农地“三权分置”产权制度实践中的误区与对策

张 凯

（江西财经大学经济学院，南昌330013）

一、引言

土地是农业生产中最基本、最主要的生产要素，农村土地问题一直是“三农”问题的核心和关键，其中土地权利问题又是农村土地问题的核心。随着城市化、工业化进程的加快，中国农村土地权利结构日益呈现出创新的需求，面临新的调整。农村土地权利结构在农地流转实践中也逐渐自发突破，从“两权分离”为特征的农地制度到所有权、承包权、经营权“三权分离”的新型权利体系。土地承包经营权的分离开启了新一轮的土地改革，此举事关农业发展、农民增收和农村稳定和谐。然而，中国相关法律制度配套措施还不够完善，农地产权制度仍然面临许多不确定因素以及现实环境中的困境，需要从理论上进行进一步的深入探讨。

二、中国农地产权制度的历史变迁

（一）建国以后至十一届三中全会以前

20世纪50年代，中国颁布了第一部《土地改革法》，从而废除了封建土地所有制，实行了“耕者有其田”的农民土地私有制，农民根据人口平均分配土地，并允许土地自由买卖转让，拥有了对土地的经营权、所有权、收益权及处置权，从而极大地调动了农民的积极性，解放了农村生产力，为中国建国初期的一系列辉煌成就奠定了坚实的物质基础。由于单个农户的小农经济技术、资金等方面存在一定的困难，自1952年到1956年对农业进行了社会主义改造，至此农民土地所有制转变为集体土地所有制，不可否认一定程度上社会主义改造对农村建立社会主义经济关系，促进农业发展起到了一定的积极作用。然而，改造过程中存在的问题以及变更土地所有制关系对现有的农业劳动生产率造成了一定程度的破坏，阻碍了农业的进一步发展，也为以后粮食安全问题埋下隐患。

（二）改革开放到十八届三中全会之前

随着人民公社体制的土崩瓦解，中国农村开始了生产力与生产关系的重大调整，也可以说是新一轮的“土地改革”，改革当时比较落后、不相适应的生产关系，使之适应全国农村不均衡的生产力水平。1978年，安徽省凤阳县小岗村18户农民在一纸分田到户的“秘密契约”上按下鲜红的手印，开始了农业“大包干”，从此拉开了中国农村土地改革的序幕。这次土地改革，将土地产权分为所有权和经营权，所有权仍归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分包给农户自主经营，集体经济组织负责承包合同履行的监督，公共设施的统一安排、调度和使用，土地调整和分配，从而形成了一套有统有分、统分结合的双层经营体制。这次改革极大地调动了农民的生产积极性，为改革开放吹响了第一声号角，解放了生产力，解决了亿万中国人民的温饱问题，为中国经济长期较快发展提供了雄厚的物质基础和动力源泉。然而，随着农村经济的发展，全国各地家庭承包经营也逐渐暴露出农民土地经营分散、规模偏小、农村劳动力素质不高、竞争力低下等问题，已经不能适应农业现代化的需求，亟待进一步调整农村现有生产关系以适应生产力发展的需要，新一轮的“土地改革”也必将应运而生。

（三）十八届三中全会至今

十八届三中全会提出，赋予农民对承包地更多权能，鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式规模经营。随后2014年中央一号文件等陆续出台，文件明确提出在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，所有权归集体，经营权放开，承包权还归农户所有，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的创新格局。具体说就是必须在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户土地承包关系并保持长久不变，赋予农民更多财产权，增加农村居民财产性收入，给予农民对承包土地使用、收益、流转以及承包经营权抵押、担保等权能。最终土地改革的目标是在坚持农村集体土地所有的前提下，促使经营权与承包权的分离，形成三权分置的新格局，这也必将会促进农业现代化，走出一条中国特色的农业现代化道路。

三、从“两权分离”到“三权分置”的历史必然性

（一）“两权分离”的现实困境

十一届三中全会后，全国农村推行家庭联产承包责任制，实行了第一轮土地制度改革，从而农村生产力与生产关系得到了一次重大调整，打破了当时的人民公社这一农村集体形式，实现了农民集体土地所有权与农户土地承包经营权的“两权分离”。这一调整是符合当时的时代特点与背景的，农民通过集体组织发包，取得承包地，在完成国家交给的任务外可以获得其余土地利益，在一定的程度上满足了农民对土地的需求，农民的生产经营积极性得到了极大提高，提高了农业生产效率，使全国人民温饱问题得到了很好的解决。但是随着农村生产力的提高，城市化进程的推进，家庭承包经营也出现了承包规模小、承包地分散、家庭抵御风险差等问题，农村集体土地所有权与农户承包经营权的二元体系已不能适应新的农村生产力发展的需要。

