香港特区免费学前教育政策分析及其启示

徐艳贞 覃江梅

【摘要】本研究对香港特区有关免费学前教育政策进行分析。香港特区政府在推进免费学前教育政策的过程中体现了免费与优质并重、资助与监管并行、全面科学的质量管理体制、借助法律机构建设监管体系等特点。对我国内地普惠性学前教育政策的发展与设计有诸多的启示，主要包括建立长效稳定的财政投入机制，不断加大政府的投入力度；建立切实有效的质量保障体系；借助法律的手段，加强对普惠性学前教育的管理与监督；在保证质量的前提下，建立合理的政府和家庭成本分担机制。

【关键词】香港特区政府；免费学前教育；政策分析

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2020）06-0012-05

【作者简介】徐艳贞（1980-），女，郑州人，广东技术师范大学教育科学与技术学院副教授、硕士生导师，硕士；覃江梅（1977-），女，广西桂平人，广东技术师范大学教育科学与技术学院副教授、硕士生导师，博士。

学前教育是全人教育的开端，是人发展的奠基阶段，它对整个国家国民素质的提升、社会经济的发展、贫困的消除乃至整个国家综合实力的提升都具有举足轻重的作用。随着人们对学前教育价值认识的增强，很多国家都将学前教育的发展置于国家战略的高度。

为了促进学前教育高效能发展，特别是保障处境不利儿童的受教育权，各国或地区政府纷纷通过加大财政投入来行使其职能，我国香港也不例外。香港回归以前，其学前教育不受政府的重视，一直处于学校教育的边缘地带；回归之后，香港特区政府加大了学前教育的改革步伐，不断地增加财政投入，制定了一系列比较规范完善的资助政策，促进了学前教育的公益性发展。香港特区政府自2017～2018学年起实施“免费优质幼稚园教育计划”（以下简称“幼稚园计划”），并就“幼稚园计划”的实施颁布了一系列的通告，详细阐述了特区免费学前教育的推进方案。本研究对香港特区政府有关免费学前教育政策的内容、特点与成效等进行分析，以期为内地普惠性学前教育政策的发展与设计提供借鉴。

一、香港特区免费学前教育政策制定的背景

香港是一个中西文化高度融合的地方，其多元文化孕育了其学前教育开放、多样的格局。香港特区的幼稚园全部是由教会、志愿团体或者私人开办的，特区政府给予幼稚园相对的自由，为其发展提供间接而有效的措施，引导学前教育向公益、多元的方向蓬勃发展。历史和现实的因素铸就了当前香港特区学前教育发展的格局，即所有幼稚园全属私营机构，灵活且充满活力；所有的幼稚园都根据教育条例在教育局注册，分为非牟利幼稚园和私立独立幼稚园两大类。

2016年，香港特区政府在《施政报告》中公布，将从2017～2018学年起实施“幼稚园计划”，向参加计划的幼稚园直接提供资助。该政策的颁布预示着香港特区12年的免费教育延长至15年，10年之久的“学券计划”将被取代。

二、香港特区免费学前教育政策的内容

（一）实施对象

根据相关政策的规定，并不是所有的幼稚园都可以享受免费的权利，《教育条例》中明确规定，申请的幼稚园必须符合以下三个条件，才有资格参加“幼稚园计划”：一是幼稚园的性质必须是特区政府认可的“非牟利幼稚园”；二是要根据课程发展议会颁布的《幼稚园教育课程指引》，提供全面的本地课程；三是幼稚园要达到特区教育局的教育质量评价要求[1]。

（二）资助内容

香港特区政府采取基本单位资助和各种专项资助相结合的形式，对达到要求的幼稚园进行一系列的资助，促进学前教育公益性的发展。

1. 基本单位资助

香港特区教育局根据学制的不同，向参加“幼稚园计划”的幼稚园提供不同的资助。半日制幼稚园是免费计划的主要实施机构，特区教育局对此类幼稚园实施全力资助，每年按照幼儿的人数直接提供资助，包括教師（包括园长）薪酬、支援人员的薪酬以及其他营运开支[2]。特区教育局同时还会对提供全日制服务的幼稚园额外资助基本半日制单位资助的30%。对每个长全日制幼稚园额外资助基本半日制资助单位的60%，剩余的部分由家长来承担。

