政府信任关系构建视角下的群体性事件防范分析

涂 瀛

（广东金融学院公共管理学院，广州 510520）

近年来，伴随着我国经济建设的深入推进和转型期社会环境的日趋复杂，社会安全类突发事件的发生呈现上升态势。社会安全事件的高发，不仅破坏社会安定，如若应对或处理不当，就会对政府形象带来负面影响，造成政府信任危机。其中，群体性事件又因其产生根源和牵涉关系的复杂性，要求政府在应对和处理时必须慎重对待。不仅要充分认识到群体性事件的缘由、特点，更要正确对待群体性事件所反映的社会冲突性质。唯有如此，才能从根源上达到对群体性事件的有效治理，并在群体性事件的有效防范过程中促进政府信任关系的建设。

一、基于双向信任基础之上的政府信任关系

何为政府信任关系？从现代政府信任关系来看，学界内有不同的界定。洛克认为，信任是政府产生的基础，通过明示或默许的信任，社会将管辖者置于自身之上，这种信任被用来为公民谋利益，并保护他们的财产[1]。国内对政府信任问题关注较早，研究也比较系统和有代表性的李砚忠认为，政府信任是指公众在期望与认知之间对政府运作的一种归属心理和评价态度，它涉及的是民众与政府间的互动关系[2]。信任必然牵涉到关系，基于国家的“政府—公民”的最基本结构，政府信任问题正是来自于“政府—公民”的二元问题。从关系角度看，最基本也是最核心的关系还是“政府—公民”的二元关系，其中公民是包括个体、群体和组织的总和。因此从政府信任关系来看，必然包含政府对公民的信任与公民对政府的信任两个维度。

从政府对公民的信任来看，政府是主体，公民是客体。但是与普通的人际信任不同，政府无法也不必与每一位公民达成信任关系，即政府与公民间的关系是不对等的，这也是维护多数人利益与社会公正的必然要求与体现。因此，我们在谈论政府信任关系时，往往将重心主要放在公民对政府的信任维度。但是，这并不意味着这个维度的式微甚至缺失都是合理的。否则，不仅会在认识上产生偏差，更会在政府治理实践层面带来诸多问题。正如下文将要分析的，群体性事件应对水平的相对不足，在很大程度上与此类认识偏差有着紧密的关联。下面，主要从公民对政府的信任的三个维度为侧重点来展开分析，但是会将双向信任关系内容贯穿其中，强调双向信任的不可偏废。

从公民对政府的信任来看，公民是主体，政府是客体。从信任的对象来看主要包括制度信任、服务信任和领导信任，主要表现为公民对政府能够保障自身权益，实现公平有效治理的心理预期，以及心理预期不可避免地带有主观性、感性等特点。此外，心理预期与态度联系紧密，当心理预期能够基本实现时，有助于信任的维护和加强；反之，当心理预期无法得到实现时，会对信任关系造成冲击。群体性事件的出现与高发的很大一部分原因即在于心理预期与现实境遇的落差，落差越大，发生群体性事件的概率越高。

二、转型期社会冲突的集中释放

群体性事件属于突发事件中人为性特征最为浓厚的社会安全类事件中的一种，也正因为如此，我国政府对群体性事件的认识有一个逐步调整的过程。总体来看，早期关于群体性事件最初的界定多出自官方的文件，但是并没有统一的表述，共同之处是都将群体性事件与破坏、极端、治安事件甚至违法等关联起来。到了2004年，中共中央办公厅制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中界定群体性事件是：“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动。”由最初的“闹事”“治安事件”到“人民内部矛盾”引发的事件，对群体性事件的认识逐步走向客观。学界对于群体性事件的界定呈现出多样态的特征，对于群体性事件的类型亦有不同的研究，但是基本都将群体性事件划分为维权事件、泄愤事件和骚乱事件三种类型，其中维权是目前我国群体性事件的主要类型。

