竞争性国企核心竞争力的提升：现状、探源及反垄断法制完善——由中美贸易战中兴事件说起

张金艳

(华东政法大学，上海200042)

一、竞争性国企核心竞争力的现状及出路——由中兴事件管窥

(一)问题引擎——中美贸易战之中兴事件

2018年4月3日下午，以美国公布对中国500亿美元商品加征关税清单为标志，新一轮中美贸易战拉开帷幕。4月16日，美国商务部宣布将禁止美国企业向中国电信设备制造商中兴通讯出售任何电子技术或通讯元件，这一禁令为期长达7年，直到2025年3月13日。之后，英国国家网络安全中心也警告其电信行业不要使用中兴的设备和服务，与美国联手打击中兴。中美贸易战进一步升级，中兴通讯处境艰难，其A股、H股双双停牌。在中方积极斡旋磋商之后，美国解除对中兴的禁令，但是以中兴接受异常苛刻条件为前提。*中兴公司需要支付10亿美元罚款，另准备4亿美元交由第三方保管；在30天内更换董事会和高管团队；美国选择合规团队进驻中兴等。我们看到，作为全球第四大通讯设备制造商的中兴通讯，因核心技术严重依赖美国而面对其制裁不堪一击。这种受制于人的被动局面已然触发国人的“国产芯片”之痛，并让我们直面并反思中国企业自主创新之现状、差距和出路。美国制裁中兴通讯的真实目的意在通过牵制包括国有骨干企业在内的中国高科技企业创新，最终达到阻碍或延缓中国制造2025的脚步，争夺以人工智能、5G和物联网等领域为代表的第四次工业革命中的主导权。在这场没有硝烟的战场上，以企业自主知识产权为核心的核心竞争力是决定国家话语权的重要砝码。

(二)竞争性国企[注]对商业类国企进行市场化改造是必然趋势，而竞争是市场化改革的必然结果，故本文对所有将来都要走向竞争性业务的商业类国企统称为竞争性国企，而非单纯指完全竞争性国企。核心竞争力现状

从经济学角度看，企业核心竞争力又称为企业核心能力，是指企业或个人在市场竞争中取得并扩大优势的决定性力量，也是相较于竞争对手而言所具备的竞争优势与核心能力差异，一般是企业拥有的为竞争对手难以模仿或超越的技术或能力，其价值性和稀缺性将使企业在激烈的市场竞争中立于不败之地。构成企业核心竞争力的要素会随着经济社会发展的不同阶段而动态变化，呈现出不同的内涵。在以互联网、人工智能、纳米技术等新技术引领的第四次工业革命时代，以技术创新为主的自主创新能力已成为衡量企业核心竞争力的重要支撑因素。由于特殊的历史背景和经济体制之困，与发达国家相比，中国整体科技创新能力还比较薄弱。学者们亦围绕“李约瑟难题”[注]由英国学者李约瑟在《中国科学技术史》中正式提出，即“尽管中国古代对人类科技发展做出了很多重要贡献，但为什么科学和工业革命没有在近代的中国发生”，其后，美国经济学家肯尼思·博尔丁于1976年将其称为“李约瑟难题”。进行不同的分析和解读，积极探寻中国未能适时完成技术革命进而落后于西方国家的成因。无论基于何种原因，企业整体创新能力不强却是不争的事实，无论国企还是民企，整体核心竞争力都有待提升。虽然我国目前引领世界潮流的尖端技术既有国企的光辉也有民企的光芒，但和我国数量众多的企业基数相比，确实称不上总体核心竞争力的大幅提升。囿于历史背景、企业制度与传统文化因素的制约，我国企业尤其是国有企业明显缺乏大胆改革与创新的企业家精神，而企业家精神的缺失必然导致企业资本难以释放创新活力。

