国家、社会与市场关系:欧美国家福利理论建构与核心争论议题

2018-12-01 10:20刘继同
社会科学研究 2018年4期
关键词:社会政策福利制度美好生活

〔摘要〕 中国特色社会主义进入新时代,开启全面建设社会主义现代化国家新征程,如何构建中国特色现代社会福利制度尤为重要。 福利概念的基本涵义是幸福美好的生活,现代社会福利制度建设是现代国家的永恒主题。现代社会生活、社会政策议程与社会福利制度建设最显著的特点是存在大量各式各样理论政策争论议题(issues)。理论政策争论议题与通常的社会问题(problems)存在诸多本质性不同。社会福利理论研究与理论建构是社会政策研究和社会理论体系的重要组成部分。理论政策争论议题是现代社会福利理论研究与社会政策议程的重要组成部分,战略地位重要。社会福利理论核心是社会、国家与市场之间的关系。欧美国家福利制度发展与理论建构积累了丰富经验。本文主要从福利政策两难和八个核心理论争议角度,描述分析欧美国家社会、国家与市场关系的演变。基本结论是:社会、国家与市场的关系实质是社会与福利的关系。社会与福利关系实质是国家与公民间的关系。国家与公民关系核心是人的需要满足和提高生活质量。

〔关键词〕 国家职能;福利制度;福利理论;社会政策;争论议题;美好生活;人类需要满足

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2018)04-0082-13

〔基金项目〕国家社会科学基金重点项目 “中国特色现代社会福利体系建构研究” (15ASH008)

〔作者简介〕刘继同,北京大学卫生政策与管理系教授,博士生导师,北京 100191。

一、美好生活与中国特色现代社会

福利制度建设

2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会具有划时代和里程碑历史意义。十九大报告指出:“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”;“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。〔1〕中文的幸福概念是英文的wellbeing,通常翻译为福祉,涵义是幸福、美好、快乐、健康等,是人类追求的最高理想。〔2〕由于福祉的主观性、个人性和理想化色彩浓厚,所以现代国家制度建设通常定位“福利制度”。福利(welfare)概念和人类社会福利制度建设努力历史悠久,源远流长,是人类文明的主线。

福利概念的涵义是幸福、美好的生活。个人福利是个人生活质量,社会福利是社会生活质量。最重要的是,世界历史证明,社会福利制度是迄今为止现代社会回应和解决社会问题最佳的制度安排,尽管社会福利制度运行当中存在各式各样问题,需要不断完善。〔3〕中国特色社会主义进入新时代,开启全面建设社会主义现代化国家新征程,如何构建中国特色现代社会福利制度尤为重要。

二、现代社会福利理论建构议题的

形成与基本特征

社会福利话语、思维与理论建构是当代欧美“福利国家”社会经济结构变迁、社会科学事业兴旺发达的基本特征之一。谋求幸福、期盼好运和不断改善生活状况,向往安定幸福美满的生活,提高生活质量,这既是人类文明梦寐以求的社会生活目标,又是贯穿人类社会发展史的永恒主题。从这种意义上说,人类福利实践与增进福祉活动的历史悠久,源远流长。社会发展史就是人类谋求幸福美好生活的福利实践史。然而,人类福利实践与生活意义抽象概括和提炼升华到福利理论层次却耗费了千百年的时间。自18世纪工业化、都市化和社会现代化,特别是19世纪以来,伴随国家逐步介入社会经济生活领域,承担其社会福利责任,为弱势群体与劣势群体提供社会救济与基本社会保护,欧美国家社会科学家凭借他们对理论的敏感性,依据不同角度与学科背景,运用理论语言了解、认识和理解福利现实,描述、分析和解释福利现象,探索和总结社会福利实践活动发展规律,创造和发明社会福利概念、理论,建构和完善福利理论体系。这个时期的福利理论探索经历了由社会哲学,经由实证社会学向社会政策的缓慢转变过程。总体来说,19世纪到二次世界大战爆发的百多年时间里,资本主义社会处于史无前例和翻天覆地的大转变时期〔4〕,社会经济结构变迁尚未最后定型,正处于不断变迁过程之中,而且福利制度安排、政策模式和服务提供方式尚属初创,同样处于不成熟阶段。因此,不稳定的社会经济结构和不成熟的福利制度自然难以产生成熟的社会福利理论。换言之,真正意义和系统的福利理论建构是福利国家时代的产物。

