论精准扶贫的法制化建设

赵悌芳

（上海工程技术大学，上海 201620）

一、问题的提出与文献综述

十九大报告中指出，要成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导，各级党组织和全体党员要带头遵法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法；立法是法制的前提和基础，依法治国的前提是有法可依，通过立法才能实现以法律化、制度化的方式管理国家事务和约束人们的行为，并且严格实行依法办事的原则，以此来更高效的为人民办实事，解决实质性的问题。我国现在的精准扶贫处于攻坚克难阶段，贫困人口的分布、贫困程度的测评、基层工作人员的工作态度等，这些问题都加大了扶贫工作的难度，在仅靠相关的政策已不能保证工作的高效顺利进行，成立扶贫相关法律，建立扶贫的长效机制，实现扶贫工作的程序化，有利于提高政府的工作效率，也有利于精准脱贫工作公平、公正、公开地完成。

学术界对精准扶贫有一些研究，根据我国贫困地区的实际情况分析原因提出建议，“细化工作，专业性较强的工作要引入第三方来协助工作、灵活设置贫困指标、提高基层工作配合度。”[1]“政府要以合作共享的积极心态，构建企业、社会组织以及个人等多方参与的精准扶贫机制。”[2]目前我国的精准扶贫工作主要是由上到下来实施操作的，“政府要构建‘自上而下’与‘自下而上’相结合的治理体系来实现精准扶贫”[3]，“政府有必要培育良性的村落社会空间，让村民有能力、有意愿参与到村落的建设与管理中。”[4]这些建议的提出是为了让我国的扶贫建立长效机制，实现可持续性的发展，可持续性发展的前提是“精准扶贫的法制化建设”[5]，法制化的建设是我国目前扶贫领域尤为关键迫切的工作。

二、目前精准扶贫法制化的滞后

（一）精准扶贫法制化滞后的表现

1.理论上的滞后。我国的扶贫工作一直以相关的政策文件来引导执行，国家没有通过扶贫法，没有建立长期有效的机制，很多工作都是出现问题再解决问题。这就导致了我国的扶贫工作呈现短期性、碎片性的特征，精准扶贫虽然因人而异，但是没有一个大的规章制度规定应该在什么样的合理范围内建立因人而异的精准扶贫。很多问题的出现究其背后的原因，就是我国的扶贫工作没有相关立法，没有多层次、程序化的操作，导致今天我国扶贫领域不断出现贫困资金被挪用和暗箱操作、仅以收入作为衡量贫困群体的标准等等的新闻，理论上的滞后带来的问题，应该从其根本上去解决。

2.扶贫行为的滞后。我国贫困群体多数集中在自然环境比较恶劣的、交通不便的农村地区，贫困户的筛选一般都是由对本村实际生活情况比较了解的村干部进行，哪家贫困扶哪家，年年选，年年扶，很机械地扶贫，没有一个所谓的标准程序。基层村干部的工作也是随时听候上级领导的安排，在接到上级通知的时候，需要哪些材料就开始准备哪些材料。很多材料是为了完成上级工作而准备的，而不是在扶贫工作中的真实记录。很少有基层村干部根据本村的实际情况而进行因地制宜的识别困难群体，创新在精准扶贫中的操作方法。另外，还有识别贫困的标准过于单一，不能多角度地考察贫困群体，在2016年9月甘肃发生的“杨改兰案”中也暴露出扶贫政策落实中出现的问题。基层村干部在贫困户识别过程中有过于简单化操作的问题，仅仅用收入作为衡量标准、用村民投票方式决定是否享受低保，没有综合考虑杨家的实际家庭情况，识别方法简单粗糙，缺少对杨家有针对性的帮扶措施[6]，由于基层村干部的工作不到位，最后发生了“杨改兰案”。

（二）精准扶贫法制化滞后带来的问题

1.无法精准识别贫困群体。精准扶贫的精准不仅体现在帮扶上的精准，更体现在精准识别贫困群体上，贫困群体的精准识别是精准扶贫的第一步，也是最重要的一步。只有精准识别困难群体，才能根据困难群体的生活实际情况实施因人而异的扶贫政策。目前，我国在识别贫困户上呈现出很多问题，识别困难群体这个工作主要由基层村干部来进行，存在不少优亲厚友的情况，基层村干部在识别困难群体上的私心，导致扶贫资金不能真正地用到困难群体身上。另外，还有仅仅以收入作为衡量贫困的标准，标准过于单一，容易落下困难群体。

2.基层工作人员权益保障不足。近年来，关于基层工作人员的理想信念不坚定、服务意识薄弱的新闻不断，这不仅是工作在基层的问题，也是目前我国对基层工作人员的权益保障不足导致的。我国基层工作人员的工作主要是机械简单地执行上级分配的任务，填写烦琐的表格，有时同样的信息来回登记好几次，工作效率低，耗费大量的时间。同时，时常有加班的情况，现在的基层村干部的工作时间不是固定的上五休二，而是有事情的时候加班加点，没任务的时候不需要去值班，现在的这种碎片化式的工作时间，不利于基层工作人员的管理。另外，在基层工作人员的走访入户填写资料的时候，也往往得不到村民的理解。上层领导分配的繁重任务，下面村民的不理解、不支持，在这样的工作环境下，暴露出基层工作人员的问题，工作态度不积极，更谈不上工作效率。