国有企业作为我国所有制和经济社会发展的重要基础，其核心竞争力高低，不仅决定了企业发展的深度，也决定了企业发展的寿命，更直接决定了其能否在国内经济发展中发挥重要引领作用、在国际竞争中占有一席之地。长期以来，我国大部分国有企业并没有形成自己的核心竞争力，虽然经过几轮改革之后，我国不少居于国民经济关键领域的大型国企已经做大做强，甚至核能、高铁等尖端技术还处于世界领先地位，但是从总体来看，受困于国有产权资源配置导致的体制机制弊端和企业家精神的缺乏，仍然没有形成以自主创新引领的核心竞争力。[注]2015、2016、2017年连续三年上榜企业数据来看，国企均占绝对优势席位，但是与美国、日本等西方国家相比，中国上榜国企基本集中在金融、能源、炼油、采矿、房地产业，具备创新能力的优势行业很少。我国竞争性国企技术创新大多受制于维持性创新的路径依赖效应，颠覆性创新能力缺乏。早期我国国企很多技术都是依靠引进、模仿国外的产品或技术获得的，这虽然有利于企业和本国廉价劳动力资源、企业超大规模等要素结合迅速实现效益提升与经济发展，但长期来看，却不利于国企企业家精神的养成和自主创新能力的提升，最终导致企业缺乏核心竞争力，难以实现可持续发展。这也是长期以来我国被称为“世界代工厂”的主要原因。要从中国制造走向中国创造，改变大而不强、快而不优的命运，必须依靠以颠覆性创新为内核的核心竞争力的提升。经济的长期增长取决于技术的不断创新，对于处于世界技术前沿的国家，创新方式只能是自己发明。[1]在分类改革与监管的新一轮国企改革大潮中，以竞争性国企为主体的商业类国企的市场化改革无疑是最艰巨也是最受期待的领域。必须承认，竞争性国企是国家创新驱动发展战略中不可替代的核心与中坚力量。

客观而言，一概地认为国企缺乏自主创新能力也未免失之偏颇。从2003～2011年世界500强创新指数考察，中国央企的创新指数已从2004 年的 0.190 提高到 2010 年的0.330。[2]2017年，中央企业全年实现营业收入26.4万亿元，同比增长13.3%；中央企业实现利润14 230.8亿元，同比增长15.2%，经济效益的增量和增速均为五年来最好水平。[3]但是必须看到，包括竞争性国企在内的我国企业自主创新之路还很漫长，过程仍将极其艰辛。在这场实质为知识产权争端、剑指中国制造2025的中美贸易摩擦中，美国对中兴、华为痛下杀手足可看出双方在科技创新领域的差距之大。中国企业要改变受制于人的被动局面，走自主创新之路势在必行。《中国制造2025》中智能制造、“四基”发展、高端装备等制造业转型升级的关键领域基本还是依靠国有企业的支撑，竞争性国有企业在新一轮科技革命与民族复兴中更是责无旁贷。

(三)走自主创新之路——新一轮国企混改对竞争性国企核心竞争力的关注

中共中央、国务院于2015年8月24日出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)，为进一步深化国企改革进行了顶层制度设计，按照功能将国企划分为商业类和公益类两大类型，进行分类改革、发展、监管、定责、考核。《指导意见》提出要坚定不移做强做优做大国有企业，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。在国企入股民企高科技企业、高科技人员薪酬分配倾斜、科技员工持股等多处体现了国家对以技术创新为核心的国企核心竞争力提升的重视。在方兴未艾的竞争性国企混改大潮中，以创新为主的企业核心竞争力提升应成为重要目标。监管部门也应将竞争性国有资本在创新领域的产出作为对竞争性国企经营业绩考核的重要方面；只有激活国有资本在创新领域的活力，才能真正实现国有资本的保值增值。竞争性国有资本的经营思想、投资偏好、投资领域、资本消耗等直接决定资本带来创新的程度和水平。竞争性国企改革，应该是将国有资本和民营资本共同激活。市场经济条件下，国企改革大潮中，包括国企和民企在内的商人资本将是助推中国企业自主创新的重要力量和经济基础。[4]事实上，中央和地方商业类国企的混改过程中，都已经开始注重技术创新等要素的整合与提升。央企层面，2015年，国家核电技术公司与中国电力投资集团公司合并重组并加速形成了拥有自主知识产权的第三代压水堆型核电站成套技术，因创新力量的急剧扩大而迅速在市场竞争中占领先机。中国南车与中国北车两大集团的合并重组，诞生了世界最大的轨道交通装备制造企业。[5]与中央相比，地方国有企业无论是经营效率、收益率还是资产证券化率都有很大差距，估值相对较低，国企改革具有很大的空间。当前，地方政府也注意用知识产权助力国资国企改革，与知识产权强省、强市建设紧密结合。为进一步打造充满活力和竞争力的市场主体，上海市竞争类国企改革主要聚焦主业中的自主品牌、核心技术和市场占有率等环节，遵循行业发展特点和规律大胆进行改革创新。中部地区地方国企改革也通过引入非国有战略投资者做到主业做大做强、非主业做精，改变过去大而全的弊端，通过瘦身，进一步提高核心竞争力。

