粤港环境规制政策的比较分析

张显未

（深圳职业技术学院 经济学院，广东 深圳 518055）

一、环境规制的理论依据

规制是市场经济不断演化的产物，环境规制产生的直接原因在于面对环境污染的外部不经济性，政府通过直接或间接途径，将环境污染的外部性实现内部化，达到环境与经济的协调发展。

第一，环境污染的外部性。环境污染具有明显的外部性，当企业为获取个体利益而造成环境污染，却并没有对社会或他人付出对等的补偿就会出现市场资源配置的不合理现象，政府的环境规制行为可以及时弥补这一缺陷。例如设置硬性的规制标准和生产条件对企业污染行为进行限制，减少环境污染，增进社会福利。

第二，环境资源的公共性。公共产品理论认为，对于社会中个体或全体公众都有利的事情不应由市场个体独立完成，而必须通过集体行动才能有效实现，政府有责任和义务制定法律法规来实现人们合理分配社会公共资源。环境资源等公共物品涉及到全体社会公众的利益，必须在政府的干预行为下进行合理配置。

第三，环境产权的模糊性。产权理论认为外部性问题的关键在于相互性而不是单向性，解决问题的核心在于如何实现外部性的价值在损害方和受害方之间实现均衡分配，从而引致出对产权的明确界定问题，只有合理的产权制度才能明确资源的使用权和边界补偿，并实现外部性问题的内部化。

二、粤港环境规制的政策体系

粤港两地均奉行经济发展与环境保护协调运行的理念，拥有较为完善的法制体系并依法管理环境资源。但是，由于面临的资源数量、经济发展程度等差异，两地在具体的环境规制政策体系方面存在许多相互借鉴的内容。

（一）广东省环境规制的政策体系

1.环境规制政策体系。广东省的环境规制政策开始于20世纪90年代。1991—2004年，广东省先后颁布了《广东省东江水系水质保护条例》等8项环保法规，广东省下属的广州、深圳等城市先后制定多部地方性环保条例。2004年9月，广东省颁布了《广东省环境保护条例》，自此形成了“两个层次、两种类型”的立法架构，标志着广东省环境保护地方立法政策体系基本建立。在此基础上，广东省不断完善环境规制的政策体系。“十一五”和“十二五”期间，广东省先后制（修）订《广东省环境保护条例》等20多部环保法规；进入“十三五”期间，广东省已印发《广东省土壤污染防治行动计划实施方案》等环保政策。这些规制政策丰富了环境保护的具体内容，是对广东省环境规制政策的有效完善。

2.环境规制战略体系。2011年7月，广东省印发《广东省环境保护和生态建设“十二五”规划》；2016年9月，广东省正式印发《广东省环境保护“十三五”规划》，先后对改善环境质量、保障环境安全等战略性政策框架进行引导和调整。同时，广东省在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》和《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009—2020年）》的框架下，加快实施分区域环境保护战略，优化生产力布局和资源环境配置，形成与环境相协调的产业发展格局。

（二）香港环境规制的政策体系

1.环境保护法律体系。香港特区政府的环境规制政策由一系列重要条例组合而成。1959年，香港颁布《保持空气清洁条例》，由此开启香港环境规制的序幕，目前香港的环境规制法律由控制污染、保护自然和环境评价三部分构成。控制污染的法律主体由《空气污染管制条例》等5项法规构成，保护自然的法律主体包括《郊野公园条例》等3项法规，环境评价的法律主体以《环境影响评估条例》作为实施法例。不仅如此，香港还积极参加环保国际公约，例如《联合国气候变化框架公约》等15项公约，充分利用国际公约完善香港的环境保护法律体系。

2.可持续发展的环境保护政策。长期以来，香港特区政府秉承可持续发展的理念，多次提出改变环境规制理念，实现经济社会发展与保护环境之间的相互协调与融合。根据联合国环境发展大会的可持续发展主张，香港特区政府重新界定了可持续发展的定义，并确立了环境保护的10项基本原则。香港特区政府不仅对空气污染、噪声等环境污染进行管制，而且对动物和植物也进行监测和保护，从道路交通到楼宇房盘建设等项目都要进行严格的评估审定，不遗余力地履行可持续发展理念的环境保护政策。

