天津“千户集团”企业税收风险管理问题研究

◎文/课题组

随着经济社会发展，大企业已经成为国民经济的重要支柱，是我国税收收入的主要来源。大企业税收征管质量效益的高低，直接关系到税收工作乃至整个经济社会发展全局。统计数据显示，2016年中国企业500强营业收入59.46万亿元，占全国全年GDP的80%。从天津来看，2016年纳税额在1000万元以上的企业有1671户，纳税总额906.8亿元，占全市税收收入的73%。可以说，这些“关键少数”对我们当前经济社会发展贡献作用明显，占据着税收贡献的大半边天，其税法遵从度的高低直接影响到税收收入全局，因此，如何抓住这些“领头雁”，推动税源管理质效再上新台阶愈发引起各方普遍关注。

当前针对大企业的税收管理工作以税收风险管理为导向。税收风险是企业经营过程中，由于企业内外部环境的不确定性、生产经营活动的复杂性和企业对于税收事项处理能力的有限性而导致的相关涉税事项引发的企业损失甚至导致企业生产经营活动失败的可能性，是企业风险在税收领域的体现。税收风险管理就是税务机关通过运用风险管理的理念和方法，识别、分析纳税人风险并确定风险等级排序，通过更加有效地配置税收管理资源，努力把税收不遵从风险控制在最小限度内。税收风险管理是目前国际上较为通行的税收管理模式，也是现代税收管理的必然选择和发展趋势，在税收征管的实践中得到了越来越广泛的应用。优化大企业税收风险管理，对于提高大企业纳税遵从度和税收征管质效意义重大。

由于国家、地区、经济发展水平和行业性质不同，国际范围内并未形成对大企业统一、权威的明确界定。2015年底，国家税务总局在全国范围内选定年纳税额超过3亿元的1062户企业作为大企业税收管理工作重点开展对象，统称“千户集团”。

一、我国大企业税收风险管理模式历史沿革

长期以来，我国一直对纳税人实行属地管理，不按纳税规模进行区分。2001年加入世界贸易组织后，我国经济社会各方面逐步与世界接轨，新形势对我国税收征管提出新挑战。国家税务总局积极探索税务管理方面的转型与突破。随着信息技术迅猛发展和经济全球化，纳税人数量剧增，且越来越多的出现规模较大的集团企业。大企业往往具有跨区域生产经营、账务较为健全、信息化程度较高、纳税意识和维权意识较强等特点，对其在较低管理层面上分散管理，会导致对集团化跨区域经营的企业在实施管理、信息沟通、跨区域联查、提供及时优质纳税服务等诸多方面效率低下，限制大企业税收管理水平的提高。因此，国家税务总局在借鉴国外税收征管模式的基础上，首先尝试在征管改革试点地区进行大企业专业化管理，重点解决集团税收问题，在不改变税款入库级次的前提下对大企业在较高管理层面上实施相对集中的税务管理，提高整个税收征管的质量和效率。在收集试点地区经验后，2008年税务总局正式成立大企业税收管理司，并且在全国范围内确立了45家定点联系企业，由大企业司负责统筹安排税务总局定点联系企业的税收风险管理和个性化服务工作，各地也纷纷成立大企业实体管理机构，承接、推动本地区大企业税收管理相关工作，我国的大企业税收管理机制初步建立。

大企业税收管理司成立之初，以45家税务总局定点联系企业作为大企业管理与服务工作的开展对象，围绕加强个性化纳税服务和探索建立大企业税务风险管理体系这两项重点工作，以提高大企业税法遵从度为目标，探索开展了全流程和分事项税收风险管理、税收风险评估、税务审计、税收风险自查督导、企业内控机制建设以及《税收遵从合作协议》谈签等一系列风险管理和个性化服务工作，不断创新体制机制，优化纳税服务，强化风险防控。至此，我国大企业税收管理工作实现了从无差别粗放分散管理到设立专门机构实施专业化统筹管理的历史性转变，定点联系企业制度的实践为之后几年大企业税收管理工作发展奠定了坚实基础。