二、制约竞争性国企核心竞争力提升之探源——市场公平竞争视域

(一)传统竞争优势[注]这里的传统竞争优势不仅指国企依赖的自然资源垄断优势，还指监管资源、信息资源、政策资源等制度竞争优势，是与真正意义上的竞争优势相对应的概念。的长期依赖

包括竞争性国企在内的我国所有国有企业，由于与政府无法分割的天然联系，总是时刻被打上政府干预与保护的烙印，这也是国企备受诟病、一再改革的重要原因，亦是改革的重点和难点。国企从诞生之日起就有了特殊的身份——既是企业，同时又代表国家，具有区别于一般民营企业的特殊血统。国企也因此肩负了众多一般企业所没有的各种希冀与任务，在肩负作为企业本身追求盈利、保障国有资产保值增值目标与任务的同时，还要承担引领行业发展、实施宏观调控、保障国家安全和社会民生的重任。这种多元目标就决定了其发展与国家和政府的意志密不可分，已经超出了一般企业的内涵。政资不分、政企不分、所有权主体缺位、缺乏自主权等长期困扰国企自身的发展，也成了国企改革的主要目标。在经历多轮改革之后，虽然国企已经享有大部分经营自主权，效率也大大提升，但政资、政企之间的关系却一直纠缠不清，由此也引发了国企与民企之间公平竞争的问题。新一轮改革对国企进行明确分类，国资监管也由管资产向管资本转变，但是国企与国家、政府的关系却尚未、也难以真正厘清。正因为长期受制于政府管制，国企也因此获得了较多的资源与政策优势，在市场准入、政府补贴、财税、金融优惠等方面占尽先机，这些均是一般民营企业无法企及的比较优势。无论是法律、政策等制度层面还是政府实践操作层面，市场准入的限制都使大部分民企被排除在相应市场之外，只能在国企的夹缝中求生存，这种天然的竞争优势使国企即使没有更多创新依然可以获取经济效益。此外，政府财政补贴也是阻滞国企创新的杀手。实践中，政府尤其是地方政府不仅对公益性国企发放各种非货币补贴和货币补贴，也更倾向于对竞争性国企发放。如果说公益性国有企业因其需要承担社会公益职能，国家给予相应补贴无可厚非，但是对竞争性国企发放补贴则不仅有违市场公平竞争，更易扼杀其自主创新能力。虽然政府补贴不仅覆盖大部分国企，也包括一部分民企，但是后者所获补贴却少得可怜。有些时候产业政策扶持与政府补贴恰恰不仅有损市场公平，更是阻滞国企创新的温床。虽然关键领域和行业发展需要扶持，但是过多的政府补贴反而降低了大型国企研发投入总规模，政府补贴结构也会挤出大型国企的研发投入。巨额补贴并不能换来企业技术水平的上升。[6]税收优惠受益最多的也是国企，无论是企业合并纳税优惠、企业重组税收优惠还是涉外税收优惠等，国企都是主要受益群体。此外，融资优势也是国企优于民企的主要竞争优势，无论是通过银行等金融机构进行间接融资还是在资本市场的股权、债权等直接融资，民企都无法与之比肩。依靠长期以来的资源、政策等比较优势，国企不需要通过周期长、风险大的技术创新之路亦可以获得强大的竞争优势，获取可观的经济效益。而依附于政府、承担一定政策职能反而成了国企向国家少缴利润、多要补贴的交换与借口，长此以往就一定程度上磨灭了企业自主创新的动力，也使企业缺乏创新主体意识，企业家精神难以养成。虽然我国居于关键行业和领域的大型国企依然在科技创新领域处于领先地位，但传统优势依赖下竞争动力的缺乏却是阻滞大部分国有企业自主创新能力提升的主要原因。由于企业长期缺乏创新主体意识，主要依靠引进、吸收、模仿这种维持性创新模式谋求发展，不仅造成自身经营成本上升，也导致大量知识产权侵权纠纷，在知识产权保护强势甚至知识产权霸权存在的国际市场竞争中，中国企业屡屡被动挨打；中兴、华为尚且如此，其他企业自不必说。竞争性国企不仅同样存在这样的问题，长期的角色负担加上依赖政府、受制于政府的国企经营监管体制机制的不顺畅、委托代理链条过长导致的低效与腐败等，更加剧了创新主体意识和企业家精神的缺失，使其不可能真正具有核心竞争力。