第一，土地承包经营权是由承包权和经营权构成的统一体。农村集体经济组织成员享有承包权，具有封闭性和不可交易性，经营权则代表了开放性和可交易性。过去农民以地为生，人口不流动，土地也不会流转，这种情况下两种权利可以相安无事，达到共生的状态。然而随着经济发展，农村劳动力大量外移，真正务农的农民绝对数量在不断下降并且相对比重也逐渐走低。由于封闭性，非农资本也无法进来，现实中会出现土地撂荒，农地“非农化”等土地占有与利用不均衡的现象。据农业部统计，2013年全国农民工总数达到2.69亿人次，其中外出务工人员达到1.66亿人，这1.66亿中又有三千多万是举家外迁。全国许多地方出现农村劳动力严重缺失，土地废弃闲置，资源严重浪费，这些问题都必将影响农业现代化与农村和谐发展。

第二，随着城乡一体化进程发展，劳动力外迁，土地流转在农村也自发的出现并慢慢成为普遍现象，农村出现了一些新型的农场主，新型农业经营主体，农村土地经营规模在逐渐扩大，这也反应了实际现象的“倒逼机制”。但是在当时我国法律尚没有定论的情况下，农地产权制度不够完善，新型农业经营主体和农户都对自己拥有的权利缺乏清晰的辨识，存在很多顾虑。由于农业生产周期长，前期投资大，新型农业经营主体就会担心自己投资浪费，不敢大量的投入。反观农民，由于土地流转有转让、出租、转包、抵押等多种方式。仅从抵押一方面考虑，农户是把承包经营权抵押给他人，到期如果无法偿还债务时，抵押权人就可以将承包经营权变价实现债权。则会产生债务人无法偿还债务时，债权人又实现抵押权，则农户就失去了承包经营权且无法再重新获得，这样农户又存在着失地风险。加上流转机制不健全，流转机构不正规，流转过程中会产生很多矛盾与纠纷，这些都严重影响了农业现代化与农村的和谐稳定发展，成为制约农业良性发展的重要因素。

（二）“三权分置”的现实可行性

三权分置是在遵循落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实现经营权流转的方针下进行的土地制度改革，其核心是承包权与经营权的分离分置问题。承包权与经营权分置也并非是政策的天马行空，而是现实情况的倒逼与深厚的社会实践共同衍生出来的，相对于“二元”体制下的农村集体所有权和承包经营权的分离，分离后的农村集体所有权、承包权、经营权“三权分置”的权利体系，更好地适应了农业现代化、产业化和规模化的要求，也为构造以农户家庭经营为基础，合作与交流为纽带，全方位社会化服务为支撑的新型农业现代经营体系创造了条件。

一方面，“三权分置”兼顾了农地制度的效率与安全，放活经营权是“三权分置”的关键点，把承包权与经营权分开是为了更好地保障转让权，保障农民的权益。承包权与经营权分离，农户拥有了永久的承包权，流转出去的是经营权，经营权用于抵押担保，承包权不允许进入流转市场，从而农户由于集体组织成员身份而受到了法律保护，土地承包权益得以最大限度的保障。另一方面，经营权流入市场，土地资源也因此得到了更优配置，拓展了权能空间，更大范围地实现了农地财产价值，提高了农业生产绩效。农民离开了土地但又不脱离土地，这样使无力和不愿耕地的农户土地资源不会被闲置浪费，也使其因让渡经营权而获得了土地流转财产收益。然后，“三权分置”不仅使农村土地得到了新的价值评估，增加了农民收入。而且也极大的转移与解放了农村劳动力，使城乡形成了良性的互动，使得大批农村劳动力得以在新型农业生产组织中就业，大幅增加了农村居民的收入，加快了城乡一体化进程，也为城乡居民公平统一地享受社会保障创造了良好的条件。

总之，“三权分置”的新型农地政策，充分考虑现有的农地制度，兼顾了各方的权益，具有现实可行性与必要性。

四、“三权分置”产权制度实践中出现的问题及对策

我国农地产权制度的改革，不仅仅如表面一样单纯涉及农业效率与现代化的改革政策，更关系到中国的社会问题、政治问题。基于这样的事实，改革过程中遇到的问题，更需要慎重对待并予以解决。