2015年下半年以来，为进一步提升大企业管理层级，国家税务总局在总结定点联系企业工作成果的基础上，扩大风险管理范围，综合企业规模、上市情况、销售收入等因素，在全国确定了1062家“千户集团”，逐步形成了“千户集团”工作机制，并围绕“千户集团”开展了一系列电子财务数据采集、税收报表信息报送、名册信息核实等工作。夯实基础，助力税收风险管理中心工作，依托大企业税收管理信息系统，通过业务流程的标准化，建立健全横向互动、上下联动、内外协动的“立体化”运行机制，初步形成了以税收风险管理为导向、集中统一管理与分级负责相结合为主要特征的大企业税收专业化管理模式和大企业税收管理制度体系。

二、天津大企业税收风险管理发展概况

2011年10月，国家税务总局下发 《关于大企业税收专业化管理试点工作的意见》，天津市地税局、国税局均被列为大企业专业化管理试点单位，开启了天津大企业专业化管理的进程。为开展好试点工作，天津市地方税务局于2012年初制定了《天津市地方税务局大企业税收专业化管理试点工作实施意见》，在总局45户定点联系企业的基础上又与市国税共同确定了36户市级定点联系企业，总局45户定点联系企业在津成员单位和36户市级定点联系企业税收收入占全市地方税收收入的比例接近20%。在此架构上，市税务机关以两级定点联系企业为对象，开展了一系列风险管理、税源监控、纳税服务工作，积极探索现代化税务风险防控体系，努力推进重点税源专业化管理。

2015年下半年开始，随着“千户集团”工作机制逐步形成，天津大企业工作重心也转移到“千户集团”税收风险管理上来。截至2016年底，1062家“千户集团”中，32家企业集团总部位于天津，全国“千户集团”在津成员单位共计4166户，全年实现国地税累计税收收入约1175.26亿元，占国地税全年累计实现收入的37%。天津税务部门以全国“千户集团”在津企业为服务和管理对象，加强税收风险统筹分析，创新大企业个性化纳税服务产品和方式，积极推进大企业税收服务与管理改革，不断提高大企业税收管理工作质效。

在机构设置方面，天津建立起专设机构和非专设机构相结合的大企业税收专业化管理新模式。早在2003年，为加强大企业管理，天津就组建了市地税局直属局作为大企业管理的专设机构，专门负责铁路运输等10大重点行业以及天津滨海国际机场等14户大企业的全职能税收征管。大企业税收专业化管理试点工作开始后，近50%的定点联系企业成员单位均由地税直属局管辖，地税直属局负责所辖定点联系企业日常管理和服务以及市局统一部署的大企业专业管理工作。其他各区县地税局将大企业税收管理部门设在税管科，同时组建专业化管理团队，负责其区域内总局、市局定点联系企业及其成员单位的管理与服务。

随着大企业税收专业化管理工作不断深入，2015年2月市地税局成立大企业税收管理处，专门负责统一组织对大企业的个性化服务和风险管理工作，协调各部门对大企业的专业化管理，指导基层单位做好总局、市局部署的大企业管理与服务工作。

三、天津“千户集团”税收风险管理存在的问题

（一）体制机制保障有待进一步强化

从天津“千户集团”税收风险管理实践来看，由于现行“千户集团”税收管理体制既有按税种管理又有按事项管理，既有按区域管理又有按行业性质划分管理，部门存在职能交叉的情况，“千户集团”税收风险管理机构设置、部门职能定位和责任分工有待进一步明确。

目前天津“千户集团”税收风险管理按地域和行业等多重标准划分，大企业税源管理较分散，专业化、集中化程度不高。各部门分职能管理，与其他非“千户集团”企业实行同质化无差别管理，政策执行、风险评估推送、税务稽查分别由不同管理部门负责，且都有一套完整的工作流程。因此在实际征管中，各项工作难免存在交叉或重合，各个部门各管一摊，未能形成单独的“千户集团”税源管理部门，导致税务风险识别、税收遵从、集中化程度不高，税收引导等工作参差不齐，难以形成自下而上的风险识别机制，缺少有效的渠道整合，使得形成的工作成果和经验不能及时推广应用，将会造成风险管理出现漏洞，降低纳税人税法遵从的积极性。