长期传统竞争优势的存在也使得竞争性国企与民企之间的竞争环境不够公平。市场准入限制使国企与民企的竞争起点不公平，政府政策倾斜与财税、金融优惠使得竞争过程亦不公平，这就必然导致竞争结果的不公平。这种国企独大的局面与不公平竞争的环境不仅助长了国企的惰性使其怠于创新，更抑制了民企自主创新的空间。过去几十年国企改革主要围绕给国企松绑、提升其经营效率等进行放权让利、两权分离、建立现代企业制度等进行，但由于我国国企长期以来并没有公益类和商业类的明显界限，虽然在历次改革后国企以往的效率低下的状况已经得到较大的改观，但较多领域仍然普遍存在的“国进民退”与长期依附于政府制度优势获取垄断暴利等问题，大大挤压了民营企业的生存空间。

(二)现有反垄断法律制度的约束虚置

包括竞争性国企在内的大量国企在长期传统竞争优势羽翼庇护和自身体制机制约束下，不仅缺乏应有的自主创新动力，其特殊身份更使得《反垄断法》等竞争法律制度在对其规制与约束方面表现疲软甚至虚置。这种法律制度的软约束不仅是其传统竞争优势依赖的原因，更是其表现与结果。具体如下：

1.《反垄断法》第7条对国企适用的尴尬。我国《反垄断法》的适用针对包括国有企业在内的所有企业。目前主要争议在于《反垄断法》第7条，其第一款规定，国家对国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业的合法经营活动予以保护，并对其经营行为及商品和服务的价格依法实施监管和调控；第二款规定，该类企业不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。这主要是针对石油、电力、电信、民航等自然垄断行业和烟草、食盐等专营专卖行业。这种模糊性规定可能会成为垄断性国企规避反垄断审查的挡箭牌，进而影响其反垄断规制效果。从本条规定来看，应该理解为反垄断法承认并保护该类国企的自然垄断地位或市场支配地位，但是对其滥用该地位从事限制竞争的行为依然进行规制。这实际就是反垄断法行为规制而非结构规制的体现，即拥有市场支配地位本身并不违法，但是滥用并从事垄断或限制竞争行为违法。虽然法律规定似乎没有明显问题，但是真正予以规制似乎又障碍重重。以电力垄断行业为例，专家对打破垄断，进一步对电力市场进行市场化改革已经呼吁多年，国务院也于2015年印发了《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》及相关配套文件，着力予以推进。截至2017年7月，电力市场化交易机构的组建已经基本完成。但由于目前电力市场由行业垄断和行政垄断叠加的绝对垄断导致竞争机制和定价机制的缺失，以及政府对电力市场化交易的不当干预，都使得电力市场化改革阻力重重。在该类国企并未从体制机制上打破垄断之前，即使《反垄断法》没有排除对其适用，依然很难充分发挥其打破垄断、维护竞争秩序的作用，这也似乎超出了一部《反垄断法》所能承受之重。事实上，虽然近年来有中国电信、中国联通等滥用市场支配地位被查处的典型案例，但似乎最后的处理结果也是以被查处企业及时整改而免于处罚，警示效果并不明显。目前，中国行业垄断国企已经开始了如火如荼的混改历程。2016年，国家选取电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域的7家企业或项目，开展第一批混合所有制改革试点。2017年8月17日，中国联通A股停牌四个多月以后，终于公布了混改试点方案，腾讯、百度、京东、阿里巴巴等中国最强四大互联网公司成为强势战略投资者。混改以后的国企在做大、做优、做强的同时，其垄断或限制竞争问题应当是进一步规制的重点。国企要在进一步强大的基础上保持持续不断的创新能力，不仅需要自身不断增强自主创新意识，更需要保持对市场公平竞争规则的敬畏之心。对所有企业基于自身不断发展壮大达到的市场支配地位予以承认与保护是反垄断法行为规制的前提，但是与其他企业市场支配地位形成的原因不同，垄断性国企的市场支配地位的形成主要源于政府资源、政策等传统不公平竞争优势。由于与一般企业的公平竞争起点不同，对垄断性国企的特殊市场支配地位予以承认与保护似乎并不公平，这也是《反垄断法》第7条备受争议的主要原因。随着垄断行业国企混合所有制改革的持续推进，在国家对此类企业坚持做大、做优、做强的精神指引下，短时间内打破垄断似乎并不现实。

