我国公务员交流制度存在的问题及原因分析

李 爽

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

公务员交流是指国家行政机关根据工作需要或公务员的个人意愿，通过调任、转任、挂职锻炼等法定形式，变换公务员工作岗位，从而使公务员工作关系或职务关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。公务员交流制度是公务员制度的重要组成内容之一，它与公务员考录和公务员考核管理构成公务员制度的三大支柱。加强和规范公务员交流，有利于合理配置公共人力资源，提高组织工作效率与活力，防止腐败行为的发生等等。没有制度是完美的，那么，我国的公务员交流制度发展至当前面临哪些难点及困境？造成问题发生的原因是什么？本文将针对以上问题展开论述，以期为我国加强及规范公务员交流提供借鉴。

一、我国公务员交流制度的重要性

公务员交流制度是公务员管理机制中的一项重要环节。政府机构的运行要靠公务员来实现，而对公务员的管理则需要制度来规范。规范有效的交流有利于促进政府廉洁高效，所谓“水流不腐，人动不怠”，交流能够避免在一个岗位上长期工作带来的职业倦怠，并冲破原有稳定的人际关系网，防止腐败行为的产生，从制度设计上为公务员提供公平公正并且富有活力的环境。其次，交流工作的有效开展有利于提高公务员素质与能力，进而提高政府部门工作效率与质量。公务员交流工作的开展有助于公务员个人实现自身价值，同时，当他们认识到通过制度性的行为能够非常有效地实现他们的目标时，便会将个体方向和组织目标保持一致。而“目标一致理论”指出，当组织中的个体的个人目标和组织目标一致时，能够受到更强的认可和激励，从而最大程度地展现才华和发挥自身潜能。交流至新的岗位，在新的工作环境中能够拓宽视野，学习新的知识和经验，提高工作能力，个人能力实现最大化，才能够推进组织群体功能水平的最大化。

经过多年发展，我国的公务员交流工作取得了一些进展，交流的范围和规模不断扩大，人数不断增多，但在制度运行过程中仍然有诸多问题存留阻碍着相关工作的开展，使得交流效果不尽如人意。

二、我国公务员交流面临的困境及难点

1.公务员交流意愿不强。首先，公务员的求稳不求变的思想严重，能不动就不动，要我动我再动，不愿主动进行交流，呈现出较为被动的态势。其次，被交流公务员的趋利性明显，从个人利益角度考虑，愿意去上级机关和经济发达地区交流，不愿去下级机关和贫困落后地区，而忽略了公务员交流的本质、制度设计初衷和更深层次目的。另外，因交流积极性不高，一些单位无人报名申请交流，而为了完成上级安排的交流任务，便会由单位先拟定人选后再做被拟定人员的思想工作。单位在确定被交流人员之后征求本人意见时，绝大部分出于遵从组织决定会选择直接接受安排，极个别会出现“讨价还价”的情况。因此，公务员交流呈现出组织安排、被动接受的状况。

2.公务员交流不顺畅。公务员跨系统、跨部门、跨区域交流难，在不同身份、区域、层级、条块之间的交流不通畅，交流壁垒尚未打破，开放性不足。公务员身份和单位性质制约着公务员交流制度的运行，有学者提到，从党政机关向企事业单位流动是顺向流动，组织上容易操作；反之为逆向流动，因公务员编制、职数等限制，逆向流动较难实现。不同区域的经济发展水平不同，则工作生活环境和福利待遇等方面也存在较大差距，不同层级意味着拥有和掌握不同的权力资源、发展平台与晋升空间，公务员个人意愿虽强，但从经济欠发达地区向经济发达地区、下级向上级流动难度较大；反向流动虽容易实现，但公务员不愿交流到欠发达地区与下级单位，甚至出现抵触情绪，便导致了双向阻碍。条线管理部门的用人权由上级业务部门掌握，且不同系统所需专业技术不同，而地方行政部门的用人权归属于地方组织人事部门，条块分割的局面导致公务员跨系统交流较难实现。因此，导致公务员交流不顺畅的同时，也带来了在纵向和横向上的交流不均衡。

3.公务员交流不规范。公务员交流是一种组织行为，组织的行为最终还要靠组织中的人来实现。我国的法律制度对公务员交流的程序没有系统、全面的规定，缺乏法律的保障，为人为暗箱操作提供可乘之机，使得单位主要领导在被交流公务员的确定过程中起主要作用。如有的领导为了排除异己，建立自己的关系网，通过交流的机会进行人员调动；公务员不愿被交流或者想要交流，便会跟领导“走后门”。如此等等，都表现出实际运行过程中，主要领导发挥作用权重过大，为以权谋私、滋生腐败铺好了温床。