（二）人才队伍建设有待进一步加强

“千户集团”税收风险管理需要财务、税务、法律、计算机等方面的复合型人才，而这恰恰是“千户集团”税收风险管理工作中的短板。

一方面，天津税务机关干部队伍中精通这几方面技能的人才较为缺乏，现有税源管理人员年龄普遍偏大，知识结构更新较慢，运用计算机进行信息搜集和电子阅账的能力不足，税收风险应对力量相对比较薄弱；另一方面，税管员人均管户较多，与“千户集团”往往采取团队式税务管理相比，容易造成税务部门“单兵对团队”的管理现状，严重影响 “千户集团”税收风险管理水平；与此同时，“千户集团”企业涉及房地产、金融、公共事业等多种领域，必须根据行业特点进行税收风险管理，往往需要相关领域的专家提供专业咨询和建议，目前天津尚未建立与行业协会、高校、科研院所等机构的专家外聘机制，不利于提高风险管理的质量和效率。

以地税直属局为例，截至2016年底，全市包括非独立纳税户在内的“千户集团”成员单位共4166户，直属局负责管理584户，占全市总数的14%，其中“千户集团”企业独立纳税户259户。从人员构成来看，直属局目前共有三个管理科所，税管员18名，每名税管员平均管理 “千户集团”独立纳税企业逾14家，其中不乏公用行业、银行业等大型企业，税收风险管理任务较重，且此类企业往往配备专业税务管理团队，税企专业管理人数对比悬殊，应对企业税务风险的能力不足。

（三）信息化管税水平有待进一步提高

在大数据时代，涉税信息越来越广泛，税收工作本身的复杂度、专业化程度也在与日俱增，税收征管对于信息化水平的要求也越来越高。近年来，总局大企业司持续推进“千户集团”企业信息化建设，数据采集软件不断更新，审计软件不断升级，2017年10月份开始，大企业税收管理系统也在升级完善后，面向全国开展试运行。但目前税务管理过程中还存在一些问题：一方面，外部信息获取困难，“千户集团”信息共享平台建设有待进一步加强。由于“千户集团”企业规模较大，且部分为上市企业，一些信息可能涉及商业秘密等内容，企业或可能的外部信息提供者对信息提供意愿不足，配合度不高，基层税务机关在获取外部信息上存在着很大的困难，迫切需要整合多部门信息的“千户集团”管理平台；另一方面，基层税务管理部门的信息化应用水平有待进一步加强，部分一线工作人员对信息技术的应用仍然停留在基本财务数据采集、读取及简单比对上，信息整合、电子阅账、综合利用税收管理软件平台等能力有待进一步提高。

（四）企业风险内控机制有待进一步完善

《大企业税务风险管理指引》总则明确指出，企业应该建立健全税务风险管理制度，同时注意与企业的其他内部风险控制和管理制度结合起来，形成全面有效的内部风险管理体系。目前，天津部分千户企业缺乏完备的税务风险内控机制，没有设立相应的税收风险管理机构，加之部分财务人员自身素质不高，在企业内部控制方面的意识淡薄，对生产经营中的涉税问题不够重视。一方面，企业内部权责划分是否合理，内部税务管理制度是否完善，税务机关都难以监控到位。另一方面，部分企业办税人员由会计兼任，从主观上往往认为税务工作只是会计核算的附属性任务，规范性不足，而且人员变动比较频繁，增加了税务机关对其进行培训的难度。

四、其他省市大企业税收风险管理主要做法

（一）完善机构设置，优化工作流程，加强专业管理

河南省国税局按照 “风险分析上移，风险应对下沉”的思路，一方面在省辖市局层面整合多个部门成立专职风险应对机构，在县局层面打破属地管理界限，成立重点税源管理机构，实施集中管理，目前全省重点税源分局管理重点税源企业占全省国税收入80%以上。河南省地税局在省市层面建立大企业税收管理实体局，强化大企业税收管理部门职能设置，遴选高精尖专业人才，内设机构遵循精简统一效能的原则设置，积极探索大企业管理组织体系。陕西省国税局整合设立了省局、市局两个层次共16个大企业税收专业化管理实体机构，专司大企业全职能管理和复杂涉税事项管理，在不改变入库级次的前提下，把包括总局“千户集团”在陕成员单位在内的4000余户大企业纳入实体机构进行集中统一管理，占全省户数1.1%，税收规模占70%以上。