2.《反垄断法》相关条款对国企行政垄断的规制乏力。与国企竞争相关的反垄断法规制还体现在行政垄断领域，现行《反垄断法》因其对行政垄断的规定过于原则又缺乏约束力而一直备受诟病。该法实施十年来，鲜见被处理的有影响力的行政垄断案件。[注]从我国反垄断执法部门反馈的数据来看，《反垄断法》实施十年来，商务部、发改委、工商总局查处的以垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等经济垄断案件为主，行政垄断案件即使查明，也基本以督促地方政府或行政部门自我纠正完结。这不仅源于《反垄断法》实体法对行政垄断主体、行为、法律责任等规定过于原则与轻泛，还源于反行政垄断执法的严重阻力。如果说反行业经济垄断难以推进还主要是源于对长期在政府羽翼庇护之下的国有经济发展的考量的话，反行政垄断的压力则主要来自于政府及相关部门基于各种复杂的政绩及利益动机的行政公权介入，这远比反经济垄断更加艰难。我国《反垄断法》关于行政垄断的柔性规定可见一斑，该法用“滥用行政权力排除、限制竞争”予以表述，规定了实施行政垄断的行为主体主要有行政机关和法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，并具体规定了垄断行为的主要方式和法律责任，但目前立法规定存在的主要问题在于行为认定标准不够明确。由于行政垄断在我国经济体制转轨时期比较普遍，政府尤其是地方政府对所辖范围内企业的偏爱与支持往往是导致行政垄断的主要原因，其中不乏复杂的利益链和寻租行为，这就决定了实施行政垄断的行为表现不仅包括行政机关的具体行政行为，还有貌似合法的抽象行政行为，如政府红头文件等。而抽象行政行为导致的行政垄断又因其不可诉性直接阻断了对其控诉与执法的可能性。虽然2014年修订的《行政诉讼法》第12条明确将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为纳入其受案范围，但是该法同时又将行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等排除在可诉范围之外，这就使规制抽象行政行为导致的行政垄断始终缺乏法律依据。除此以外，法律责任的过于轻泛一直制约着目前反行政垄断的执法效果。《反垄断法》第51条仅仅用“由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”寥寥数语对行政垄断的特殊法律责任做了规定，与经济性垄断处罚形成鲜明的对比。该规定不仅没有明确什么样的上级机关，更间接排除了反垄断执法机构的执法权，这就使得《反垄断法》对行政垄断的规制明显缺乏刚性。

