“放管服”改革对全面推进税收征管工作的思考

◎文/霍宇佳

一、“放管服”改革的时代背景及内涵

（一）“放管服”改革的时代背景

党的十八大以来，党中央提出要持续推进行政体制改革，并做出了一系列决策部署。2013年，在十八届三中全会报告中，首次提出了要多种方法推进 “去行政化”，简政放权。2016年“两会”期间这一构想又进一步具体化为加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。在2016年5月23日，全国推进简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议提出了如下目标：各级行政机关要进一步深入贯彻落实 “放管服”政策，不断提高政府效能。至此，“放管服”改革作为一项常态化工作在我国推行开来。

为推动“放管服”改革在税收工作中落地，国家税务总局提出到2020年，要建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制。为此，国家税务总局及各省市税务局也对此进行了探索与尝试，进一步推动“放管服”改革在各地税务工作中的落实。

（二）“放管服”改革的深刻内涵

1.“放管服”改革的内涵

“放管服”改革包含简政放权、放管结合、优化服务三方面的改革内容。

“简政放权”是指在精简政府职能、缩减政府行政权力、简化行政管理程序和方式的基础上，实现权力的下放。这种下放，可以是权力由中央下放到地方，也可以是权力由上级下放到下级，还可以是权力由政府让渡给市场和社会。在改革的过程中，主要表现为行政审批权的下放，将一部分过去由政府负责的公共审批事项转变为市场化、社会化以及企业化的形式运作，从而实现政府、市场、社会职能的重新定位与划分。

“放管结合”主要是指“放权”和“监管”的结合，需要特别指出的是，前文所说的权力下放，不是简单的“一放了之”与“撒手不管”。恰恰相反，改革的主张是在“放”的同时，加强政府对市场的有效监管，把政府管理和市场发展的潜力挖掘到最大，从而达到二者共赢的发展。在“管”的过程中，要更加注重事中事后的监管，市场监管的权力关口要向后移，实现社会的良性发展。

“优化服务”是指各级机关要牢固树立服务意识，向社会和市场提供更多更优质的服务。当前，我国政府正处于由管理型政府向服务型政府转变的关键时期，如何更有效的降低公共服务成本，提升公共服务质量，也是政府在“优化服务”过程中需要积极探索的重点任务。

2.“放管服”改革在税收征管工作中的成效

当前，我国“放管服”已取得了一定成果。行政审批事项大幅减少，非行政许可审批事项全部取消，5年来，国务院已经取消我国1700多项行政审批事项中的1/3，简政放权工作初见成效。从税收征管方面来看，税务总局将 “税务登记核准、偏远地区简并征期认定、出口退（免）税资格认定”等非行政许可审批事项下放，在2016年初，又将管理难度小、便于征退税衔接的生产企业退税全部下放到所在县（区）税务局审批，停止执行市、县局两级审批，降低了征税门槛，为纳税人提供了更多的便利。

二、“放管服”改革在税收征管中面临的问题

（一）缺乏规范而标准的“放”

由于税收征管工作具有主动性和自由裁量的特点，在税收征管工作实践中，常常存在办税大厅前后台人员、各管理部门税收管理员、辖区内各局及办事机构在税务行政处罚上存在差异的问题，税务机关的自由裁量权缺乏科学统一的基准，税收征管工作的公平性难以得到完全的保障。

（二）缺乏高效而有序的“管”

一方面，将权力下放后，税务部门对于下放权力的后续监管力度不足。权力是一把双刃剑，税务部门若不能用好手中的权力，反而会造成权力的越位、缺位与错位。近年来，出现部分不法分子利用监管漏洞虚开增值税专用发票、骗取国家出口退税，造成了大量税款的流失。另一方面，部分税务干部法治观念弱，执法能力不足，也造成税收监管的弱化。

（三）缺乏周到而便民的“服”

首先，税务机关权力下放后，部门工作职能出现交叉重叠。部分纳税人反映，当需要咨询较为专业性、复杂性的政策性问题时，由于问题涉及到多个部门，往往造成部门之间相互推诿，延宕了问题的及时解决。其次，部分税务部门纳税服务工作的服务性、便捷性仍停留在表面环节，并未切实站在纳税人角度为纳税人着想，服务意识的主动性与创新性仍然不足。第三，纳税服务方式过于单一且服务内容过于狭隘，不利于多角度全方位为纳税人解决问题。

三、“放管服”改革对推进收税征管工作的建议

（一）实现彻底而有序的“放”

在税收征管工作中，“放”要做到放的彻底且有序。要做到“应放尽放、放了接上”，该放的权一定要放足、放到位，要提升信息管税水平，增加“放”的底气。笔者认为，实现彻底且有序的简政放权，应着重从以下三方面入手。

1.规范一致“放”权

地市级税务机关可以制定统一标准，对于常见违章事件列出规范清单，如无特殊情况，各执法机构和人员必须按规章办事，按标准执行。如贵州省六盘水市就采取了此项办法，该市原国地税联合梳理了6大类9大项12细项税务行政处罚裁量基准，形成了统一的执法尺度。同时，在税收法治平台设置行政处罚监控指标，对产生的税务行政处罚进行实施监控，从征、管、查三方面进行比对分析，对出现偏离平均值的处罚进行重点问询和调查。

2.统一流程“放”权

当前，天津市南开区税务局对纳税人采取的是一次性告知制度，纳税人上门问询相关政策，负责答复人员一次性为纳税人解决相关疑惑，同时提供纸质资料，提醒相关办税事宜，最大限度的保障纳税人的合法权益。今后，要严格依照涉税审批目录进行日常工作推进，要确保“目录之外无审批”、“清单之外无审批”。同时，进一步优化办税流程，推行“大厅之外无审批”办事机制，按照“窗口受理、内部流转、限时办结、窗口出件”的方式，达到纳税人“只跑一趟路，只进一个门”的理想效果。