3.扶贫反馈机制欠缺。在“国务院扶贫开发领导小组办公室”官网上，“工作动态”一栏中有很多工作分支，建档立卡、定点扶贫、行业扶贫等，我国的扶贫工作已经越来越精细，但是一直没有扶贫反馈机制。目前，我国的扶贫工作注重前期的物资扶贫，投入大量的人力、物力、财力，而扶贫反馈机制看似是一个很小甚至被长久以来忽略的工作，但是其发挥的作用很大。要想让扶贫工作走可持续性发展道路，反馈机制是后期不可缺少的一个程序，检验我们前期工作的大量投入是否能给贫困群体带来可观的改变，通过反馈机制，才能看到已做工作中需要改进的和需要加强的，以此来更高效地工作。

4.监督制约机制不到位。我国的扶贫工作一直是以政府为主导自上而下进行的，权力的监督也是自上而下的内部行政监督，内部监督虽然也能防止滋生腐败行为，但是很多职位形同虚设，不能充分发挥赋予其的作用。这样的监督制约缺乏长期有效性，社会监督的作用一直没发挥出来，虽然现在一些地区成立村民监督小组，由于观念意识、文化水平等原因，监督小组仅仅是摆设作用。我国目前的监督制约机制，不能全面严格地制约监督权力的滥用和腐败行为，看似很小的腐败，可能最后会使精准扶贫偏离轨道；还有对扶贫资金的使用和监督不到位的问题，虽然财政部出台了《中央财政专项扶贫资金管理办法》，但是扶贫的资金被挪用甚至被套取的新闻还是不断出现，这一方面反映出资金管理监督不到位，另一个方面是工作人员权力的制约不到位。

三、法制化建设的建议

（一）加强扶贫领域的立法

我国现在处于共享经济发展的新时代，消除贫困，共同享受经济发展带来的益处，实现每个人的美好生活，是目前我国实现全面小康社会的重要一步。从欧美西方国家的扶贫历程来看，扶贫是一个漫长的过程，需要确定相关的法律来确保扶贫工作长效有序地进行。目前，我国虽然制定了一系列有关保障贫困人口、贫困地区的政策和规范性文件，但是法律匮乏，农村精准扶贫主要依靠以政策为主导的运动型治理方式，要转变这种治理方式，需要加强扶贫领域的立法，这是转变我国精准扶贫治理方式的重要一步。我国应该出台《扶贫法》，以法律的形式规定贫困群体的特征、扶贫的种类、扶贫的形式等，对各种分类再进行细化。比如，扶贫的形式分为生活补贴类、岗位培训类、个体创业类，根据贫困户的实际情况，选择与之对应的扶贫形式。扶贫是我们的形式，但目的是让每个贫困户（老弱病除外）能掌握一技之能，靠自己的双手为社会创造价值，增加社会可持续发展能力，从根本上解决贫困的代际传播性，加快通过《扶贫法》是目前我国精准扶贫最迫切的问题。

（二）强化对权力的监督与制约

强化对扶贫权力的监督与制约是从根本上断绝腐败的必然要求，为了加强对权力的监督和制约，我们需要“适当分解扶贫权力，公开扶贫权力运行程序，制定扶贫权力清单和责任清单，规范扶贫权力的行驶。同时，强化对扶贫权力的社会监督，形成科学有序的扶贫权力运行机制与监督体系，把扶贫权力关进制度的笼子里，防止扶贫权力走偏和任性”[7~8]，科学有序的权力监督体系需要多方的参与，加强政府与社会组织的合作，不断完善我国的权力监督机制。首先在扶贫中我们需要把村民监督小组的作用充分发挥出来，普及宣传社会治理需要每个人的参与的思想，改变村民陈旧的“事不关己高高挂起”的观念，培养村民的社会参与责任感，监督小组定期开会，对村里扶贫事项进行查阅和讨论，提高村民参与度；社会参与还要建立第三方权力的监督管理，来弥补政府监督的不足。为确保第三方监督的公正性和时效性以及考虑到政府烦琐的行政工作，可以把第三方监督交给高校来负责，高校师生比例为3∶7，形成相对稳定的第三方监督力量，这样可以提高教师的社会参与度，利用他们的学识参与到真实的社会中，发现问题，解决问题，有利于学生为社会的发展出谋划策，提出建设性意见，不涉及利益关系，能比较客观地监督和评估扶贫项目，能保持第三方的独立性，也能使扶贫工作更加公正、公平地展开。

（三）建立贫困农户全程参与机制

现在我国的扶贫有很多模式：易地扶贫、产业扶贫、行业扶贫、驻村帮扶等，但是一直没有建立一种贫困群体全程参与机制。在精准扶贫的战略下，贫困的种类繁多，贫困者的脱贫诉求也是各式各样。为了最大程度地满足脱贫者的脱贫诉求，在扶贫过程中，从贫困评估、扶贫对象的选择开始到选择哪个扶贫形式以及后续的反馈都要求贫困群体全程参与其中，有权力为自己的贫困发言。知情权是有效参与的前提，基层村干部首先应该做好扶贫项目的宣传工作，通过村民宣传栏、广播、观看宣传片、发放宣传单页、手机信息推送等形式来保证每个人都了解扶贫项目，贫困者再根据自己的情况递交贫困证明，村民小组、第三方机构和基层工作人员来审核，这样的筛选会使贫困识别更精准。确定了精准扶贫的对象后，在选择扶贫形式上应该由基层工作人员先了解贫困者的要求，再根据实际情况给与其合理的建议，最大程度地满足贫困者的要求，提高贫困者全程参与的同时，也要不断提高他们的社会责任感，意识到劳动的光荣性，让其成为靠自己的双手实现美好生活的人。