3.竞争中立政策尚未引入。作为近年来国际市场竞争中西方发达国家对新兴市场经济国家国有企业参与竞争的一种限制或要求，竞争中立政策已经成为发展中国家国有企业参与国际市场竞争的必要门槛和国际谈判的重要焦点。由于竞争中立一定程度上影响我国大型国企在海外的竞争力，所以政府对该政策一直有比较模糊的态度，担心落入以美国为首的西方发达国家贸易保护主义的陷阱。因为美国在TPP谈判后将其作为指责发展中国家违背国际公平贸易规则的借口，其中不乏借以重新调整国际经济竞争规则的明显用意。在西方国家眼里，中国为了在国际竞争中获得绝对优势，采取了一系列创新重商主义行为，中国政府对企业尤其是国有企业采取的包括补贴、汇率、知识产权、政府采购等政策均是破坏创新的“坏”的政策。[7]源于限制政府对国有企业影响的竞争中立政策虽然从目前来看确实会成为抑制国企参与国际市场竞争的一种壁垒，但是从长远来看，对其遵守却有利于培养国企的自主创新能力，促进其核心竞争力的提升。该政策实际是关于政府与市场关系的一种厘清与界定，即允许政府干预经济，但是必须以中立的态度与身份干预。其实就是限定政府干预经济的边界，去除其以不中立身份对国企的不合理干预或保护。目前关于排除或限制政府对国有企业庇护的相关规定在《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《行政许可法》及国务院有关规范性文件都有体现，但是系统的竞争中立政策并没有明确，公众对于竞争中立似乎了解不多，难以有效倒逼竞争性国企走向自主创新。

三、助力竞争性国企核心竞争力提升之法制路径——反垄断法制完善

道格拉斯·诺斯认为，制度安排决定经济绩效。制度在经济运行过程中具有内生性与稀缺性，与作为经济增长表现的技术革新和技术进步相比，有效率的制度安排才是经济增长的源泉。竞争性国企由传统优势走向竞争优势的关键和核心是制度创新[8]；以制度创新推动技术创新，才是创新的完整含义。目前存在的主要问题是国企传统竞争优势依赖对整个市场公平竞争环境和国企自主创新的破坏与阻滞。要从根本上激励国企自主创新，谋取其存在正当性与合理性，就必须使其以清白的背景、公平的起点、透明的过程与民企进行竞争。只有围绕不断打破制约其核心竞争力提升的内部体制机制之桎梏和外部竞争环境培养之囹圄进行相应的法律制度设计，才能倒逼其依靠自主创新的力量培育真正的核心竞争力。篇幅与视角所限，本文主要从外部反垄断法律制度完善的向度进行展开。

(一)《反垄断法》第7条对国企适用尴尬下的执法强化

在法律规定本身并无明显缺陷时，解决问题的关键在于强化反垄断执法。应在执法中真正去除行政干预与保护，对国企涉嫌垄断的行为在创新能力与市场规制遵守之间合理权衡后进行公正处罚。既不至于因过度执法影响或削弱其创新基础，又能从行为规制的角度敦促其遵守市场规则，进一步依靠自主创新增强核心竞争力。反垄断法规制的目标并不是垄断本身，而是因垄断造成的技术停滞和服务低劣；除非滥用市场支配地位本身明显阻碍创新或破坏市场竞争秩序，似乎对结构本身不应刻意打击。对于将来更多地将精力放到国际市场的行业垄断国企而言，应尽量减少其对滥用市场支配地位行为对国内竞争秩序的破坏，严格进行行为规制；同时鼓励其利用结构优势，进一步依靠自主创新的力量走向国际市场。