4.公务员交流不优质。公务员交流的原因有二，一是为满足组织工作需要，合理配置公共部门人力资源，实现人岗相适、事得其人，提高政府工作水平；二是为满足公务员个人意愿。其中，前者是首要原因。然而在实际运行中，公务员交流到新的岗位任职有任期规定，相对短时间的履职较易引发短期行为，对于工作而言，背离科学发展的初衷，注重短期效益而忽视长期基础性效益，导致工作缺乏长期性和连续性；而对于个人而言，更加凸显被交流公务员的趋利性，完成个人履历的镀金便离开交流岗位。这样的现实造成公务员交流目的的本末倒置，满足工作需要被放到了第二位。因此，公务员交流的效果并不尽如人意。

三、我国公务员交流存在问题的原因分析

1.思想认识具有局限性。公务员交流意愿不强的内化原因为思想认识不到位。首先，人的认识具有局限性，切身相关的事物更容易被感知，以追求个人效益最大化为目标的经济人的理性选择具有明显的趋利性。因此，公务员偏向向上级、经济发达地区交流，以获得更多的政治资源以及经济收入，而忽略公务员交流制度安排在宏观意义上的目的。其次，更加富有挑战和创新意识的人大多会进入市场化的就业环境中去，进入公务员队伍的人更追求稳定，而公务员交流是在稳定前提下冲破原有权力关系网，稳定为前提，活力为目的，这与公务员求稳不求变的心理是相左的，故而成为公务员交流机制运行的阻力。大多数公务员不愿被交流，也间接导致了公务员交流呈现出一种组织安排、公务员被动接受的状态。公务员交流是一项组织行为，而不是单位“一把手”的个人行为，但组织在拟定人选时，主要领导的意见发挥主要作用。领导对公务员交流的认识也具有很大的局限性，有的领导认识不到公务员交流的重要性，仅仅将公务员交流当作一项任务来完成，大多数领导不愿将本单位的得力干将拿出来进行交流，甚至随意选取或借此铲除异己、以权谋私。制度塑造制度成员的行为，而认识是制度和行为之间的一个中介变量，制度刚性能够约束和规范认识的柔性，公务员及单位领导的思想认识不到位、公务员交流积极性差，根本上是由法律制度的不完善，缺乏系统性和规范性带来的。

2.制度体系不完善。公务员交流制度本身缺乏系统性。公务员交流与干部交流是不同的，当前规范性文件中对干部交流的相关规定较多，如《党政领导干部交流工作规定》对干部交流做出了较为具体的规定，而对公务员交流制度则仅在《公务员法》第十一章中进行了原则性的规定。而且公务员交流制度缺少专项法规对三种不同交流形式的程序、选人标准、权责归属等的具体规定，对公务员交流与职务升降、奖励、考核等其他相关制度的衔接不顺畅、相互脱节，且公务员法中仅做原则性规定，各地方制定操作细则，容易导致各自为政、各行其是，缺少统一的标准，便可能导致行政自由裁量权的滥用。若将公务员制度的每一项子制度、相关配套制度或者各地方规定视为零件和配件，仅将零件堆积而没有将各个零件有机整合成为机器整体，该项制度则无法有效运转。

3.配套制度不完善。制度是规则和动机的结合，而制度不完善导致当前的公务员交流制度规范和激励功能较弱。公务员交流制度是一个系统化的工作规定，为保证交流的有效性和高质量，必须有事前规划、事中考评、事后反馈、全程监督，以及住房、保险等周边配套制度的配合。但当前这些制度正处于起步探索阶段，亟须进行改进和完善。缺少事前规划，便会增加交流工作开展的随意性；缺少对被交流公务员的评估和考核，或者仅仅流于形式，制度则形同虚设；事后跟踪反馈才能够及时发现交流制度运行中存在的问题，实现制度优化，而当前是缺少这一环的，仅停留在交流任职结束便告终。缺少全程监督，形成了权力真空圈，则会让一些投机取巧之人钻了制度的空子，为权力寻租提供土壤。而没有周边配套的正激励制度，则会使公务员不愿被交流，在提高公务员思想认识的同时，只有用生活保障兜底、用奖励措施激励才能够增强公务员交流意愿。

四、结语

我国的公务员交流制度经过多年发展，收获了一些成效，但仍有诸多突出问题影响其实施效果。公务员交流制度是培养人才，提升公务员综合素质，防止腐败的重要举措，也是提高公共部门人力资源利用率和提升政府行政效能的制度保障。分析症结所在，举措才能够有的放矢，要通过提高思想认识、完善制度体系等措施不断优化我国公务员交流制度的运行，相信我国的公务员交流工作能够取得更多的收获与进展。

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