（一）“三权分置”产权制度实践可能出现的问题

1.改革过程中存在的改变土地用途，“非农化”“非粮化”倾向的问题。如今我国广大农村仍存在资金、人才、管理经营缺乏等方面的问题，随着城镇化进程的发展，一些新型经营主体，合作社、龙头企业等纷纷参与土地流转，大部分以出租，股份合作等形式参与其中。新型经营主体租赁农村土地从事生产经营活动，可以充分发挥资金、技术、管理经验等方面的优势，为农村带来现代经营模式，带动农业现代生产要素的投入。然而，在我国人多地少的背景下，如果一味地让这些企业进入农业生产领域，势必会占领大片土地，压缩农民就业的选择空间，而且由于工商企业本身的不稳定性，很可能遇到资金、市场、乃至自然灾害等多方面的风险，出现土地大规模兼并，农户丧失经营主体地位，影响农村稳定等现象。另外，工商企业租用土地后从事如蔬菜、瓜果等非粮食作物生产，也会影响国家粮食安全。

2.改革过程中关于完善融资抵押不稳定性问题。中央一号文件已经明确指出，赋予农村土地经营权转让、抵押、担保等职能，允许向金融机构抵押融资。但在实践过程中，存在诸如产权不明晰、权属不明确问题，而且也缺乏行业公允的价值评估机构，无法对产权价值做出最精确的评价。另外，也存在产权在哪里交易、谁来保障权益等一系列问题。确权登记后，经营权证抵押贷款后，经营者去世等意外原因造成贷款还不上谁来还款等问题。如果此类问题不能解决，就盲目开展抵押融资，不仅不能充分发挥土地价值，反而会损害农户、金融机构等合法权益，造成严重后果。

3.改革过程中关于产权的市场化与城市化问题。由于家庭承包经营权分离为承包权与经营权，关于分离的经营权是否可以交易以及如何交易的问题就尤为重要。“三权分置”下可交易的只能是经营权，而不是土地承包权。因此，尤其对于进城务工人员，如果承包权不能较好地处理，则农民始终会介于城市与农村之间，既放不下自己的权利又无法真正融入城市化进程中，更不会享受与城市人口平等的社会保障。另一方面，经营权的放开，带来的不只有好处，比如进城务工人员如果没有找到理想的工作，反而又因失去土地而无所事事，如果经营者租用土地出现破产等事故，也会导致农民失地无助，粮食减产等一系列连锁问题。所以“三权分置”也要充分考虑以上问题，不可盲目无度地在公开市场上进行规模流转，要未雨绸缪，有备无患。

（二）应对可能出现问题的对策

第一，坚持土地的农业用途，避免“非粮化”“非农化”问题的出现。承包经营权分割为承包权与经营权后，新型农业经营主体，如：大型工商企业、农业合作社等就更容易获得经营权。于是很容易出现大量工商企业进入农村，造成“非农化”问题的出现，因此，应加强审查与监管，及时查出相关违规企业。另外，经营权让渡主体应该经过严格的资格审查，例如，是否有农业生产的相关经验，生产的项目是否符合当地的自然条件等，不能仅从农户与企业达成口头协议之类的简单约定即可获得经营权，从源头上避免风险。由于经营权是从承包经营权分离出来的，所以关于农地的占有、使用、处分等权能更要平衡承包人与经营者之间的利益关系。为了避免农地用途“非粮化”，还可以从以下几个方面入手：一是签订一份长期有效的土地流转合同，让经营者心中有数，可以增强经营者种粮动力，调动增加农田基础设施投入的积极性。二是增加农机具购置补贴等，地方政府适当对土地流转费用进行补贴，降低粮食生产成本，鼓励经营者进行粮食规模化生产。三是改革现行的农业直接补贴办法，由于经营权与承包权分离，以往的农业补贴是直接发给农户，如今经营者与承包者不一定是同一主体，如此便会出现矛盾。因此，为了让拿补贴的农户真正去种粮食，把补贴真正落到实处，可以按照经营权登记情况，给予农业补贴，改革以往按人口补贴的办法。另外，也可以在分配农业经营利润时进行折扣来真正使农业补贴落实到务农者身上。土地用途的农业化是承包权与经营权分离的根本所在，坚持严守18亿亩耕地红线，提高经营者种粮的收益，从根本上遏制“非粮化”“非农化”。