达伦多夫在《现代社会冲突》中指出：“现代的社会冲突是一种应得权利和供给、政治和经济、公民权利和经济增长的对抗。”[3]群体性事件的发生既有体制、社会转型、制度建设、社会环境变化、社会阶层分化、公民意识发展等宏观层面的原因，也有群体心理、个体遭遇等微观层面的因素；既有事出有因的客观因素，也有群体主观从众心理的缘由。结合政府信任关系来看，群体性事件的发生，一方面，在很大程度上源于民众对政府的不信任或信任不足，权益无法得到有效维护时选择以群体抗争的形式来表达诉求，本身就是政府信任关系脆弱的直接体现。另一方面，政府对群体性事件的认识态度也反映出缺乏对民众的充足信任，其直接表现就是对群体性事件的应对方式趋于消极或粗暴。这些错误的态度之所以会存在，究其根源还是没有看到现代政府以公共服务为主导的治理职能，没有深刻理解管理和治理的区别，对政府的职能理解还定位在传统的以政府统治和经济发展为主导的认识上。

群体性事件的发生是转型期社会冲突的集中释放，要实现对群体性事件的有效防范，势必要在应对双方之间构建平等沟通的信任关系，在此之前一个关键性的问题是要厘清对群体性事件揭示的社会冲突性质的认识，这不仅直接关系到群体性事件的应对效果，也在很大程度上影响到政府信任关系的构建路径。

三、以全面信任关系构建推进群体性事件防范

群体性事件所揭示的矛盾属于人民内部矛盾，这是我们应对群体性事件时需要秉持的根本认识和立场。基于群体性事件的人民内部矛盾定性，在防范和应对时坚持的就不能是简单粗暴的单向度管理路径，而应该是以沟通、参与、共治为特征的社会治理路径，因此问题的解决应该回到政府信任关系的构建上来。如前所述，政府信任关系包含政府对公民的信任与公民对政府的信任两个维度。下面，主要从制度信任、服务信任和领导信任三个方面切入来分析群体性事件应对中政府信任关系构建的有效途径。

从制度信任关系构建来看，需要推进政府与公民的双向制度信任建设。制度信任包括对正式制度的信任和对非正式制度的信任，鉴于非正式制度是在人类社会的长期演进过程中形成的，人们对其有较为普遍的认同和遵循习惯，因而正式制度信任是制度信任构建的主要内容。德国学者克劳斯·奥弗认为：“正式制度的实际质量、它们产生令人佩服的能力，决定了他们能够提高那些行为被假定由其调整的人们的忠诚度。”[1]制度信任关系的构建不仅包括对政府方面的要求，也包括对公民的要求。前者要求提供公平高效的公共政策，构建健全完善的公共治理制度体系架构，加快法制建设以确保制度的执行力。后者要求推进以公民信任能力成熟为特征的公民社会建设，这是因为，“那些先进的现代制度要获得成功、取得预期的效果，必须依赖运用它们的人的现代人格、现代品质。无论哪个国家，只有它的人民从心理、态度和行为上，都能与各种现代形式的经济发展同步前进，相互配合，这个国家的现代化才真正能够得到实现。”[4]再好的制度如果没有具有独立精神和自主人格的公民去理解和践行，政府与公民间的信任对话就难以达成。群体性事件的制度建设需要通过以下建设内容来推进。

1.预防机制建设。群体性事件的产生有多方面的深层次根源，从问题到冲突到事件的爆发不是一夕之间的事，关注社会问题、梳理矛盾冲突、分析社会心态、做好社会共享价值引导和舆情监测、构建相互补充相互协调的应急预案体系等等都是预防应该包含的内容。预防做得好，冲突能够及时被发觉并在问题萌芽阶段就已得到妥善化解，是防范群体性事件的最有效途径。