2. 租金资助及校舍维修资助

参加“幼稚园计划”的幼稚园，如果有租金开支，可以继续通过租金资助计划获得资助，但只能用于本地课程幼稚园的租金开支。租金的资助额主要根据校舍的使用率、幼稚园房屋的市值租金、租金的开支以及学费的调整等因素进行计算。参加计划的幼稚园如果所用的校舍是自置或者其他办学团体所置，可以获得校舍维修资助，无需交租金或者只需交象征性租金。

3. 过渡期津贴

在“幼稚园计划”政策实施初期，香港特区政府为聘有薪酬较高的及有大批资深教师的有关幼稚园，提供额外财政支持。为进一步帮助幼稚园顺利推行免费优质幼稚园教育政策，为期两年的过渡期津贴会延长至五年（由2017～2018学年至2022～2023学年）。过渡期津贴额度主要根据每年的公务员的薪酬，以学年为单位进行调整。

4. 继续享受学费减免及就学开支津贴

为确保家庭经济困难的幼儿接受幼稚园教育，香港特区学生资助处会继续推行幼稚园学费减免计划，为通过资格审查的有经济需要的家庭提供学费减免（设有100%、75%或50%三种减免额度）。除了学费减免之外，特区政府还为通过资格审查的幼儿提供就学开支津贴（设有100%、75%或50%三种幅度），以支付幼儿的幼稚园教育和学习开支（比如文具、课本、校服等）。

（三）教育内容

为配合“幼稚园计划”的推行，香港特区政府2017年新颁布了《幼稚园教育课程指引》作为教育内容。该课程以“儿童学习”“儿童发展”作为基本的原则，致力于促进幼儿的均衡发展，养成良好的生活习惯，培育幼儿的学习兴趣、求知精神、正面的价值观和积极的态度[3]。“知识”“技能”和“价值观与态度”是课程架构的三个重要元素，以综合的形式，贯通体能与健康、大自然与生活、个人与群体、艺术与创意、幼儿数学、幼儿语文等六个领域中适当的内容，促进幼儿在德、智、体、群、美方面均衡发展。

（四）教育质量评价

香港特区教育局2017年制定了“表现指标（幼稚园）”，作为幼稚园自我评估和教育局质量评核的主要依据。幼稚园自我评估是幼稚园优化教育质量的核心工作之一，幼稚园以促进幼儿学习与全人发展为目标，依据“表现指标（幼稚园）”，在学期结束时对过去一年的工作成效和工作计划进行评估，即通过“策划——推行——评估”循环往复的周期，促进幼稚园不断发展完善[4]。幼稚园的管理层担任监察的角色，并以儿童的发展来印证工作成效。参加计划的幼稚园，如果其质量评估的结果未达到标准，则需向教育局提交改善建议，并申请跟进视学。

（五）教育质量保障与监管

香港特区政府不仅关注学前教育的免费性，更专注学前教育的优质性，免费且优质是香港特区学前教育的发展方向。为了保障优质，香港特区政府采取了一系列的举措。

1. 颁布《幼稚园教育课程指引》

为了配合《免费幼稚园教育委员会报告》所定的教育目标和相关措施，香港特区政府检视并进一步优化学前教育课程，根据幼稚园教与学的经验，在修订完善《学前教育课程指引》基础上颁布《幼稚园教育课程指引》，促进幼稚园课程质量的提升。