福利国家兴旺发达的全民性社会服务,蓬勃发展的社会政策研究为欧美国家福利理论体系建立、发展和完善提供适宜的社会环境与制度性背景,奠定坚实的经验研究基础。1942年,英国著名学者威廉·贝弗里奇发表举世闻名的《贝弗里奇报告》〔5〕,描绘英国战后社会重建,建立世界首个由“摇篮到墓地”的全民性福利国家的综合性制度蓝图。贝弗里奇因此荣获“福利国家之父”的美誉,享誉全球。英国诺丁汉大学社会政策学者西尔伯恩认为,贝弗里奇对人类社会思想和社会福利政策的深远影响根本无法在一个层面上评估。贝弗里奇及其报告发展了一种声誉显赫和神话般的权威。〔6〕二战结束后,英国率先宣布成为“福利国家”,建立覆盖全体公民的普及性福利制度。欧美其他国家纷纷效仿,扩大福利服务范围,增加社会服务项目,大幅度提高政府公共开支比重,刺激社会消费和创造更多就业机会。福利国家制度发展与完善既稳定了欧美国家战后的社会秩序,又为战后恢复重建和经济发展奠定广泛的社会基础,还为福利理论发展营造了适宜的制度背景与政策环境。〔7〕与此同时,伴随“福利国家”发展和社会福利在社会生活中发挥作用逐渐增大,英国社会政策研究发展迅猛。1965年英国社会科学研究委员会(SSRC)成立,标志英国应用取向的“社会研究”和“政策研究”进入全新的时期。〔8〕社会研究与社会政策研究极大加深了民众和福利决策者对福利问题的认识,丰富和发展了福利知识体系,刺激人们对社会福利政策与福利现实的理论反思,推动福利理论体系发展与完善。

欧美国家系统的福利理论建构始于1960-1970年代,兴旺发展于1980年代,深化提高于1990年代。1960年代,欧美国家的“贫困发现”和广泛持久反贫困之战为福利理论发展提供直接动因和社会环境,贫困理论和相关理论体系成为福利理论的主题。〔9〕1970年代以来,英美保守主义政党执政掌权和福利国家危机引发世界范围的福利制度改革浪潮,导致人们全面反思福利国家制度安排的价值基础、政策目标和服务提供方式,社会福利理论建构与理论争论盛况空前,福利政策与理论发展成为社会政策议程中最热门的话题,各种福利理论流派百家争鸣、争奇斗艳。〔10〕總体来说,比较社会政策研究和福利制度模式成为这个时期社会福利理论发展的主线。〔11〕1980年代以来,欧美福利国家铺天盖地的福利私营化浪潮和缩减公共开支遥相呼应,福利政策与理论议题处于社会争论的中心,福利理论发展与福利政策研究深度与广度明显高于1970年代。〔12〕市场进入国家与社会的传统双边关系框架之中,国家、市场和社会三者间的关系重新成为这个时期福利理论研究的核心议题。1990年代以来,经济全球化浪潮席卷世界,市场在社会福利领域中发挥越来越大的作用。社会、国家与市场间关系相互交织、日趋复杂多样,欧美国家学者对福利政策与服务实践的“理论化”尝试与努力达到空前的程度,社会福利理论发展取得令人注目的成就。〔13〕总体来说,无论是社会福利政策模式与社会福利研究活动,还是社会福利理论研究与理论建构活动,这个时期突出特征是均趋向系统性的理论化建构。