实践中，竞争性国企的垄断行为往往具有复杂的交叉性，同一家垄断企业的限制竞争行为可能既有表现为价格垄断的垄断协议行为，该行为又基本基于滥用市场优势地位而为，而此种市场支配地位还可能基于行政垄断或经营者集中导致，在反垄断执法机构分散存在时就会出现同一垄断企业有可能会面临不同执法机构的联合执法问题，执法机构相互之间的配合与协调直接影响执法效果。垄断国企本身与政府的密切关系及其行政级别都会使执法机构可能是其下级而出现难以执法的尴尬，执法者与被执法者双方背后共同的政府背景又进一步弱化了反垄断执法的动机与效果。若要加强对垄断国企的反垄断规制，除了寄希望于不断推进国企改革进一步打破垄断，还要进一步确立具有权威性的执法机构，真正下决心斩断利益链和亲属链，秉公、严肃执法。2018年3月，国务院对现行反垄断执法机构的设置进行了较大的调整，将过去分散在国家工商总局、发改委和商务部的反垄断执法机构进行合并，统一归属在国家市场监督管理总局，由其统一承担反垄断执法具体工作，之前分散的中国反垄断执法机构终于实现了“三合一”。这有助于进一步降低反垄断执法成本，提升反垄断执法的效率、权威与稳定性。相信会进一步强化对竞争性国有企业的反垄断执法力度，但是具体执法效果如何则有待时间验证。此外，还要改变目前存在的选择性执法问题。出于对国企的偏袒和反垄断执法的阻力，我国反垄断执法中尚存在对国企与民企反垄断执法标准不一的问题，在查处的各类企业经济垄断行为中，对国企垄断的执法往往在其承诺整改后便不了了之，而对于一般民企或境外企业[注]如国家发改委对美国高通公司在我国涉嫌垄断的处罚金额高达60.88亿元。则相对严厉。执法与处罚公正的关键是一视同仁；如果一味袒护，具有垄断地位的竞争性国企很难真正具有危机意识，从而助长其道德风险，进一步阻滞其创新。

(二)对行政垄断柔性规制的克服与完善

建议加大处罚力度，真正去除行政权力的庇护，否则大量依靠行政垄断生存的竞争性国有企业将永远不可能培养真正的核心竞争力，阻滞创新是必然的。同时，还要进一步解决行政垄断的可诉性问题，利用司法可诉性进一步限制行政垄断。这需要行政诉讼法等配套法律给力推进。为进一步规制行政垄断，国务院于2016年6月印发了《关于建立公平竞争审查制度的意见》，标志着我国公平竞争审查制度初步确立。该制度是进一步厘清政府与市场边界、有效防止政府行政垄断、维护市场公平竞争的重要制度安排，无论是其所广泛覆盖的法规、文件、措施范围，还是市场进入、退出及产品的多重审查环节以及公平的社会监督评价，都意味着对政府的施政行为提出了更高要求，民企也将在更加公平的市场竞争环境中与国企一决高下。为提高制度可操作性和实施效果，2017年10月23日，国家发改委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》，对公平竞争审查的审查机制和程序、审查标准、适用例外以及社会监督和责任追究等作了相应规定。但是其中关于政策制定机关违反该实施细则的相应法律责任追究依然模糊而轻泛，与《反垄断法》关于行政垄断的法律责任规定风格一脉相承。[注]详见细则第21～24条关于政策制定机关违反公平竞争审查制度的相关法律责任规定。公平竞争审查制度重在预防行政垄断，对其认定需严厉的执法之手予以配合，仍需反垄断法加大对行政垄断的执法力度，改变目前隔靴搔痒般的柔性规定，使该法真正长出钢牙利爪。相信正在酝酿的《反垄断法》修订[注]2017年8月，根据国务院反垄断委员会工作部署，反垄断委员会已经会同有关部门启动《反垄断法》修订研究工作。和反垄断执法机构的合并，必将为进一步加大对包括行政垄断在内的垄断行为的打击力度提供契机。

