从各地实践看容错机制的构建

侯静

（山西大学政治与公共管理学院，太原 030006）

当前是我国实现全面建成小康社会的攻坚期和关键期，经济转轨深入、政治改革强化，各方面取得显著成绩的同时也面临重重困难。广大干部作为社会治理的核心主体，在改革深水区承担着巨大的责任、肩负着强大的使命。但当前有部分领导干部不作为、不担当，抱着“当一天和尚撞一天钟”的思想，形成了为人民所痛恨的“庸政懒政”现象。尤其在反腐力度不断深入的情形下，政府官员这种消极的作为更是愈演愈烈，严重损害党和政府的形象，危害社会主义建设事业。

为了激励党员干部撸起袖子加油干，党和中央逐渐意识到构建容错机制的重要性。习近平总书记多次强调要允许试错、宽容失败，2016年《政府工作报告》明确提出要建立容错纠错机制，随后在十八届六中全会会议上再次出现。同时，各地方也纷纷出台容错政策，建立容错免责机制。

一、基层构建容错机制的地方实践

虽然容错免责机制是在十八大之后正式提出，但是容错免责的相关规定在21世纪初就已出台并应用在地方政府实际管理中。我国最早出台有关容错免责的相关政策是在2006年，广东省深圳市第四届人大常委会出台《深圳市经济特区改革创新促进条例》，是最早的基层“试错条例”。随后，西安、重庆等多地陆续颁布容错免责政策。2006—2017年10月，除港澳台和西藏自治区，其他省份或下辖市均颁布了相关容错免责的规定。

在容错政策出台的时间段内，2012年、2016年是两个重要的时间节点。2006—2012年出台容错规定仅有4份，是容错机制构建的起始阶段；2013—2015年出台容错规定11份，容错机制缓慢发展；2016年后，各地纷纷出台容错规定，且呈现不断上升的趋势，进入快速发展期，这与当年的时代背景有关。十八大之前，只是个别省份为促进地区开放、改革创新而做的规定；十八大之后，由于反腐的高压态势不减，地方官员“庸政懒政”弊病凸显，为解决此类现状，鼓励干部干事改革的地方探索开始增多；2015年底、2016年初，中央开始频繁强调构建容错免责机制的重要性。此后，容错免责政策的颁布便如雨后春笋。总体上看，容错机制的构建遵循这样一条路径：基层地区的个别探索—中央层面的高度重视—上层支持的地方实践。

二、当前容错机制构建的现状分析

为解决干部不作为问题，激励官员敢想敢为，激发政府创新活力，中央和地方都高度重视容错纠错机制的构建，并在实践中取得了初步的进展。对政府容错纠错机制的现状进行分析，有助于系统、整体地把握目前机制的构建情况，深入分析目前存在的问题。

（一）地域分析

不管是从最早出台容错政策的地区来看，还是从出台容错政策的总数来看，东部地区都是容错机制构建的先头部队。其中，广东、浙江、山东、江苏这4个省的容错免责建立情况在全国范围内排在前列。

在中部地区，江西省纪委、省委组织部最先在中部于2016年3月通过《关于支持、保护和激励党员干部改革创新、担当有为的意见》。随后，湖北、湖南、山西先后出台容错免责的相关规定。

在西部地区，陕西、重庆和四川是颁布容错政策的先头兵，早在2008年就出台了相关条例。西部其他地区，均是在2016年后才陆续建立容错机制。

可以看出，全国范围内各地区容错机制的构建进度差别较大，东部地区发展较快、较为完善，中西部地区构建时间较晚。这体现出我国容错机制的构建同地区改革策略相同，有条件的地区先行先试，总结经验后在全国范围内逐步推开，有利于容错机制的稳步推进。不过，我们不仅要积极总结先进地区的构建经验，更要关注落后地区的实际特点，建立适合各地实际的容错机制。

（二）内容分析

总的来说，容错免责政策的内容是越来越丰富、越来越具体的，同时可操作性也在增强。具体来说：其一，容错免责相关规定最初是作为附属的保障激励条件出现在其他规定中，而现在是作为政策主题独立存在的。例如，2006年，最早实施“试错条例”的广东省深圳市出台《深圳市经济特区改革创新促进条例》，该条例的目的在于促进深圳经济特区的改革创新工作，具体规定了特区改革过程中的工作职责、基本程序、公众参与、激励保障、监督措施等方面。容错免责的相关规定主要是为了保障改革的顺利进行出现在“监督措施”这一框架下，而非主要内容。近年来，各地逐渐出台了专门说明容错机制构建的政策文件，例如2016年3月济南市通过的《关于支持党员干部干事创业，建立容错免责机制的实施办法（试行）》、2017年6月江苏省委出台的《关于建立容错纠错机制，激励干部改革创新担当作为的实施意见（试行）等都是将容错机制作为中心内容独立规定。其二，干部予以容错免责的条件逐渐具体，范围逐渐扩大，可操作性逐渐增强。最早2006年深圳的“试错条例”，2008年重庆的《重庆市促进开放条例》、西安的《西安市改革创新促进条例》只说明了可免责的三种或四种情形，2014年泰州市扩展到十类情形，2015年杭州市指出了6个条件，2016年晋中市指出8种情形可列入合理容错范围。可以看出，容错范围的科学扩大，有利于干部在工作中甩开膀子敢拼敢试。其三，容错机制的内容从侧重于描述容错免责的适用情形扩展到逐渐规范容错免责的认定程序、适用范围、措施实施、结果运用等方面，对容错免责的规定更加全面、系统、具体。