（二）打造“千户集团”风险管理专业团队，建立健全“千户集团”团队运作机制

重庆市国税局结合电脑生产、汽车制造和金融业等该市支柱性产业，因地制宜，组建了5个针对性专业管理团队，积极探索“专业化+团队化”的管理方式，根据各行业特点，实行个性化税务风险管理，引导企业建立和完善行业个性化风险内控机制；四川省国税局抓优个性化服务，以大企业B.I.G服务产品为基础，进行服务产品升级；承德国税局了解需求，让服务突出“针对性”，定期组织召开 “税企见面会”，向企业通报大企业税收管理方式、职责和任务，使纳税人充分了解、理解并配合做好税收工作；江苏省国税局以“行业+专项”为导向，组建石油石化、电力、银行、医药等多个行业团队以及国际税收、“走出去”企业等专项团队，真正实现团队式协同管理，打破了之前单兵作战的格局。

（三）强化风险管理专业人才培养，打造人才集聚高地

江苏省国税局建立 “精英税官”储备机制，制定面向全系统组建大企业人才库，分团队开展“对阵下药”的密集型培训，同时借助高效专家“智力优势”、行业协会“视野优势”等组建大企业顾问团队，实现了人才集中化培养；四川省地税局致力打造“知识性”和“技术性”团队，采取团队组织形式，每市州选拔10～15名业务骨干组成大企业管理团队，采取阶段性人员集中、借助信息平台虚拟集中等方式，探索建立专业化管理团队。

（四）加强税务信息采集，强化信息大数据管税能力

税务信息的完整性和有效性是大企业税务风险管理的保证，各地税务局积极提高大数据管税治税能力，通过整合信息资源、进行大数据比对等方式做好税收风险管控。江苏省国税局在全省范围内建成集中统一的企业数据资源采集、储存和调用中心，建成集中国税、地税、审计、工商、海关等部门的数据情报平台，实现了大企业税收征管数据的集中整合和省市县三级应用一体化格局；广东省国地税合作整合税务端数据、企业端数据，购买万德资讯（WIND）等经济数据库，拓展第三方数据，多措并举破解数据难题，确保广东省“千户集团”企业税收风险管理工作有序进行；陕西省地税局集中采集本省“千户集团”企业电子套账、缴税台账、评审报告等数据，初步形成大企业集团 “一户式数据”仓库，依托数据管税平台对数据进行全面整合，梳理大企业组织架构，绘制集团家族谱，保证大企业管理基础完整性；重庆市国税局在加强国地合作、税银合作、税贸合作、税邮合作、税警合作的基础上，扩大税务部门与工商、质检等有关部门的信息共享合作，实现信息共享、管理互助、信用互认。

五、完善天津“千户集团”税收风险管理的对策建议

（一）完善组织机构保障，理清税务部门管理职能

一是完善工作机制。大企业大多跨区域经营管理，管理层级一般在2～5级，税收复杂事项较多，税收规模占比较大，管理好大企业要按照 “数据管理—风险扫描—任务推送—反馈复核”的工作思路，紧紧抓住数据这根生命线，强基固本夯实基础。一方面，绘制出“千户集团”数据地图，包括税务端数据和企业端数据两大板块，税务端数据主要包括核心征管数据、发票数据、税收快报数据，涉及全部企业集团及成员单位的管理层级架构信息、涉税基本信息；另一方面，积极推进数据补采和加载，及时开展定点补采、按月对大企业直报数据进行收集清理加工，不断提高数据的可用性，实现数据动态管理。

二是理清部门职责。在现有体制下，税收风险管理工作涉及多个部门，从市局层面上有征管处、大企业处、评估处；从区局层面上有税管科、评估科，没有设置大企业科，不同部门工作上虽有交叉，但往往不能有机结合。随着“千户集团”风险管理工作正在有序开展、持续推进，将来的大企业管理任务会越来越重。为适应未来的发展趋势，可以考虑在基层税务分局将大企业的工作职能与有关部门工作职能进行合并，进行统一管理。例如通过对大企业、重点税源企业的风险评估查找风险点，在完成风险推送任务的同时及时总结，进行复制和推广，以“千户集团”企业风险管理工作为龙头，以点带面，有效推动本局各级税源企业的风险管理任务。