三、粤港环境规制的政策手段

粤港两地在环境规制的政策手段方面都采用直接管制与间接调控相结合的方式，在具体执行层面存在着制度安排、执行策略和规制模式等差异。

（一）广东省环境规制的政策手段

1.许可证制度。中国内地从20世纪90年代开始试行污染物排放许可证制度。2003年9月，广东省颁布了《广东省排放污染物许可证管理办法》，2009年4月和12月，广东省先后颁布《广东省严控废物处理行政许可实施办法》等制度文件。目前，广东省正在探索建立排污权有偿使用与交易制度，并率先在火电等行业开展二氧化硫排污权有偿使用与交易试点。广东省推行的许可证交易制度有利于政府在不干预企业总体经营的前提下激励企业采用更经济的污染控制技术。

2.排污收费制度。排污收费制度是向污染环境的行为主体收取一定的税，再分配给保护环境者或再投入到环保工作中的制度，是环境规制的有效经济手段。2003年1月，国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》，在此基础上，广东省于2007年6月颁布实施《广东省排污费征收使用管理办法》。在排污费管理上，广东省对排污费管理实行“三级征收、三级管理”的原则，将排污费纳入各级财政预算，并全部解缴各级财政部门。

3.特许经营制度。2004年12月，国家环境保护总局印发了《环境污染治理设施运营资质分级分类标准》等文件，2012年4月，国家环保部公布施行《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》，这些文件也成为广东省环境规制的重要依据。以特许经营制度为标志的市场化改革启动后，广东省大量引进社会资本进入到供水、供气、污水垃圾处理等领域，打破了国有企事业单位独家垄断的局面，提高了生产效率和服务水平，推动了环境基础设施的建设步伐。

（二）香港特别行政区环境规制的政策手段

1.许可证制度。许可证制度是香港在环境规制中广泛使用的一种制度。香港环保署负责向排放污染物的市场主体签发“污染物排放牌照”，香港企业的所有排污和工程建设项目均要申领环境许可证。同时，为加强对自然生态的保护，香港制定了不同类型的许可证，诸如禽畜饲养、动物售卖、树木砍伐等经营活动也必须申领特别许可证。香港排污许可证的有效期一般至少是两年，在许可证到期前当事人可以申请延期，在许可证有效期间，香港环保署可以采用书面形式通知许可证持有人，增加或修改许可证发放的条件甚至有权决定由某一指定日期起取消许可证。

2.排污费制度。香港一直提倡实行“污染者自付”原则，并将其正式列入环境保护施政纲领。2004年以前，香港的排污费制度仅仅体现为对私人和企业的用水量收取费用，2004年7月，香港立法会通过《废物处置修订条例草案》，标志着“污染者自付”原则实现突破性进展，决定从2005年开始向建筑工程废料生产者收取处理费。随着《净化海港计划》的启动，香港特区政府调整了排污费的征收标准，同时，香港特区政府期望在时机成熟时推行由市民和社会分担净化海港水质费用的制度，进一步推进“污染者自付”的环境规制政策。

3.政府补贴制度。香港特区政府为了鼓励市场主体采用有利于保护环境资源的生产模式，专门选取对环境资源、经济活动和居民生活具有重要影响的行业，对其给予财政补贴。政府补贴制度最典型的案例是1999年香港政府拨款14亿元，专门用于出租车和公共小巴在减污节排方面实行资助，一方面资助将柴油车辆改装为使用石油气，另一方面推行自愿性计划，提供资助以鼓励公共小巴改用石油气或电动小巴，同时推行免地价或低地价提供石油气站的用地政策，这些政府资助项目直接改善了香港的空气质量。

4.环境规划和评价制度。1985年，经过修订的《香港规划标准与准则》增加了关于香港环境保护的内容，将保护环境资源的原则列入到土地用途规划中。香港环境保护署负责为政府和私人的重大发展工程进行环境影响评估，目前已经制定了环境评估的标准程序和评估方法，环境影响评估成为香港现行行政管理中的重要制度。香港的环境影响评价并不仅限于工程项目的评估，还作为政策制定、规划研究和工程设计的一部分，其结果是确保所有新发展计划在选址、规划和设计上，充分考虑对环境资源的影响，预防产生新的环境问题。

