新时期中国农地制度变革及三权分置完善研究

王锋

摘要：农户家庭承包经营是中国农村基本的土地经营制度，坚持土地集体所有制是中国农村改革的基本前提。在以上约束条件下，新时期中国又面临着实现农业现代化以及乡村振兴等历史任务的实现。研究表明，土地家庭承包经营方式对农业规模化、产业化及农民增收存在一定不利影响。问题解决的关键在于，进一步完善农村土地“三权分置”制度，化解农村土地经营权改革面临的深层次矛盾，谋求农村土地经营权的有效实现形式。

关键词：农村土地；三权分置；经营权；实现形式

实现农业现代化是新时期中国农业的重要任务。十九大报告明确提出了中国现代化分“两步走”实现的“时间表”：2021年到2035年基本实现社会主义现代化，2036年到2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。随着中国进入工业化中后期阶段，与工业化、城镇化、信息化相比，农业现代化已经成为“四化”中最大的“短板”所在。当前，中国农业已经到了由传统农业向现代农业转型的新阶段，从土地制度方面来看其主要制约在于，中国农业生产仍以家庭小规模分散经营为主，生产成本高、比较效益低、现代生产要素难以进入。

十九大报告同时提出，新的历史背景下，农业农村发展的总体战略即“乡村振兴战略”，具体内容为“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。”乡村振兴战略的抓手主要在于农业发展，只有农业发展才能实现产业兴旺。乡村振兴战略根本的落脚点则是农民增收，只有实现农民增收，才能确保农民生活富裕和全面小康社会的建成。农民最基本的财产来源和生活保障来自于承包土地，必须搞活土地制度，进一步发挥土地的财富功能，才能实现上述目标。

一、坚持并完善农地改革的“三权分置”制度

“三权分置”是农村土地改革的一项重大创新。1978年改革开放以来，中国的土地制度一直是双层经营，集体所有、农户承包经营，其中农户土地承包经营权中包括承包权和经营权。2016年，中央出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，首次提出把土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权“三权”分置并行。如何理解“三权分置”改革的深刻内涵？

集体所有权不变是土地改革的基本前提。中国实行社会主义公有制，农村土地实行集体所有制、《中华人民共和国宪法》规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”习近平同志曾经强调，农村土地集体所有制这个前提不能动摇“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”今后改革的方向是完善土地集体所有制，不可能实行农村土地私有制或者国有制。

土地承包权长期不变是土地改革的基本政策。为了保障农民土地承包权稳定，国务院在1995年就提出了“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策。十九大又明确提出，第二轮土地承包到期后再延长30年，这意味着农民土地承包期2028年到期后自动延长到50年。原则上，农民除了自愿放弃土地或者全家“农转非”等特殊情况以外，婚丧嫁娶、上学就业等并不影响农民的土地承包权。

土地经营权是“三权分置“改革的主要抓手，核心是搞活农村土地经营权，通过促进农村土地流转，带动农村资源要素合理配置，推動土地适度规模经营，促进农业现代化实现。其重要性体现在：一是人多地少的国情长久不变。中国现在有8亿农民，2016年底常住农村的人口接近5.9亿人。中国耕地面积有18亿亩，人均3亩多。人多地少的矛盾将长期存在，土地在农村内部合理流转非常必要；二是农户兼业及农民老龄化成为农村常态。从农户家庭内部分工来看，农户兼业是优于纯农户收益。调查发现，农民每月打工收益往往超过1000元，而一亩土地每年收益约千元。另外，农业劳动者老龄化的情况也较为普遍。在农村，耕种土地的农民大多是“50后”、“60后”后，“70后”、“80后”后农民以在外打工为主，“90后”、“00后”农民很少有种地的想法。兼业和老龄化在大多数地区成为农业生产的常态，由此带来的粗犷的农业耕是对稀缺土地资源的极大浪费；三是农户的分化促使新型农业经营主体出现，使农村土地规模流转、适度经营成为可能。全国调查发现，传统农户从商品生产者逐渐衰退为生计型小农，专业大户、家庭农场成为规模化生产主体。截至2015年年底，中国家庭承包耕地流转面积达到4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%，其中约68%流向专业大户、家庭农场。

二、土地家庭承包制度的局限与农村经营权流转的多元实现形式

研究认为，家庭联产承包责任制带有浓厚的历史阶段性、试验性和过渡性特征，不利于土地集约化和规模化经营，不利于现代农业的发展和农业现代化的实现。（王守军，2002；陈文俊，2006）；研究还认为要实现农业机械化，必须实现土地适度规模经营，走农地集约化的道路。（耿玉春、邸焕双，2005）； 研究者还从增加农民收入和解放农村剩余劳动力的角度论证土地集约化经营。认为中国的土地资源分布极不平衡而且质量不高，耕地的人均占有量更远远低于世界平均水平，如此小的农地规模，已经严重地制约了中国农业的发展，特别是制约了农民收入的持续稳步提高。（张艾、严平，2003）。

