浅议完善森林生态效益补偿法律制度

包玉华，张长宏

（东北林业大学，哈尔滨150040）

一、完善森林生态效益补偿法律制度的必要性

（一）森林生态效益自身特点的必然要求

外部性理论是指在具体的经济活动中，某一经济主体的行为对其他经济主体产生了效应，但是这种效应却没能通过正常的市场机制反应出来，而是不同经济主体之间非市场性的外部影响。[1]公共产品是指每个人消费这种产品不会导致别人对该产品消费的减少。[2]公共物品具有三个特性：效用的不可分割性、消费的不排他性和受益的不可阻止性。正是因为公共物品存在这样的特性，所以在公共物品使用过程中极易出现“搭便车”的现象。森林生态效益是典型的公共物品符合外部性理论的相关特性，因此，虽然森林所有者或者经营者为其他经济主体带来了巨大的经济利益和生态效益但是并没有得到或者极少得到经济回报，大大地打击了其主动性和积极性。为增强森林所有者或经营者经营森林的积极性，加快促进国家生态文明建设，必然需要通过建立一套完整森林生态效益补偿法律制度，将排他性和竞争性带入森林生态效益这种公共物品之中，集结社会力量提升森林所有者或经营者的经济回报，充分调动其积极性。同时，森林生态效益补偿法律制度的完善也是对森林生态效益的法律肯定，促进传统的林业经营思想向林业生态文明的现代化之路转变。

（二）林业分类经营管理的必然要求

林业分类经营是以社会对生态和经济的需要为基础，按照对森林各种功能和主导利益的不同，对森林进行分类，并分别设立不同的经营管理措施。建国以后很长的一段时间内，我们国家仅仅把森林当做一种资金进行开发利用，通过采伐等方式对森林资源进行掠夺性开发，导致我国森林覆盖率急剧下滑，造成了较为严重的生态问题。在广大法律学者和社会人士的呼吁下，1984年我国制定的《森林法》首次确立了林业分类经营管理制度，填补了我们国家在该领域的空白。1984年《森林法》第四条规定，森林分为五类，即，防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。虽然1984年《森林法》将森林分为了五类，但是我们可以根据其功能性质和主导利益的不同按照林业分类经营管理理念将以上五类森林划分为商品林和公益林两大类。以产出木材、浆果、薪柴以及其他林产原料为主的用材林、经济林、薪炭林划属于商品林，商品林产出的木材、浆果、薪柴以及其他林产原料通过市场流通买卖实现其价值，获取数量可观的经济效益，进而可以维持或者扩大生产规模，保障商品林可持续经营。防护林和特种用途林的主要经营目是保护环境，遏制生态恶化，促进生态文明建设，属于公益林。公益林的经营目的决定了其不能通过砍伐等方式获取经济利益，但是其提供的生态效益又因属于公共产品无法通过流通买卖实现其价值，公益林的发展因此陷入了两难的境地。基于此，为了充分发挥森林生态效益，促进生态文明建设，实现公益林经营管理的目的，有必要进一步完善森林生态效益补偿制度，对森林所有者或经营者按照市场化模式进行经济补偿，大幅提高其经济收益，进而维持或者扩大公益林面积。森林生态效益补偿法律制度的完善将会进一步提升公益可持续发展活力，为林业发展提供内在动力，从而顺利实现林业分类经营管理。

（三）弥补我国公益林建设资金缺口的需要

由于国力限制和生态观念的不足，公益林在建设伊始，国家的财政投入严重不足，公益林建设资金缺口巨大。比如1998年，全国林业十大生态工程实际完成中央投资二十多亿元，仅占中央规划总投资的3.9%，平均每公顷造林费用中央投入仅为50多元，折算每亩仅3.5元，与实际造林成本相差甚大。再比如，2004—2009年，国家级公益林补偿标准仅为每年每亩5元，远远不能满足实地的费用需求。更为雪上加霜的是，公益林造成投入低，管护费用的投入更加微不足道，直接后果就是树木成活率低，成林的就更少。近年来，随着我国国力的提升和生态文明观的不断深入人心，公益林的补偿标准也在不断提升。从2010年起，中央财政依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准：对国有的国家级公益林补偿标准为每年每亩5元；对属集体和个人所有的国家级公益林补偿标准从原来的每年每亩5元提高到每年每亩10元。[3]2013年开始，中央财政进一步将属集体和个人所有的国家级公益林补偿标准提高到每年每亩15元。尽管近年来我国在公益林建设上投入的资金有所增加，但是森林生态效益和林木经济效益相比，现行补偿标准仍然偏低，在加上历史欠账过多等原因，公益林建设的资金缺口依然巨大。通过完善森林生态效益补偿法律制度，可以在政府作为主要补偿主体的基础上，引入市场补偿机制，以利益吸引企业和个人对公益林建设进行资金投入，丰富森林生态效益的补偿主体。补偿主体的增多可以在政府财政投入之外吸纳社会资本，建立多元化的资金筹集渠道，既有利于防止森林生态效益补偿金出现资金链断裂等风险，又能够极大地提高公益林造林、管护等相关费用的补偿标准，弥补我国公益林建设资金缺口。