2. 优化幼稚园质量评价机制

为进一步确保幼稚园的教育质量，落实“幼稚园计划”，香港特区教育局制订了“表现指标（幼稚园）”，优化幼稚园质量评价机制，强化对幼稚园质量的监管，并加强教育局监察。

3. 提升师幼比

香港特区教育局规定参加计划的幼稚园，所有教师都必须持有“幼儿教育证书”，其整体师幼比例的要求由1∶15（园长计算在内），提升至1∶11（园长不计算在内），保障教师有更多的空间和时间开展专业活动，照顾幼儿的多元需要。

4. 提升教师的专业能力

香港特区政府制定了一系列促进教师专业持续发展的政策，提升教师的能力，设立园长和教师专业能力理念架构，修订幼稚园校长证书课程等。

5. 定期监察与监督

香港特区政府规定幼稚园须参考廉政公署为校董及职员制定的行为守则范本，来规范和监察教职工的职业操守，提升幼稚园的诚信管理，并提升教师的专业水平。同时，廉政公署还为幼稚园免费提供保密和防贪的咨询服务。

三、香港特區免费学前教育政策的特点

（一）免费与优质并重

坚持学前教育的公益性，是香港特区政府在发展学前教育的过程中一直努力追求的目标。香港特区早在2007年，就开始实施“学券计划”，即政府通过学券的形式向适龄儿童的家庭提供资助，分担家庭经济负担，可以说“学券计划”是特区免费学前教育的初步探索。2013年，“香港免费优质学前教育工作委员会”成立，标志着香港特区免费优质学前教育工作拉开了序幕。2016年，香港特区政府在《施政报告》中宣布，从2017年开始实施“免费优质幼稚园教育计划”，预示着香港特区12年的免费教育延长到15年，涵盖了学前教育。香港特区政府通过基本单位资助和各种专项资助，其资助的额度足以让幼稚园提供优质的半日制服务，幼稚园不会对半日制服务再收取任何学费。

优质是香港特区政府推行免费学前教育的重要目标之一，香港特区教育局将幼稚园的质量和幼稚园参加计划的资格结合起来，幼稚园只有通过教育局的质量评价才有参加“幼稚园计划”的资格，如果幼稚园的质量经过改善仍没有达到既定的标准，教育局会撤销其资格，终止资助。同时，香港特区教育局还通过完善《幼稚园教育课程指引》、优化幼稚园质量评价机制、提升师幼比、加强园长和教师的专业培训等多个方面提升幼稚园的教育质量。

（二）资助与监管并行

教育的公益性和非营利性是香港特区学前教育发展的目标，“幼稚园计划”的目的就是提供易于负担的优质幼稚园教育，使每个幼儿都有接受优质教育的公平机会。因此，香港特区政府近年来不断加大资助的力度，通过基本的资助和一系列专项的资助就能保证为半日制幼稚园提供优质的服务。同时，特区政府也加大对幼稚园的监管。

首先，香港特区教育局规定所有参加计划的幼稚园必须信息公开透明，要把校监及园长的姓名、教职工人数、资历和薪酬幅度、幼儿人数、课程、学校的财政资料、学费、报名费等资料刊载于《幼稚园及幼稚园暨幼儿中心概览》，同时上传教育局的网站，这种信息公开制度有利于社会对幼稚园的广泛监督，对督促幼稚园依法办园和规范办园起着重要的作用。其次，为了保证资助得到高效的运用，幼稚园必须制定内部财务监控制度，保证幼稚园的各项管理符合规定，同时特区教育局也会定期对幼稚园的内部财务制度进行监察，对于违反规定的幼稚园会做出相应的处罚。最后，幼稚园必须遵守廉政公署为其制定的《防贪锦囊——学校管治与内部监察》《幼稚园校董及职员行为守则范本》《防止贿赂条例》等[5]，确保幼稚园的采购过程公平、公开，防止贪污舞弊，防止校董就教职工的聘用、考核、薪酬或续约事宜向有关人员索取或接受贿赂。