（三）效果分析

虽然我国各地纷纷出台了构建容错免责机制的相关政策，但目前实施效果有限。近一年来，笔者多次走访本省相关工作人员，进行调研访谈。但被访者指出直到目前，特定机关尚未收到有关干部的容错免责申请。笔者在相关领域的报纸、杂志、网络中查找符合的案例，仅仅发现两件事例。

从目前的结果看，一方面说明我国容错免责机制的构建仍处于初始阶段，其政策效力还未有效发挥，政策效果还未实际凸显；另一方面也说明领导干部干事的顾虑仍未彻底打破，依然存在不敢创新、害怕担责的心理。体现出目前容错免责的政策文件有不合理、不完善之处，需要政府、社会一起凝聚智慧，不断改进、完善容错机制，激励政府官员创新干事。

三、当前容错机制存在的问题

第一，容错条件相对笼统。各地出台的容错条例都列举了干部可以免责的条件，如济南市规定了四个条件，杭州市指出了六个条件，泰州市扩展到十类情形。但这种列举清单式的规定方法并不能将所有情况包含在内，在实际操作中也具有困难性。不同地区的政府、不同层级的政府，在管理各行各业的过程中会遇到各种各样的情况，难以一一对应到条例列举的各类条件中。特别是当处理应急事件时，情况更加复杂。多地容错政策的免责条件中规定需要“经过集体研究决定”，紧急情况下难以做到这一点。当紧急情况下的处理行为出现失误或偏差时，干部的积极作为得不到有效保护。

第二，认定主体相对单一。认定主体是容错免责机制的重要组成部分，决定着干部的行政行为是否符合免责标准、是否可以启动容错机制。2014年浙江省温州市出台容错条例之前，其他地区没有涉及到认定主体的规定。温州容错政策规定，纪检监察机关为核实认定的主体。继温州之后颁布的容错文件也多以纪检监察机关、组织人事部门作为容错免责的认定方，该机构负有监察职能，承担着容错判定的职能无可厚非，但是只以此机构作为认定主体未免过于单一。政府各部门管理的事务千差万别，认定其行为是否符合容错条件，需要考虑该领域的特殊背景和办事流程、处理原则，都需要认定主体具备一定的专业性甚至特殊的职业能力。因此，在认定主体单一的情况下，容错机制运行是否公平公正还有待考证。

第三，容错机制公信力缺乏。尽管我国各地从2006年就开始建立容错免责机制，但该机制的公信力仍不足。从基层干事的干部来说，他们对容错制度的信心还有待提升。当前我国容错机制的构建仍属于开始阶段，制度不健全不完善，干部担心容错制度对自身的保护有限，对试错心存顾虑。从容错的判定主体来说，他们启动容错机制的积极性并不高。对失误事件的负责人进行容错保护同样需要判定人员具有非凡的勇气和魄力，敢于对容错行为负责，承担容错所带来风险。并且，各地缺乏对官员进行容错的实际案例，使得纪检监察机关、组织人事部门对容错采取“观望”的态度。

四、健全容错机制的路径选择

第一，细化免责条件。免责条件是执行容错制度的重要标尺，只有细化免责条件，才能在施行容错制度时更具针对性，更有操作性。一方面，深入调研，在基层认真考察在改革探索过程中哪种情况最容易出现失误，听取基层干部意见，了解他们最希望容错机制提供什么样的保护。并且，引入专家学者论证，使得免责条件更科学、合理。另一方面，根据不同地区、不同行业的特征特点制定分地区、分行业的免责细则。例如，农村区域、城市区域、贫困区等不同区域发展的侧重点不同，环保领域、金融领域、土地改革领域、生产领域等也是如此。可以分门别类分别制定容错条件清单，使之更具针对性。

第二，扩大认定主体。扩大容错的认定主体是确保容错机制公平、有效运行的重要保障。其一，涉及群众切身利益、公众普遍关注的政府行为，应当引入公众听证制度。相关的利益主体、群众、专家均可以参与失误事件的判定，通过听证会的方式，可以使容错机制的运用更合要求、更顺民意。其二，对于重大失误的事件，可以提交同级人民代表大会及其常委会谈论判定，提升容错界定的民主性和科学性。其三，对于特定领域的改革失误，可以引入社会力量，吸纳相关领域的专家、学者、组织机构共同组成判定主体，确保容错免责的专业性和精确性。

第三，提升容错机制公信力。提升容错机制的公信力，有利于加强广大干部对容错机制的信心，使得容错机制真正落地，起到时效。可以从以下几方面进行：首先，组织试点。在条件成熟的地区率先开始容错免责机制启动的试点，为广泛推行容错机制提供经验和借鉴。其次，加强宣传。党和政府要加强宣传，显示国家构建容错机制的坚定决心，彰显政府鼓励干事、容许失误的宽容态度，积极营造敢想敢做、宽容失败的氛围，为容错机制的运行提供良好的外部环境。再次，处理公开。对于干部探索失败的事件，要对事件的调查、对容错标准的判定、容错的程序、处理决定等一系列过程在允许的范围内公开，增强广大干部和社会各界对容错机制的信任度。

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