农村最低生活保障制度问题研究

梁景静

摘要：改革开放以来，我国的经济和社会获得较快的发展与进步，但同时也存在部分贫困群体。农村最低生活保障制度相对于社会保险来说是比较有效、直接解决贫困人口问题的措施。文章通过对昭信村低保实施的对象和标准、低保覆盖面和低保资金来源等情况进行相关分析，来了解我国农村低保制度在实际实施过程的情况，从而为我国农村低保制度可持续发展提供一定的借鉴。

关键词：农村；贫困人员；最低保障

一、引言

在十八届五中全会上，习近平主席在讲话时表明我国在现行生活和发展的标准下要实现的目标之一是：使各地的农村贫困村民摆脱贫困，各地方的贫困县脱掉贫困帽，让不同的区域共享经济发展成果。最低生活保障制度（简称低保）是贫困人口脱离贫困的重要手段，是政府应尽的责任和义务。虽然在扶贫政策的大力开展下，许多贫困人口与贫困村慢慢走向了脱贫的道路，但是在某些地区依然存在需要最低生活保障制度的进行保障的人口，特别是在农村地区。

二、最低生活保障制度在昭信村的实施现状

昭信村位于广东省珠海市斗门区白蕉镇城区以南，西靠白藤湖畔。昭信村算不上一个大村，目前村民主要是依靠养殖业为主要生活来源，大部分的农村居民家庭年收入达到15000元左右。虽然如此，但是昭信村还有一少部分农村居民因为疾病、年老等原因而陷入长期贫困，需要领取最低生活保障金来维持最低生活。根据对调查对象（170名昭信村村民）进行问卷调查以及在走访昭信村的低保户和村委干部后获得了低保实施情况的相关数据和实施情况如1所示：

（一）低保对象

昭信村低保对象的范围是根据《珠海市最低生活保障实施办法》第三十二条来执行的，即同时符合以下条件的昭信村村民就可以成为低保保障的对象1.是珠海市居民，具有珠海市户籍；2.申请低保的昭信村村民要符合在申请低保前的3个月和申请低保的当月的家庭人均月收入是低于珠海市所规定的低保标准线的要求；3.申请低保的村民的家庭财产和收入要符合《珠海市最低生活保障实施办法》对家庭收入与财产的相关要求。

（二）低保覆盖范围

昭信村低保制度的受保的人数有逐年增长的趋势（如表1所示）。

由表1可知，昭信村的低保人数在近几年来基本呈现增长趋势，从2011年的22人增加到2016年的28人，增长率达到约27.2%。这表明昭信村的低保覆盖范围有所扩大。

（三）低保标准

昭信村在确定低保发放标准方面，一般按照《珠海市的最低生活保障办法》（下面简称《办法》）的规定来实施的。根据《办法》规定低保对象的的不同发放的救济金额：1.A类：按低保标准的50%增发；昭信村一般为每人每月发放800元。2.B类：按低保标准的20%增发；昭信村一般为每人每月发放680元。3.C类：按珠海市制定的低保标准线减去低保家庭人均收入的差值来发放救济金额的。昭信村一般为每人每月发放400元。如果低保对象符合以上多种资格，那么按低保保障办法中最高一项来执行。

（四）低保资金的投入与发放

昭信村的低保资金主要来源于珠海市政府财政预算安排，并且根据国家民政部公布的关于斗门区（昭信村）的相关低保数据来看（表2），昭信村低保资金的投入基本上是呈增长趋势的（除了2013年略有下降之外）。而该村的低保金的发放在实施低保制度的最初几年主要是通过现金签领发放的，而现在主要依靠金融机构（主要是银行）来发放，也就是每个有资格的低保户建立一个低保账户，每个月银行自动转账到户。

（五）低保對象的其他福利

昭信村审核通过的相关贫困人口除了每个月可以获得由村委会发放的固定现金补贴之外，还可以获得其他的一些专项救助（大病的现金补贴）、临时物补贴（油、米、电）和相关的优惠扶助待遇（村委慰问）。

三、低保制度在昭信村运行的问题分析

低保制度的建立是落实“五位一体，四个全面”重要思想。通过对170名昭信村村民进行的问卷调查以及在走访昭信村的低保户和村委干部后获得了低保实施情况的相关数据和情况了解低保在昭信村运行中存在的问题如下。

（一）救济面比较窄，不能应保尽保

理论上说，贫困人数和低保保障人数应该相符合。但是由于昭信村低保人数一般采取的是农村低保指标下拨的方式来确定的，所以能得到保障的人数远小于真正的贫困人数。因此就昭信村的低保人数和贫困人数来看，昭信村的低保的覆盖面较窄。截至2016年年底，昭信村有300多人因疾病年老、单亲和残疾而陷入贫困，但可以获得的低保保障的人数只有30人而已，覆盖率约占贫困人口的10%。而且根据国家财政部的2015年公布的农村最低生活保障数据可知，斗门区（昭信村）农村低保的标准和实际补助水平达到低保对象月人均为478.65元（年收入为5743.8元），而根据调查样本数据（表3）可知，有12.6%的人口收入低于5000元以下，大于低保覆盖率10%。因此还有部分农村居民被排除在低保保障之外。

（二）救济标准较低

昭信村的低保标准是根据珠海市斗门区的标准来实施的，而根据国家财政部的近几年公布的农村最低生活保障数据来看，斗门区（昭信村）农村低保的标准和实际补助水平，虽然近几年呈增长趋势，但总体来看还是比较低。