第二，确定农地产权，明晰土地关系。产权是人对财产的一种行为权利，而这种行为权利又体现了人们之间在财产的基础上形成的相互认可的关系。产权清晰指的是不同产权主体之间有清晰的产权界限存在，可以分清楚谁对某项财产拥有产权以及拥有何种形式的产权和拥有多大份额的产权。新制度经济学告诉我们，只有清晰的产权才是有效率的，产权的明晰是保障资源配置的前提，因而进一步明晰农地产权是此次农地改革的首要工作，只有承包经营权明确了，才可能对分离出来的经营权进行登记，以确保经营权人的权利和实现承包权的财产价值。基于此，此次“三权分置”过程中我们要健全土地确权登记颁证工作，加强对农户土地承包权益的保护，完善分离登记，实现土地有序流转。考虑到我国农村现实的复杂性，在进行确权登记过程中，政府一定要起到“火车头”的作用，既要积极鼓励适度规模经营，又要及时“减速”掌握好规模经营的“度”。即使在客观条件都很成熟的地方，发展规模经营也要注意方式，不能生搬硬套，片面地追求“规模”“产量”，更不能将流转面积当做完成上级任务一般盲目推行。一定要综合考虑确权登记的进度，当地城镇化进程，粮食基本保障等多方面因素，建立承包权与经营权分离后的经营权流转市场，对分离出来的经营权进行价值评估，建立风险动态监督机制和风险保障金制度等都能有效地稳定承包权，加快经营权流转，顺利完成此次“三权分置”制度改革。

第三，要充分尊重农民的个人意愿，尊重农民的主体地位，发挥农民的主观能动性。我国农业是以家庭承包经营为基础和主体，以家庭为单位的粮食生产主体是我国粮食安全的重要保障。农民历代耕种于土地，农民与土地已经成为不可分割的一体，任何农业改革如果离开了农民，忽视了农民的主体地位，就失去了最初的意义。因此，在新一轮的农村土地产权改革中，“三权分置”过程中一定要充分尊重农民的意愿，农民群众集思广益，自助协商解决工作中遇到的问题，有效地发挥农民的主观能动性。土地如何流转，价格如何决定，流转形式如何都将根据农户个人意愿，并且不论经营权如何流转，集体土地承包权始终属于农户集体。另一方面，我国农村劳动力呈现出季节性“迁移”过程，城乡发展依然存在不均衡问题，城镇化也不彻底，大部分农民工远远没有获得城市居民的待遇，不享受养老保险等社会保障。因此，对待进程农民工承包地转让退出问题必须建立一个合理的机制，毕竟承包地是农民工最后的生活保障与依靠。在“三权分置”的土地改革中，既要保证土地的充分利用，又不能损害农民的利益，建立合理的承包地转让退出机制，并把具有稳定就业，享受基本城市公共服务，成功融入城市化的农民作为前提条件，在此条件下集体才可以有偿收回土地，并且在集体中平均分配。当然是否转让与退出，必须充分尊重农民的个人意愿。

第四，建立健全土地经营权流转市场，发展土地流转管理服务体系以及土地流转中介服务组织等来为农地承包经营权抵押贷款顺利进行提供强有力的保障。此外还要建立抵押物和资产的评估机制，完善土地租赁、转让等市场。农地承包经营权抵押贷款是农业产业化发展的重要组成部分，也是解决农村融资困难的重要途径，需要政府予以配套设施的支持，实现与开发农村产权价值。诸如建立政府授权的农村产权交易中心，为农村产权创造良好的流通平台，制定相关产权权益保护措施，在确权登记颁证基础上，形成完整统一的产权档案库，以保障农民、经济组织经营体和工商企业等的合法权益。另外，农地制度改革应坚持一切从国情和农村实际出发，考虑城镇化进程，农村劳动力转移规模，粮食安全等各方面因素，政府不可靠行政命令来强行下指标，急于求成，要联系实际，由点及面，逐步推广。

五、结语

农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的权利体系，拉开了我国农村土地制度新一轮改革的序幕。“三权分置”后，会有更多工商企业进入农村生产领域，为农村带来先进的技术、资金和管理经验，提升了土地利用效率，赋予了农民更多的财产权利。经营权又因主体资格没有限制可以更大范围流转，培育多元化经营方式，农民的根本利益也得以保障，可以真正融入城市化进程中，享受平等的社会保障。土地制度是农村生产关系的核心内容，其创新与改革不仅涉及农民根本利益，甚至关系到社会稳定。因此，无论“三权分置”如何改变所有权、承包权和经营权的关系，我们都要坚持农村集体土地所有权，坚持农民家庭经营的主体地位，尊重农民的个人意愿，严守18亿亩耕地红线，有条不紊，由点及面地展开农地制度改革，让这次改革的红利吹遍祖国的大江南北。