欧美国家福利理论发展与演变过程典型反映欧美国家的价值观念、社会阶级结构、生活方式和社会关注议题的制度、文化特征及其变迁轨迹,且具有一系列引人注目的基本特点。首先,欧美国家福利思想体系与理论争论是欧美国家社会经济结构的历史变迁,政治、经济、社会、文化多种社会因素互动的产物,既反映欧美国家独特的社会文化价值观,又说明民众和福利决策者关注的社会议题。这意味着我们不能脱离工业化、都市化和迅速变迁的宏观制度背景,尤其是社会问题丛生的社会经济环境去认识和理解欧美国家的社会福利理论,而应将福利思想与理论体系放在欧美国家当时特定社会历史处境下考察和分析。〔14〕其次,欧美国家福利理论发展与演变过程始终充满争议,社会福利思想与理论是在社会各界的热烈讨论与针锋相对的辩论中不断发展的。社会辩论有助于澄清人们的模糊观念,准确理解对方的想法,发现争论各方分歧的主要根源,坚定自己的信念和不断修正自己的看法。这为福利理论发展提供了难得的社会检验途径。〔15〕第三,西方文化的价值观念是欧美国家福利思想的精华和理论体系的精髓,在社会福利理论体系中占据核心和至高无上的位置。社会福利制度安排、政策模式和服务提供方式是以特定价值观念为基础的。制度安排、政策模式和服务方式反映福利制度与福利政策设计者追求的价值理念。个人自由、自由竞争、社会公正、社会平等、博爱、公民权利、社会整合等核心价值观成为区分不同福利理论流派的基本标准。〔16〕第四,欧美国家形形色色的福利思想流派与理论体系并存共生,相互交织,呈现出高度多元化和完全开放的特点。各种不同思想流派与理论体系之间相互交叉和相互渗透的程度极高,以致准确无误地把握不同理论之间的区别与联系,澄清与梳理各种相近理论之间的关系成为一项理论涵养要求极高的理论化工作。〔17〕福利思想与理论发展多元化标志着福利制度与福利思想充满活力,具有理論创新的巨大潜能,是现代社会最显著的特征之一。

三、欧美国家福利理论建构

与发展中的核心争论议题

欧美国家福利理论的要素和理论结构主要是由不同的思想流派和理论视角、形形色色的政策两难和理论争论议题组成。理论建构是一种心智心灵的活动。理论化是思想家发展概念以便描述社会现象,分析社会变迁过程,解释社会现实的思想活动过程。理论的基本构成要素是概念、变量、陈述和格式。欧美国家福利理论结构由理论视角和争论议题两部分组成。理论视角是指对某种价值偏好、思想观念的系统阐述和完整表达,这是欧美国家福利思想的主体部分。一般来说,欧美国家学者系统性和理论化表述的福利思想流派与理论视角出现在20世纪初期,1950特别是1970年代以来进入多元化发展时期。英国两位著名学者在他们1974年首版、1985年修订二版的《意识形态与社会福利》一书中,首次比较全面系统地介绍、分析和批判了欧美国家的反集体主义、勉强的集体主义、费边社会主义和马克思主义四种主要福利意识形态与思想体系。〔18〕在几乎时隔十年之后,这两位学者在他们1994年修订三版的《意识形态与福利》一书中,增加了女性主义和绿色主义两种“新兴”的福利意识形态与福利思想。〔19〕这意味着妇女与福利、环境与福利议题已进入社会政策主流话语空间,获得欧美国家社会政策学者的普遍接纳。1998年两位英国学者在他们颇具理论色彩的首版著作中,将欧美国家福利理论分为自由主义、马克思主义、新自由主义、后结构主义、政治经济学、政治生态学、后现代主义七大理论流派。〔20〕2000年三位著名美国学者在他们主编的《社会政策手册》一书中,将欧美国家福利理论分为制度性取向、保守主义取向、批判社会政策、福利多元主义、女性主义取向、社会发展视角和政治、种族福利七大理论流派。〔21〕显而易见,这些福利理论视角不仅具有独特的思想渊源、价值偏好、福利观念、理论假设、关注问题和代表人物,而且重要性和核心地位已为欧美国家社会政策学者普遍接纳和广泛认同,成为欧美国家社会福利理论体系的主体和基础部分。

社会福利政策议题和理论争论议题是社会福利理论建构中不可或缺的重要部分,不仅集中反映福利理论与政策实践、理想模式与现实状况、社会环境与制度安排、理论建构与实践智慧之间的紧张冲突关系,而且说明各种不同思想流派与理论视角之间的异同之处。议题(issues)是指那些社会各界广泛关注和不同群体之间尚未形成社会共识的社会话题。一方面,议题涉及范围越大,牵涉人数和关系越多,社会影响面越广,其政策重要性和基础性地位就越重要。另一方面,那些适用范围与环境越广,涉及学科与领域越多,存在时间越长的争论议题,其理论意义和理论价值就越重大。更重要的是,这些政策议题和理论争论议题源自社会福利现实,直接反映福利理论发展与政策实施的最新状况,能够最深刻、最彻底和最准确地反映社会、国家、市场与福利之间的互动关系与本质特征。不言而喻,不同社会、不同时期和不同理论取向的社会群体和学者关注不同的议题,反映不同国家福利政策的制度性特征,体现不同福利文化与价值观念的内涵外延。〔22〕文献回顾表明,欧美国家福利理论建构和福利发展中反复出现和长期存在的政策两难与核心议题众多,其中最为重要和最具理论价值的核心议题是社会福利概念的界定及其内涵外延,社会价值观与福利制度安排和政策模式的关系,不同福利制度模式的理论建构及其相互间的关系,福利国家理论及其相关争论议题,福利需要满足途径与社会服务提供方式,公民权理论及其在全球化福利处境下的争论,需要理论与福利制度价值基础,耻辱、福利依赖和社会福利的功能,贫困理论、剥夺和社会排挤,福利决策过程与政策实施模式等。鉴于前述各种不同福利理论已另文综合评介,本文主要集中讨论那些关键性福利政策议题和核心理论争论,期望透过政策议题与理论争论的综合介绍、评价和分析,全面理解社会福利理论与福利理论建构中的不同层面。