四、粤港环境规制的政策效应

环境规制政策体系及其手段决定了环境规制的效应，粤港两地在环境规制方面的持续努力，分别实现了具有自身特色的政策效应。

（一）广东省环境规制的政策效应①

①《2016年广东省环境状况公报》提供的资料整理，来源于广东省环境保护公众网（http：//www.gdep.gov.cn/hjjce/gb）。

1.治污减排效应。广东省将改善环境质量作为治污减排的目标，取得了明显的政策效果。2016年，广东省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分别同比下降39.99%、27.94%、47.85%和15.47%，完成大气污染治理项目1 500多项。广东省在农村环保和城市生态区建设方面也实现了巨大进步，2016年，珠海市成功创建国家生态市，珠海金湾区、斗门区成功创建国家生态区，惠州惠城区成功创建省级生态区，汕头澄海上华镇等6个乡镇成功创建省级生态乡镇。

2.环保审批和环评制度效应。广东省将保护环境资源与产业转型升级紧密结合，利用环保审批程序合理引导产业发展。2016年，广东省出台了《关于环境保护促进供给侧结构性改革的实施意见》，全省审批建设项目近4万个，环保系统37家环评机构全部完成脱钩改制。为了加强环保服务以推动经济发展，广东省进一步优化涉及环境敏感区穿越项目审查的工作机制，2016年批复12条高速公路项目，从环保角度优化82个风电选址，大力推动能源结构调整。广东省在严格环保准入、健全规划环评和项目环评联动制度建设方面已经取得了显著效果。

3.环保能力效应。广东省在环境管理技术能力方面已经在国内位居前列。2013年，广东省率先向公众发布城市空气质量状况月报及排名情况，广东省环境监测中心以全国最高分通过国家环境保护部标准化建设达标验收；2016年，广东省20个地市（区）环境监察机构均通过环境标准化建设验收，达标率为91%。在此基础上，广东省进一步加强环境风险防控，2016年全省妥善处置一般突发环境事件24起，同比下降17.2%，同时，广东省大力推进“12369”环保微信举报平台建设，畅通微信、电话和网络等多种举报渠道，2016年，全省处理环保信访投诉案件22.1万宗，同比上升11.6%。

（二）香港特别行政区环境规制的政策效应①

①本节数据根据《香港环境保护（2016）》提供的资料整理，来源于香港环境保护署（https：//www.epd.gov.hk）。

1.防治污染效应。香港防治污染的重点目标包括空气、噪音和水质三项，在这三方面已连续多年实现正效应。2006—2016年，香港的二氧化硫平均年度浓度下降74%，可吸入颗粒物减少38%，二氧化氮下降24%，空气质量已获得显著改善。2012年，香港特区政府推出“创新噪音缓解设计与措施”网上数据库，提供住宅发展项目的消减噪音资讯，目前噪音污染在事实上已经取得了良好的成效。2016年，香港游泳海滩连续7年全部达到水质指标，并取得“良好”级别，海水水质达标率为78%，河溪水质达标率为89%。目前，香港特区政府推行的“净化海港计划”约可处理维多利亚港污水量的3/4。

2.城市规划效应。香港特区政府已将环境保护问题贯穿于城市规划的各个层面。在旧城改造规划中，香港特区政府将降低建筑密度列为首要目标，尽可能扩大绿化面积，并将污染严重、存在潜在危险的工业迁往中心区以外的适当区域，同时广泛建设缓冲景区地带。香港特区政府为使郊区免受城市化带来的环境破坏，将非建设用地规划为景观保护区、生态敏感区和郊野公园，并通过《郊野公园条例》实施保护。1981年以来，香港已经陆续建成了24个郊野公园和17个特别地区，占香港土地面积的39.98%。

3.环境文化效应。香港特区政府职能部门每年都会开展多种类型的环保宣传活动，鼓励和吸引社会公众参加，提高全社会的环保意识。经过多年的环保规制和环保文化宣传，社会公众对环境保护的参与意识非常强烈，在日常生活中已经养成了爱护环境的良好习惯。目前，社会公众和企业经营者可以通过互联网的环境保护互动中心检索特定环保数据，香港特区环保署定期发布泳滩水质、空气质量、环境影响评估、固体废物量和河溪与海洋水质等环境数据供公众查阅。

五、结语

粤港毗邻相依的地理区位决定了两地在环境规制政策方面必然密切关联，在政策内容和手段上都存在相互耦合的现象，但鉴于两地在法律制度、经济发展程度和居民素养等方面的差异，在制定环境规制政策的程序、执行方式和环保成效等方面又各具特色。期望两地在合作协议的框架下，尽早实现改善珠三角地区环境资源的目标。