以2015年为例，低保补助月人均为478.65元（年收入为5743.8元），而据样本调查可知超过88.7%的农村居民的年人均收入高达5000元，农村居民平均年收入约在10000～15000元之间，低保居民的收入远远低于农村居民的平均收入水平。

根据样本调查可知（图1），大部分农村居民认为最低生活保障金只能部分或者不能解决低保者的生活。【案例一】梁伯，72岁，属于三无人员，患有眼疾，每个月获得的低保金为720元。据了解，梁伯每个月生活开支为约600元，有时候若有一些老人病痛，那720元就不够了。【案例二】陈女士，42岁，单亲，家有一个女儿和一位老人。梁女士是一名清洁工人，月工资两千多，患有肾病，获得低保金和一些额外的补贴共为860元。据她说，她每个月工资和领取的低保金难以维持洗肾的开销以及家庭生活开销、孩子上学开销的费用。她说到还要靠家里老人的土地分红，才能维持基本生活。

（三）社会救济金的供给问题

资金缺乏是低保制度难以有效实施的重要原因。昭信村的低保资金主要是来源于珠海市政府的拨款，资金筹集渠道较少，最低生活保障资金的筹集受限于珠海市经济发展情况。农村社会救济资金缺乏的直接后果是导致社会救济范围小，保障水平不足以支撑农村居民的最低生活开支。

（四）低保对象难以确定

我国确定低保对象主要是依靠申请人提供的相关资料（如收入证明、低保人员入户调查）和通过邻居取证、民主评议等方式，经办机构难以辨别和减少瞒报、少报、活着不报的欺诈、冒领和“搭便车”的问题。

正如图2所示，昭信村的农村居民的家庭收入来自多方面，有福利分红收入、农业生产收入、外出务工收入等，而根据调查绝大部分的调查村民的收入主要来自于农业生产和外出务工，两者各占约30%；在调查的村民中约占20%的是依靠个体经营来获得收入的；依靠村集体的福利分红、土地租赁转让和政府提供的低保金来获得收入的调查村民约占20%的。因为受经济发展、气候条件和家庭结构的影响，农产品的价格和外出务工人员的工资水平是会发生波动，因此对于依靠农业生产和外出务工的收入来源的准确核算是比较困难的。所以昭信村的村委在评定申请低保家庭的经济状况存在困难，只能依靠低保人员提供的收入证明，这会造成保障对象难以确认。

根据表3所示，调查的农村居民中有55.3%的人是认为目前的低保对象的评定是不公平的，只有15.3%的农村居民是认为目前昭信村的低保对象的评定是公平的。

四、完善昭信村最低生保障制度的对策

完善昭信村最低生活保障制度的工作不仅需要中央和各级地方政府的有所作為，也需要广大群众和民间组织的合作和努力。

（一）应该做到应保尽保

昭信村的低保制度应该进一步明确低保对象范围，扩大低保保障面，做到“有针对性施保”、“保人保户”、“重点救济”。昭信村不但要在已有的保障程度的基础上，进一步扩大低保保障面，还应该巩固已有的低保基础。昭信村还需要改变原来农村低保指标下拨的方式，由珠海市或斗门区的民政部门到昭信村进行充分的调查，明确需要低保救助的人数，然后逐级上报。从而实现对农村贫困人员的应保尽保。

（二）科学合理地界定和调整低保标准

首先，昭信村可以根据不同的致贫原因，对不同的低保对象进行不一样的救济方式。如对老年人和残疾人，可以考虑现金加实物的救助方式；对有疾病的低保村民，可以提供相关医疗帮助；对有劳动力的低保人员，可以采取技能培训，就业服务等方式。然后，根据昭信村贫困人员的贫困程度不同，可以按照低保标准线减去家庭人均年收入的差额进行补助。确定和制订在家庭年收入的基础上的差额补助的救助档次，细化救助档次，可以为100元一档，多设档次，既能满足特别贫困人员的基本生活需求，又能避免“养懒汉”的现象出现，保证低保工作的科学合理。

（三）增加低保金的来源渠道和数量

为了使低保制度能够有效和可持续的运行，一方面，除了要加强国家和政府对低保制度的资金投入；另一方面，为了避免“养懒汉”的问题出现，应该大力鼓励社会公共和当地的相关渔业、饲料公司和富人的捐赠，并且政府应该注重对社会救助资金的保值增值和通过福利彩票发行募集等渠道来扩大昭信村低保救济的资金来源和数量，从而保证昭信村的低保有效实施。

（四）完善相关法制建设，确保低保稳定实施

建设和完善低保政策相关法规，是真正建立农村低保制度的前提基础。昭信村在合理确定低保对象方面需要做到，首先对于外出务工人员的收入，要求他们准确提供相关的工资收入证明，而且相关部门必要时应该进行核查。而对于依靠生产农产品收入的居民的低保申请，首先需要相关政府部门人员进行实际市场调查，了解农产品的实际价格信息和相关情况，并将此作为申请低保的收入证明和申请获得低保保障资格的依据。还要对低保对象进行动态性的管理，不定时的抽查低保对象的实际收入和生活情况，从而建立及时和有效的低保对象的进入和退出机制，保证低保实施的公平公正。

五、总结与展望

农村低保制度的有效实施不仅关乎个人的尊严，而且涉及社会和谐与公正，所以低保制度问题研究不仅需要从理论上进行研究，还需要从实际出发，对不同地区的实施情况进行实际研究，把握全国低保的实施真实情况，当然，可能由于本文在收集收据、数据分析方面不是很全面，理论和实践结合上的研究还需要进一步加深。

参考文献：

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（作者单位：上海工程技术大学管理学院）