（三）全面科学的质量管理体系

2017年，香港特区教育局为幼稚园编制了一套全面、实用、且具有较高信度和效度的质量评价体系，称为“表现指标（幼稚园）”，作为幼稚园自我评估和教育局质量评核的标准。该质量评价标准主要分为管理与组织、学与教、幼稚园文化及给予儿童的支援和儿童发展四个范畴，四个范畴下面划分了学校管理、专业领导、课程规划、儿童学习与教学、课程评价、关照及支援服务、儿童认知发展、体能发展等十一个范围，每个范围里设有具体的表现指标和详细的观测点，在观测点下面设有一组思考的问题，并列举了具有层次性和导向性的案例，对幼稚园的具体表现和效能进行全面评核，针对其中的不足提出跟进的计划。

（四）借助法律机构建设监管体系

与其他手段相比，法律以其权威性、规范性、稳定性等特点在监管体系建设的过程中具有绝对的优势。为促进幼稚园恪守诚信、廉洁守公、维持公平，香港特区廉政公署防止贪污处为幼稚园制订了《防贪锦囊——学校管治与内部监察》《教育条例》和《教育规例》等，里面涉及的内容非常广泛，主要包括诚信管理、内部监控、学校管治、采购、人事管理、商业活动、招生录取、校舍维修等一系列内容，每项内容都有简便而实用的指引，并附录了《幼稚园校董及职员行为守则范本》，维持与保障了幼稚园和儿童的利益，确保了幼稚园的诚信和声誉。一系列有关免费学前教育法规及政策的制定，建立健全了免费学前教育的申请及退出机制，规范了幼稚园的各项管理，约束了校董及教职工的不当行为，促进了教师的专业发展，对于从根本上对提升学前教育的质量起到了积极的作用。

四、香港特区对内地普惠性学前教育政策发展与设计的启示

近些年来，香港特区政府和教育局越来越重视学前教育的公益性和公平性，制定了一系列的政策和法律法规，提供了易于负担的幼稚园教育，使每个幼儿都有接受优质教育的机会，有力地推动了香港特区学前教育的发展。而我国内地在2010年颁布了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，首次提出了学前教育公益性和普惠性的发展方向。我们认为，我国内地普惠性学前教育政策的设计，很有必要借鉴香港特区的经验，采取有力的措施，满足人们日益增长的对普惠优质幼儿教育的需求。

（一）建立长效稳定的财政投入机制，不断加大政府的投入力度

香港特区政府为了支持非营利幼稚园的发展，促进学前教育的公益性和公平性，建立了稳定长效的基本资助与灵活多样的专项资助相结合的投入机制，其资助额度足以使达到既定要求的非牟利幼稚园不用收取任何学费就可提供优质的半日制服务。

与香港特区政府相比，我国内地政府对学前教育的经费投入占整个教育经费的比例还比较低，对普惠性学前教育的经费投入更是严重不足，而普惠性学前教育经费又主要倾向于支持公办幼儿园，民办幼儿园得到的甚少。因此，要发展普惠性學前教育，政府建立长效稳定的财政投入机制，不断加大投入的力度[6]，为普惠性学前教育的持续发展提供根本的保障。

（二）建立切实有效的质量保障体系

第一，建立普惠性幼儿园的质量评价体系。建立一套全面、科学、操作性较强的质量评价工具已刻不容缓。有了评价工具之后，幼儿园就可以参照评价工具对幼儿园的保教质量进行自我评估。内地政府应培训专门的质量评定人员，以评价工具为依据，对幼儿园进行实地检查督导，以内外结合的形式保障幼儿园的教育质量。

第二，应不断完善教师培训机制。由于缺乏相应的法律和制度保障，我国内地幼儿教师的在职培训面临各种困难和问题。因此，应制定幼儿教师培训的机制，明确培训的目标、内容、原则、方式，保证培训经费，促进教师的质量不断提高。