3.权力瘦身“放”权

一方面，对税收管理员的权力进行全面梳理，研究制定税收征管工作权力清单与责任清单。明确税收管理员的税收事项管理范围，将纳税人最迫切需要的相关权利，如税种评定、定额核定、税务行政处理和处罚等下放到办税服务厅，提升办事效率；另一方面，规范管理员“下户”的日常管理，坚持税收执法“无事不进户，进户须核准”的原则，规范进户执法项目，减少进户执法次数，保证管理员的工作时长和效率。

在探索实施彻底而有序的“放”权改革中，加强职能部门合作，形成监管合力是一条行之有效的途径。天津市税务局需进一步加强与市人社局、市场监管委员会等部门的合作机制，大力推进“三证合一”、“五证整合”、“一照一码”改革，并将其作为推进简政放权、鼓励投资创业的重要途径，以“数据流转”代替“企业跑办”，切实减轻纳税人办税成本，全力推动大众创业、万众创新。同时，对现行各项审批制度进行逐一梳理，积极规范表证单书，简并涉税资料，简化审批程序，合并审批项目，降低企业交易成本，进一步为企业“松绑、加油、减负”。

（二）规范且有效的“管”

1.规范管理，加强事中事后监管

“放管服”政策落地后，更加强调的是税务机关对于涉税事项的事中和事后监督。因此，要创新事中事后监管方式，确保权力下放接得住、管得好，避免形成监管真空。原天津市宁河区地方税务局以57个监控评价指标为风险评估依据，完成下发该局的异常数据应对，有针对性地发现征管问题，及时解决，有效提升征管质量，实现了涉税事项的事中事后监督与税收征管工作的结合。

2.创新管理，活用大数据与“互联网+”

将互联网与大数据相结合，探索更为有效的管理方式。一方面，可以采取创新税收登记方式，加强对涉税工作的管理，如采取电子税务登记、电子扫描档案与纸质档案同步管理、开具电子发票等方式。充分利用互联网技术，破除信息孤岛，实现信息网络共享。原天津市国税局、地税局在2016年8月份全面启用“金税三期”平台，利用该平台形成一个网络数据交换的聚集地，税务局、银行、房管局及相关部门的部分信息可以在平台上共享，在使用的过程中，税务工作人员通过信息的交叉比对、相互验证，加强对涉税事项的实时监控。另一方面，要注重大数据分析。根据麦肯锡的研究显示，仅欧盟区域的潜在大数据信息就能为其公共部门带来2500亿欧元 （约合2.1万亿元人民币）的收益。大数据作为未来行政管理的必然趋势，税务机关必须加强对大数据的观察及使用，可以通过对大数据的收集分析，得出纳税人服务偏好，从而找到服务侧重点，提升服务效率。

3.法治管理，推行法治思维和法治方式

“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。在税收征管方面，必须把法治意识和法治理念纳入到“放管服”改革中来。首先，要用法律的形式规范权力下放的方式方法，规范日常管理工作，形成相配套的法治环境，避免出现权力真空现象。其次，要细化执法裁量标准，更加全面深入地推进执法检查方式，在执法过程中，全面采用“两随机，一公开”执法方式，保障执法过程和结果的客观公正。第三，将执法、监管的过程和结果及时公开，杜绝选择性执法、滥用行政裁量权、执法不作为等现象，提升税务部门的公信力。

（三）优质且有感的“服”

1.依托12366平台，坚持以纳税人为中心的服务观念

国家税务总局提出了新的纳税服务标准，就是以12366服务热线为基础，建立网线互通、知识库兼容、服务项目丰富的电子税务服务平台，同时深入研究12366前后台衔接以及机构设置、编制管理和人员配置等问题，打造12366纳税服务品牌。在今后的税收征管工作中，要依托12366平台，发挥该平台的枢纽作用，保证纳税人遇到税务方面的疑惑时，只要打个电话，就知道去哪里解决问题，如何处理问题，真正做到“能听、能问、能看、能查、能约、能办”的“六能”型服务。

2.以纳税人需求为导向，便民办税春风行动吹暖人心

自2014年以来，国家税务总局坚持每年开展 “便民办税春风行动”，并根据当年的税收工作重点任务，确定“春风”行动的主题。2018年，“春风”行动的主题是“新时代·新税貌”。新税貌指在适应税收工作改革的过程中，树立税务部门新的形象，进一步提升税务机关的服务能力和服务水平。以天津市南开区税务局为例，在过去的一年中，陆续开展了税务大讲堂进校园、税务春风吹进社区、公益涉税事项服务等春风活动，取得了一定的成效。在后续的工作中，各地各级税务机关应结合新时代税收工作特点，将便民办税春风行动与服务人民群众结合起来，让纳税人的体验感更好、获得感更强、满意度更高，切实做到优质且热情的服务。

3.以“互联网+税务”为基础，提供便捷优质的服务

在第四次工业革命的历史大潮中，税务机关应强化技术意识，将信息技术、人工智能等前沿科技与税收征管结合起来，提升“互联网+技术”的技术型服务水平，全面推进政务公开，通过电子税务局，让“数据多跑路、企业少跑腿”，实现网上涉税服务直连、涉税政策直达、涉税问题直接解决，让纳税人足不出户就可以享受到高效且优质的服务。