首先,福利与社会福利概念的界定,社会福利概念内涵外延是个最基础的理论争论议题。长期以来,什么是福利,什么是社会福利,社会福利的内涵外延是什么,福利与社会福利之间关系如何,社会福利概念演变的基本趋势是什么,这是些仁者见仁、智者见智的基本性理论争论议题。像其他核心概念和理论一样,福利也是社会建构的产物,始终处于不断发展变化过程之中。不同时期与不同社会的人具有截然不同的福利观念。〔23〕在欧美国家中,工业化、都市化和社会现代化以来,人类改善自身福祉状况和提高生活质量的能力大大提高,社会福利在现代社会生活中扮演越来越重要的角色,并且成为公共话语和学术话语的核心概念之一。英国学者Barry在其所著《福利》一书开篇写到:福利概念以一种让19世纪评论家吃惊的方式主宰了当代社会思想和政治思想。〔24〕总体来说,福利的原初涵义清楚明确,争议不大,关键是不同理论取向的人从各自角度界定福利,赋予福利截然不同的文化内涵和价值判断,导致福利概念始终处于不断变迁过程中。从词源和语意学角度看,福利起源于古代词汇farewell,其意思是走或好。英国权威的牛津词典将福利涵义等同于好运、幸福、福祉和繁荣。现代welfare概念是well和fare两个词意思的综合。well的意思是好,fare的意思是生活,两者综合起来就是幸福人生、美好生活或追求幸福生活。〔25〕英国著名社会学家T. H.马歇尔认为,福利处在财富和幸福之间的位置。财富是改善和提高福利的主要手段和基本途径。追求幸福快乐是获取物质财富的主要目的。在这种意义上说,福利是物质手段和非物质目的的混合体。〔26〕这意味着福利的基本内涵和本质特征是指幸福、美好的生活状态,或是福祉、幸福快乐和满意的状态。社会福利是社会与福利概念的有机结合和混合体。更为重要的是,欧美国家学者有关社会福利概念内涵外延的争论从未停止。不言而喻,社会福利既是福利理论的核心概念,又是价值判断色彩浓厚和充满争议的基础性概念,典型反映人们的价值观和理论取向。