2.沟通机制建设。缺乏沟通或沟通效果差是群体性事件产生和高发的重要原因，群体性事件的发生无疑会给社会心态和社会秩序带来负面影响，其破坏力不仅会造成经济损失，也会破坏政府信任关系。但是，群体性事件在凸显问题、督促政府应对能力提升、加强政府信任关系和提升政府形象等方面的正面影响也是明显的。群体性事件具有破坏性，但是也不能谈群体性事件色变，群体性事件的发生是将社会冲突以显性方式凸显了出来，事件应对得当、冲突化解有效，不仅不会破坏政府信任关系，反而更加有利于凝聚力和信任程度的提升。但前提是沟通的及时和高效，因此创新执政理念，加强沟通与对话，健全诉求表达机制是加强沟通的必然要求。

3.法律制度建设。有法可依是法治社会依法执政的要旨，要积极推进维护弱势群体利益和保障公众诉求表达的法律制度建设，完善责任追究与利益补偿机制，切实维护弱势群体的合法权益。

4.社会保障体系建设。我国目前维权类群体性事件所占比重较大，权益得不到有效维护、基本保障无法兑现是触发大部分群体性事件的重要原因。因此，积极推进社会保障体系建设，是缓解社会冲突的有效途径，它能在很大程度上弥补在制度完善和公民社会发达程度到来前的种种落差和不足。

从服务信任关系构建来看，加快政府职能转变是关键。十八大报告提出了深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的目标。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要必须切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。建设服务型政府要求从根本上树立为人民服务的理念，将人民群众的根本利益作为政府一切工作的出发点和落脚点，改善民生和增进人民福祉，要求政府主导职能从以政府统治为主导，以经济发展为主导转变为以公共服务为主导。建设服务型政府要求政府深刻理解管理与治理的区别，创新社会治理的新模式，不断提升全民参与治理和公民社会的建设水平，促进政府、市场与第三部门等现代社会治理主体之间的良性互动是增强服务信任的重要手段。

从领导信任关系构建来看，需要同时大力推进领导人能力素质建设和奖励监督机制建设诸方面的工作。鉴于我国对突发事件的应对实践和管理建设起步较晚，而群体性事件又属于主观人为因素很强的社会安全事件类型，同时由于长期以来对社会冲突问题认识的偏差，导致部分领导干部在应对过程中，由于缺乏正确的认识和足够的能力素质而导致应对效果不理想；加之对事件的责任追究及其贯彻执行不到位，导致群体性事件发生的几率和反复性有所上升。这要求，一方面要加强领导干部群体性事件应对能力建设，牢牢树立以人为本的理念和为人民服务的执政宗旨，营造和谐有序的官民关系；另一方面要加强突发事件应对的绩效评估和责任追究机制。2006年1月8日发布并实施的《国家突发公共事件总体应急预案》中就已对突发公共事件应急处置的责任追究制进行了详细的说明，但是由于我国没有针对突发事件的第三方独立监督和调查机制，导致奖惩尤其是以问责为主要形式的惩处机制贯彻执行得还不够彻底。因此，需要加大对奖惩的量化考核力度，尤其是对相关责任人的问责要做到有责必究、一究到底，如此才能真正让公众相信领导干部有能力解决好问题，从而大大减少群体性事件中非直接利益相关者参与的规模和概率。

群体性事件是转型期中国社会各种社会冲突综合作用的结果，要认识到群体性事件所反映的社会冲突属于人民内部矛盾，并从政府信任关系构建角度来重视群体性事件的防范。通过全面推进制度信任、服务信任和领导信任建设，不仅有助于构建和谐有序的政治生态环境，更会对群体性事件的预防和应对起到积极有效的促进作用，为加快建设并实现服务型政府的行政管理体制建设目标产生有利的推动作用。

参考文献：

[1]马克·E.沃伦.民主与信任[M].北京：华夏出版社，2004：20-65.

[2]李砚忠.政府信任：一个值得关注的政治学问题[J].中国党政干部论坛，2007，(4)：43.

[3]拉尔夫·达伦多夫.现代社会冲突[M].北京：中国人民大学出版社，2016：2.

[4]英格尔斯.人的现代化—心理、思想、态度、行为[M].殷陆君，译.成都：四川人民出版社，1985：5-6.