(三)竞争中立政策的借鉴与引入

不可否认，无论是发端于澳大利亚国内经济改革的“澳版”竞争中立政策，还是“OECD”和“美版”的竞争中立政策，均有追求公平竞争的共同内涵。为了与国际竞争规则保持一致，我国应在《反垄断法》修订中对相应条款予以明确，以增强该制度的适用效果。对于国内市场而言，竞争中立政策更有尽快引入的迫切性和必要性。只有尽快破除政府对国企的“父爱”关怀，使其不再依赖传统竞争优势，才能逼其转向对核心竞争力提升的关注与追求。竞争中立政策的确立一方面不仅呼应了十八届三中全会让市场在资源配置中起决定作用的改革精神，更是十九大以来进一步深化国企改革的根本方向。竞争中立政策的应然使命是促进市场公平竞争，它应当成为原则限制政府非中立性干预和例外允许政府非中立性干预的唯一评价标准。[9]111也就是说，竞争中立政策中政府的角色并非绝对不干预市场，而是在弥补市场失灵、对重大前沿科技创新市场塑造[注]近年来，以美国经济学家Mazzucato教授为代表的非主流经济学家针对传统市场失灵理论在重大科技创新市场领域适用的尴尬，对于传统市场失灵作为国家干预经济运行的主要诱因提出了质疑，认为在重大技术创新领域，政府应该发挥“企业家型国家”的作用，主动进行纳米技术、基因技术等前沿技术市场的塑造或开拓，对传统市场失灵和国家干预理论进行了拓展。等必要场合进行干预。对于我国非竞争性的公益类国企而言，政府可以基于非中立立场进行必要的干预；但是对于竞争性国企而言，政府应以不进行非中立性干预为原则。只有保持中立的立场和身份，才能为所有竞争参与者营造公平的竞争环境，以形式公平促进实质公平的达成。

但是，引入竞争中立政策时，必须结合我国国情与目前市场经济的发展阶段，合理设计竞争中立政策的内容。对于西方国家而言，其早期同样采取过政府干预创新或过度保护知识产权的“坏”政策。如今我国的科技创新能力已进入跟跑、并跑、领跑“三跑并行”的阶段，但是由于核心技术能力差距较大，大部分还处于跟跑阶段。在竞争中立规则横行的全球国际竞争中，处于后发劣势的我国要想在相对不公平的国际竞争规则中取胜，注定了创新之路的艰难与曲折，我国必须采取一系列改革措施应对挑战。在创新驱动发展之路上，仅仅依靠市场与企业是远远不够的，政府的统筹、协调、引领作用必不可少，这也决定了我国政府在技术创新类国企走出去过程中的必要干预色彩。因此，在引入竞争中立规则之路上，必须切实根据我国新兴经济体市场经济发育的具体程度及竞争性国企在现阶段经济发展中的功能与使命，合理设计具体内容。不仅要明确限定规则适用的具体国企类型，更要合理界定适用维度与豁免情形[10]；既要追求规则保障公平竞争的目标，更要防止规则不合理引入对竞争与创新的损害。有学者提出目前我国竞争中立政策应确立交易机会中立、经营负担中立、投资回报中立等行为准则[9]113，其中交易机会中立主要包括市场进入中立和政府采购中立等内容，以此保证交易机会的公平；经营负担中立是政府应公平对待各类市场参与主体的经营负担，包括强制性负担的课征和协商性负担的消减等领域的中立；投资回报中立则要求政府应对所有参与市场资源配置的企业的投资回报持中立态度，包括价格管制中立和政府补贴中立等。竞争中立政策的适用例外，主要是非市场化领域的政府管理、外商投资中的国家安全审查及引入竞争的非对称性扶持等。[9]115总之，竞争中立政策的引入不仅要以保证市场公平竞争为己任，还要结合我国的实际情况逐步推进。进一步扫清影响市场公平竞争的制度及政策障碍，使竞争性国企真正失去以往的传统竞争优势依赖，才有利于企业家精神的养成和以自主创新为主要内核的核心竞争力的提升。

四、结 语

中兴事件让我们清醒地认识到，竞争性国企核心竞争力的提升唯有依靠自主创新，这也是竞争性国企在今后国企改革大势下继续立足的必经之路；尽管对于大部分竞争性国企而言，这必定是一个痛苦而又漫长的极不适应的过程。竞争性国企必须直面市场经济优胜劣汰的竞争法则，积极改变自身长期形成的仰仗传统竞争优势的路径依赖，切实依靠自主创新自觉提升市场竞争优势，进一步打造和提升核心竞争力，以更加公平、开放的姿态走向市场。这不仅是竞争性国企与民企混改过程中树立自身形象、尽量不与民争利的先决条件，更是其积极走出国门、参与国际竞争的充足的底气。保障竞争性国企走向竞争优势的路径选择不仅包括法制保障下自身体制机制的进一步改革与完善，更离不开以《反垄断法》的创新与完善、国际竞争规则引入为核心保障的公平竞争机制与竞争市场的培育与养成。