传统的农村土地经营制度面临着调整与变革。变革的方向何在？一方面是稳定，在坚持农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权。另一方面是搞活，充分搞活土地经营权，谋求其多元实现形式。具体如下：

一是发展“公司（龙头企业）+农户”、“合作社+农户”等合作形式。这种模式可以实现龙头企业、合作社和农户利益共享、风险共担，确保农民土地流转收益。如淮安市采取签订合同、利润返还、按股分红等多种形式，组织农民与农业龙头企业挂靠，实现订单生产。

二是发展农村土地股份合作形式。按照“入股自愿、退社自由”的原则，在不改变入股土地家庭承包性质，不改变入股土地农业用途的基础上，引导群众将土地集中起来组建土地股份合作社，实现统一生产、统一管理、统一销售，保底分红。从江苏省情况来看，土地股份合作已经成为已成为多种土地流转形式中的最好形式。据统计，全省已经有比较规范的农村土地股份合作社448家，入股土地面积48.3万亩。

三是以公共服务平台实施土地流转形式。近几年来，全国农村土地流转纠纷案件数量呈现出持续增长态势。为了避免土地流转的风险与对农民利益损害，江苏推广在县乡两级建立土地流转公共服务平台，引导土地流转双方运用市场化手段完成土地经营权交易。

四是以土地承包经营权换租金或换社会保障等形式。从国内的实践来看，较为成功的有浙江嘉兴模式“两分两换”及重庆九龙坡“社会保障换承包地”等模式。以嘉兴为例，具体做法把宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以宅基地换货币、换房产，以土地承包经营权换租金、换股份或换社会保障。农民凡是非农就业的，3年内实现养老保险全覆盖；对已经进入老龄阶段的农民，逐步提高养老保险待遇。

三、搞活农村土地经营权需要解决的深层次问题

新时期，在推进新型城镇化及城乡统筹大背景下，要完善推进“三权分置”改革，关键还是要 “搞活经营权”。为此，必须紧紧围绕“搞活经营权”这个龙头，一方面，解决农村广大兼业农户的出路问题，使他们无后顾之忧。另一方面，解决新型农业经营主体的培育问题，为土地流转和发展规模农业提供可靠的支撑。

一是搞活农地经营权，必须立足人地关系，解决新型城镇化中的土地问题。

由于城镇化的快速推进和非农产业的发展，全国每年都有大量的农地转为工业用地，土地资源也越来越稀缺，推进土地经营权的创新十分必要。就全国的情况来看，农村住房非常分散，大量“空巢”农村出现，宅基地资源不能有效利用，不利于实现土地规模经营。为此，要积极促进农民向城镇集中居住区、农村新社区和居民点适度自愿集中。可以借鉴嘉兴、重庆等地用宅基地置换城镇住房的经验，充分解决农民进城买不起房子的问题。同时，允许农民变为城镇居民后仍可长时间内拥有土地权益，鼓励进城农民用承包地权益去置换社会保障，以解农民进城后的养老、医疗之忧。在暂时不具备撤村并镇条件的地方可加强农村社区建设，加强村庄整治和集约利用农村土地。

二是搞活农地经营权，必须立足城乡统筹，解决好农民的市民化问题。

从全国城镇化推进的情况来看，农民大量存在“双岗位”状态，一方面在农村拥有“农地承包和经营权”。另一方面，在城镇“打工”，但并未完成城市化，享有真正的市民所拥有的社会福利。

从长远来看，只有促进农民的市民化，建立有利于农村劳动力转移和城乡基本公共服务均等化的社会制度，才能从根本上解决人地矛盾及“三农问题”。如解决基本公共服务制度的城乡对接问题，建立农村社会养老保险、医疗保险、最低生活保障以及失地农民社保等，积极发展农村商贸、服务、休闲旅游等第三产业，就地就近吸收农村剩余劳动力转移。

三是搞活农地经营权，必须立足土地适度规模经营，解决好新型农业经营主体培育问题。

从全面当前土地经营权流转情况来看，供给不足情况将长期客观存在。由于支农、惠农政策的逆向调节，农业补贴已经提高到每亩近300元，农民惜地意识明显增强，不少农户“既不愿多种地、也不愿流转地”，一些地方还出现了土地逆向流转。此外，土地流转期限相对较短，短期的农户互换、转包形式占流转面积的56.89%，新型经营主体的流转期限较短，不利于其积极性发挥。

为此，要加大对新型农业经营主体的政策支持力度，如财政贴息、贷款担保、项目扶持等，鼓励其以股份制、租赁制、托田制、专业合作社、社区合作社等多种形式加快发展。同时，健全社会化服务组织，如建立农民协会、行业协会以及多种形式的联合体，建立区、镇、村三级的土地流转服务体系，完善对新型农业经营主体的信息化及农业科技化服务的支持等，为其发展壮大提供全方位的支持与保障。

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本文为国家社科基金一般项目“农业现代化进程中新型农业主体培育研究”（14BJY124）的阶段性成果之一。

（作者单位：江苏师范大学商学院）