第三，对普惠性幼儿园的课程进行引导。由于目前内地政府对普惠性幼儿园的课程没有统一的规定，而大部分幼儿园还不具备开发园本课程的能力。因此，普惠性幼儿园的课程比较混乱，课程的质量参差不齐，甚至有些幼儿园还存在着明显的小学化课程以及危害幼儿身心健康的课程。内地政府应该加强对幼儿园课程的指引，制定统一的课程标准，引导幼儿园的课程健康发展。

（三）借助法律的手段，加强对普惠性学前教育的管理与监督

香港特区政府推进免费学前教育的经验充分说明，政府只有通过宏观干预，借助于法律的手段，制定相关的法律和法规，才能真正解决免费优质幼稚园发展中的相关问题，才能从根本上促进学前教育事业的健康发展。

在发展普惠性学前教育的过程中，内地政府也应不断加强其在学前教育事业发展过程中宏观调控作用，明确各级政府在普惠性学前教育发展中的职责，并根据内地的基本情况和发展条件制定相应的法律和法规，对普惠性民办幼儿园的准入和退出、资金的投入、幼儿园的运营和管理、教师权利保障与工资待遇、教育质量监控与评价等方面建立行之有效的制度体系。

（四）在保证质量的前提下，建立合理的政府和家庭成本分担机制

国家学前教育三期行动计划提出，到2020年普惠性幼儿园覆盖率达到80%左右，各个省（自治区、直辖市）为了达到这个结构性的目标都在进行不断地努力。同时，为了缓解“入园贵”的问题，内地政府对普惠性民办园实施限价的政策，而在当前普惠性民办幼儿园的规模迅速扩大的情况下，国家的财政分摊到每所普惠性幼儿园的比例就非常有限，再加上其他的专项资助也很不稳定，时有时无，时多时少，导致投入的经费不足于维持普惠性民办幼儿园的正常运营。因此，很多民办幼儿园转型普惠性的愿望不强烈，有些幼儿园即使转为普惠，为了节约成本，不得不降低教师的待遇、缩减玩教具的购买数量、扩大班级的规模，或者是去掉幼儿园的体育等特色课程，严重影响了幼儿教育质量的提高。因此各级政府必须根据当地的经济情况，核算普惠性民办幼儿园的办园成本和生均成本，建立合理的政府财政投入和家庭成本分担机制，逐步缩小普惠性民办幼儿园和公办幼儿园在办园质量和收费标准的差距，切不可“一刀切”。

【参考文献】

[1] 香港特区教育局.立法会十四题：免费优质幼稚园教育计划[EB/OL].http：//sc.isd.gov.hk/Tunis/www.info.gov.hk/gia/ general/201701/11/P201701//11/P2017011100567.htm fontSize=1.2017-09-16.

[2] 香港特区教育局. 免费优质幼稚园教育[EB/OL].http：//applications.edb.gov.hk/circular/upload/EDBC/EDBC16007S. pdf.2017-09-16.

[3] 香港特别行政区.学前教育课程指引[EB/OL].http：/www.Edb.gov.hk/attachment/tc/curriculum-development/majorlevel-of-edu/preprimary/pre-primaryguide-net-tc.pdf.2017-08-16.

[4] 香港特区教育局.表现指标（幼稚园）初稿[EB/OL].http：//www.edb.gov.hk/attachment/sc/edu-system/preprimarykindergarten/quality-assurance-framework/PIs（KGs_draft_TC_.pdf.2017-09-16.

[5] 田小红，侯文月.香港特区政府非营利幼儿园系列资助政策分析及其启示[J]学前教育研究，2016（07）：3-11.

[6] 王海英.我国学前教育公共服务体系的组成与构建[J].学前教育研究，2014（07）：19-25.

本文系广东省哲学社会科学规划项目“广东省普惠性民办幼儿园政策实施效果与完善路径研究”（项目编号：GD16XJY38）、广州市哲学社会科学发展规划项目“广州市民办幼儿园普惠性发展对策研究”（项目编号：2018GZYB84）、广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2019年度课题“广州建设粤港澳大湾区优质学前教育示范区研究”（课题编号：2019GZGJ102）的阶段成果。