二、完善森林生态效益补偿法律制度的可行性

（一）环境保护和生态文明观念深入人心

20世纪80、90年代，随着我国经济的崛起腾飞，各类环境污染和生态破坏问题也日渐突出。为改变这种以破坏环境换取经济增长的不良发展模式，政府环保部门逐渐加强对高污染企业的管控和处罚，并联合各类生态保护公益组织开展了形式多样的环境保护和生态文明教育工作。这些工作使普通民众认识到环境污染和生态破坏的危害性，全面提高了全社会的环境保护意识和环境法制观念。进入新世纪以来，特别是党的十八大把生态文明建设提高到了国家“五位一体”总体布局之一，生态文明建设被提高为国家发展战略，生态文明观念得到了党和国家空前的重视。与此同时，随着人民生活水平的提升和近年来雾霾等空气污染问题的日益恶化，广大人民群众越来越认识到生态环境对身体健康的重要影响，也意识到森林生态效益在改善空气质量，有效保障自身身体健康等方面发挥着重要作用。环境保护和生态文明观念深入人心为完善森林生态效益补偿法律制度提供了坚实的思想基础。

（二）雄厚的综合国力提供了资金保证

改革开放40年，我们国家始终坚持以经济建设为中心，走出了一条符合我国社会主义初级阶段基本国情的社会主义道路，创造出了举世瞩目的世界经济奇迹。2017年，我国国内生产总值827 122亿元，比上年增长6.9%，GDP占世界经济比重15%，是世界第二大经济体，年末国家外汇储备余额达到31399亿美元，外汇储备稳居世界第一。就林业产业而言，2017年全国林业产业总值首次突破7万亿元,林产品进出口贸易额达1500亿美元，五年来林业产业总产值年平均增速达12.1%，我国继续保持全球林产品生产、贸易第一大国地位，林业产业势头发展良好。完善森林生态效益补偿制度必然需要大量的资金投入，而我国目前雄厚的综合国力和林业产业较好的发展基础可以为其提供有力的资金保证。

（三）国外相关立法实践提供了有益的借鉴

相较我国而言，西方国家对森林生态效益的理论研究和立法实践开始较早。目前主要的西方国家均非常重视发挥森林的生态效益，对其资金投入的开始时间较早且补偿金额较高，这些国家已经在它森林生态效益补偿领域取得了众多理论成果，制定了一系列森林生态效益补偿法律制度以及相关切实可行的办法。日本的《森林法》规定，对于被划分为保安林（相当于我国的公益林）而遭受经济利益损失的森林所有人，国家应对其给予适当的补偿，受益于保安林的企业和个人亦需要支付与其享受的利益相当的补偿费用；[4]美国法律十分重视发挥森林的生态效益，通过设立保护性退耕项目增加生态公益林的面积，并制定了详尽的可行性措施。除了立法以外，一些国家的相关政策办法也值得我们借鉴。例如，法国政府利用税收杠杆，对公益林的经营所产生的利润收入给予免除税款的优惠政策；哥斯达黎加政府通过向石油、天然气等化石燃料征收销售税解决作为发展中国家在森林生态效益补偿过程中存在的资金不足问题；加拿大则是规定在国家公园、保护区、植物园等以森林资源作为主要旅游景观的旅游场所，必须从其门票收入中按一定比例补偿给森林管理维护部门。国外的森林生态效益补偿法律制度研究起步早并且较为完善，我国完全可以学习借鉴上述国家的做法，通过增加补偿主体、利用税收增加补偿资金等方式，进一步完善森林生态效益补偿法律制度，充分发挥我国森林的生态效益，加快促进生态文明建设。

在生态文明建设的大背景下，完善森林生态效益补偿法律制度既有必然性也具有可行性。我国目前有关森林生态效益补偿法律制度的规定过于简单和抽象，缺乏可操作性，为适应新形势下的新需要，应尽快完善我国森林生态效益补偿法律制度。

[1] 庇古.福利经济学[M].何玉长，丁晓钦，译.上海：上海财经大学出版社，2009.

[2] See Paul A.Samuelson.The Pure Theory of Public Expenditure [M]- The Review of Economics and Statistics,Volume36.Issue 4.1954.

[3] 吕杰宏.生态公益林补偿标准探讨[J].民营科技，2017(2).

[4] 梁增然.发达国家森林生态补偿法律制度分析与借鉴[J].郑州大学学报：哲学社会科学版，2015(4).