（二）加强信息管税，对税收风险实行量化管理

一是挖掘利用大企业税收管理系统。2017年10月1日起，国家税务总局对大企业税收管理系统部分功能模块省级完善后，在全国范围内开展试运行工作。该系统畅通了风险识别、任务推送、案头审计和审核反馈的渠道，可实现集团概况、经济运行、税源监控和风险预警四大业务功能，展现包括 “千户集团”、单户集团、单户企业三个层级，涉及46个功能和283个功能点，满足了风险分析工作对于数据整合的需求，能够切实提高“千户集团”税收风险分析效率和大企业税收征管质效。大企业管理干部要实现对该系统的梳理操作、挖掘利用，充分发挥该系统对推进信息管税、数据管税的强大作用。

二是积极搭建天津大企业税收管理平台。推动税务总局大企业税收管理系统顺利上线的同时，加快开发天津市国地税共享的大企业税收服务和管理平台，实现税收大数据分析应用和税务、工商、海关、审计等信息资源的整合共享，充分利用“大数据”、“互联网+”的理念，收集企业的内部监控信息、行业主管部门的数据信息和有关政府部门的监管信息，按照“千户集团”类型、规模、产业、税种等不同的维度对各类涉税数据进行整合，充分反映“千户集团”企业的生产经营和涉税风险状况，建立天津指标分析和重大事项数据模型分析相结合的数据分析体系和风险预警机制。

（三）打造专业管理团队，加快人才队伍建设

一是大力加强专业人才培养。通过多种方式、持续加强大企业税收管理人才培养，加强行业风险、电子阅账、案头审计、信息技术利用等专业技能培训的同时，创造机会鼓励大企业税收专业管理人员深入“千户集团”内部学习，全面了解大企业的生产经营、组织架构、内控机制、税务风险管理等内容，从多角度、全方位审视企业税收风险问题，进一步提高对风险的预判和感知度。

二是成立大企业税收管理专业人才库。目前天津税务管理部门缺乏能够支撑大企业税收风险管理的专业性人才，就当前的税收管理人员普遍存在年龄结构较大、综合知识储备不足的问题，在风险识别、有效应对上存在一定困难。通过多渠道人才培养和选拔考核，在全系统选拔培养征管、税政、稽查等方面的专业性人才，充实到大企业税收管理专业人才库之中，打造人才“蓄水池”。

三是组建专业化工作团队。打破传统的内部机构职能设置界限，组建专业化的税收风险管理团队，形成机构集中整合、业务统筹归口、人才统一联动的工作机制，根据风险管理任务，在大企业税收管理人才库中选拔专业性人才，汇集业务骨干，充实到风险管理团队中去，根据人员专业素养和特长进行团队作业，实行递进式培养和跟踪式管理，有效提高风险管理质效。

四是建立专家外聘机制。在大力培养系统内人才力量的同时，研究建立与高校、科研院所合作的外聘专家制度，根据不同风险管理任务的侧重点，聘任相关专业领域的专家，组建风险管理专家团队，建立多层次团队沟通联系机制，为“千户集团”风险管理提供专业化顾问咨询，提高大企业税收风险分析的准确性。

（四）源头治理，引导企业建全风险防控机制

税收风险管理及应对是税企博弈的过程，也可以说是税企合作的过程。税务机关通过对重点企业管理过程中发现的风险问题，及时与企业进行反馈沟通，解决风险问题的同时敦促企业设置专人专岗管理涉税事务，有条件的设置专门的税务管理部门。在企业制定战略规划和重大经营决策时，要保证风险税务管理部门 （或税务管理岗）能够共同参与，全程跟踪和监控相关税务风险，从源头防范和控制税务风险，提升遵从水平。当今，企业的法律意识越来越强，纳税遵从度也在不断提高。税务机关应该积极引导企业建立健全内控机制，防范税收风险，在执法的同时为企业提供高效的纳税服务，共同打造和谐征纳环境。