其次,社会福利观念是个变迁中的概念,具有丰富多彩的内涵外延,已经历和正在经历若干重大变化。社会福利概念是福利制度安排和福利现实在人们头脑中的反映。社会福利观念变迁标志着社会福利制度与政策模式的转变。社会福利的内涵外延通常伴随社会经济发展和社会环境转变而发生重大变化。纵观欧美国家社会福利制度发展史,社会福利概念及其在社会生活中扮演角色已经历若干重大转变:一是由社会救济开始,经由社会保障阶段,最后转变为社会福利阶段。〔27〕这种转变的基础是福利制度的变迁。二是由特指为城市穷人提供的服务与救助转变为面向满足所有公民需要的普及性福利。〔28〕这种转变的基础是社会福利对象范围扩大和资格审查条件放松,社会救济的耻辱化特征渐趋淡化。三是由剩余模式的福利观念,经由工业-业绩模式,转为制度性再分配模式的福利观念。〔29〕这种转变反映社会福利制度化程度越来越高,国家承担福利责任越来越大。四是由慈善、博爱、社会互助转变为公民权利的社会福利概念。〔30〕这种转变既说明社会福利性质的变化,又反映社会福利对象范围的扩大。五是由消极被动地对社会变迁造成损害的补偿,转变为积极主动地改善生活状况,提高生活质量的社会福利观念。〔31〕这种变化反映福利功能的重大转变。六是由以志愿团体为主的社会福利,经过以国家为主的社会福利提供,转变为服务提供的福利多元主义。〔32〕这种转变既标志社会福利责任承担主体的多样化,又说明社会福利提供者和提供方式日趋多元化的发展趋势。七是由单纯的公共福利转变为公共福利、财税福利和职业福利三部分的社会福利。〔33〕这种转变说明人类对社会福利范围和内涵的认识不断深化。八是由单纯的社会改良转变为公民权、趋同理论或工业技术决定论、结构-功能主义和马克思主义多种社会福利观并存共生。〔34〕这种转变既说明欧美国家社会福利制度的演变轨迹,又说明社会福利概念的多元化界定状况。九是由主权国家的福利提供转变为全球化福利处境下的国际性福利。〔35〕这种转变说明社会福利活动范围由主权国家的地域范围扩展到国际社会生活领域之中。十是由使用最低标准社会资源的社会福利转向最适度地运用社会资源,以便挖掘人的潜能和提高所有人福祉水平的社会福利概念。〔36〕这种转变说明社会福利目标与功能由消极被动地满足人类基本需要,转变为积极主动地促进人的全面发展和自我实现。十一是由谴责牺牲者和侧重改变個人转向强调以结构性力量为主要的影响因素和侧重社会改革的社会福利概念。〔37〕这种转变说明社会福利价值基础和主导性影响因素由社会病理学和微观治疗取向转变为结构性制度变迁和宏观取向。十二是社会福利由消极被动地回应社会问题和满足需要,转变为积极主动地将管理社会问题、满足需要和增加社会机会三个层面有机地结合在一起。〔38〕这种转变说明社会福利概念要放在特定社会制度性环境中考虑,而且把机会平等、社会环境等非经济因素纳入社会福利的范畴。这里需要特别指出的是,这些转变并不是孤立发生的福利现象,而是社会福利观念整体变迁过程中的不同层面。这些变迁也不是同时发生的,有些早些,有些晚些。简言之,社会福利概念不是静态停滞,而是动态发展的。社会福利内涵外延是不断发展变化的,我们应将社会福利概念放置在特定社会环境下予以历史、社会、动态和文化性考查,以便更好理解福利概念与理论背后的涵义。

第三,社会价值观与社会福利制度的关系,这是欧美国家社会福利领域中讨论最多、影响面最广和最核心的传统性理论争论与政策议题。价值观念是指对事物的喜好、优先次序或期望的状态。价值观不是行动的具体目标,而是选择目标依据的价值标准。欧美国家福利发展史显示,价值观与社会福利制度具有深厚的历史渊源和天然的联系。众所周知,谁是国家和社会应该关怀、保护和救助的对象?政府应该依据什么标准确定社会救济对象?国家与社会如何帮助社会救济对象?国家与社会能够为救济对象提供什么样的服务,这些都是济贫法时代英国社会中上流阶层、知识精英和权力精英空前激烈争论的核心议题。〔39〕社会救济对象争论的实质是社会福利责任承担和福利制度的价值基础问题。这牵涉如何看待个人与社会(集体)的互动关系,如何看待人性,特别如何看待社会主流价值观与社会救济的关系。英国政府主要依据有无劳动能力将社会救济对象分为“值得帮助”和“不值得帮助”两类,并分别采取社会救济与工作救济的服务措施。〔40〕这种政策模式牵涉一系列重要的价值议题:社会福利政策目标是以强化工作伦理、规管穷人为主,还是以满足需要和促进社会整合为主?国家在福利制度中扮演什么角色和承担多大福利责任?社会主流价值观念是关怀同情弱者,还是谴责牺牲者?社会成员应该遵守的行为规范与道德标准是什么?什么是不应该和耻辱性的行为?这些价值争论始终处于欧美国家社会福利理论与政策发展的中心位置。〔41〕与此同时,由于社会福利观念与制度性安排充满价值判断,社会价值与社会福利制度之间产生天然的联系。有鉴于此,价值观选择与福利制度安排之间的关系,便“理所当然”地成为欧美国家传统与核心的社会政策议题与福利理论争论话题。

1970年代以来,社会价值观与社会福利制度的关系重新成为欧美国家社会政策学者广泛关注和激烈争论的核心议题。二战后“福利国家”的成长、东西方冷战对峙格局的形成和欧美国家的“社会共识”,似乎暂时掩盖和淡化了社会价值观与福利制度的关系,功能和谐与社会共识理论成为主流思想观念,矛盾与冲突理论位居边缘,无人问津。〔42〕但是1970年代以来,受“意识形态终结”和“福利国家危机”等诸多因素的影响,社会价值观与社会福利制度关系重新处于社会关注与社会政策议程的中心位置。〔43〕两位英国学者率先于1970年代初期明确无疑指出:与主流的结构功能和社会秩序理论相比,阶级利益冲突和优势阶级的价值观念在社会福利政策形成中是相当重要的影响因素,特别是在那些和优势阶级的支配地位最为相关的领域中;他们还提出这种关系应该回答的主要研究问题是:社会价值观是如何形成的?社会价值观与社会结构的关系如何?社会福利政策与社会价值观、社会阶级的关系如何?〔44〕随后,他们将社会价值观、意识形态与社会福利制度、政策模式的关系系统化与理论化,由此触发欧美国家社会政策界的强烈反响和激烈争论。〔45〕这些讨论与争论的主题是社会价值观如何和在哪些方面影响了社会福利制度与政策形成。

概括来说,社会价值观对福利政策与福利理论的影响主要体现在如下几个方面:一是作为独立的第三方,民主和福利价值观成为福利-资本主义社会福利制度的价值观基础〔46〕;二是意识形态和利他主义、人道主义、集体责任等社会价值观成为社会福利制度发展的基本动因之一〔47〕;三是社会价值观为分析和区分不同的福利理论提供了概念工具〔48〕;四是马克思主义者认为,意识形态是统治阶级的产物。资产阶级除了利用统治阶级的权力把自己的意志与价值通过舆论宣传途径强加给他人之外,还认为个人化的社会和利益观念隐含在资本主义市场体系中,强调增加财富和将资本主义政府看作是实现福利的工具。这样,社会价值观成为资本主义福利国家通过社会日常生活意识形态而维持其政治合法性的重要社会力量。〔49〕需要特别指出的是,在全球化福利处境之下,因为国际性因素的影响,社会价值观与福利制度的传统关系不仅受到挑战,而且变得更加错综复杂。〔50〕综观欧美国家社会福利发展历史,我们可以清楚地看到:社会经济发展水平越高,社会价值观与社会福利政策的关系就越密切,社会各界的关注和二者之间相互影响的程度就越深。社会现代化程度越高,政治哲学与社会价值观对社会福利制度的影响越大。

第四,社会福利制度模式的理论建构及其相互之间的关系,这是欧美国家社会福利理论建构与发展过程中的一个重要而核心的争论议题。模式是通过理想类型对相对稳定的社会现象与社会现实的结构性特征的理论说明。模式建构是实务理论的提炼升华,是对社会福利实践活动具体描述和分析的过程。实务理论是社会福利实践经验的初步理论概括,是社会福利政策模式与服务提供历史经验和实践智慧的系统表述。社会福利制度模式理论建构的基本特征是以不同模式作为划分社会福利发展阶段的标准,以比较抽象和概念化的模式来分析社会福利的发展,将社会福利理论研究由叙述描述和量化分析提升到比较抽象的理论层次。〔51〕社会福利制度理论模式有助于我们理解福利制度安排特征,有助于认识特定社会的福利文化和准确把握特定时期社会福利制度基本特征,有助于社会福利理论的发展。社会福利制度模式建构是一项较新的理论研究活动,历史不长。社会福利制度模式主要是透过比较方式建构的,这种比较包括纵向历史比较与横向国际比较两种基本形式。欧美国家社会福利制度模式源自欧美国家的社会经济环境与制度背景,自然反映欧美国家福利价值和福利文化的基本特征。社会福利制度模式是对福利现实的理想类型的理论建构和人为的分类划分,在社会现实生活和实际工作中,这些模式有可能是相互交织和难以区分的。

欧美国家社会福利制度模式的理论建构是欧美福利国家时代社会福利理论发展的重要特征。一般来说,福利国家形成以前的社会福利制度模式基本是剩余模式,即人类需要主要是通过个人责任和家庭照顾途径满足的,国家只在个人丧失劳动能力或家庭功能瓦解的情况下才承担最后保障者的福利责任。剩余模式最典型的表现就是济贫法原则的社会救济制度。这种模式与古典经济学的自由放任理念和自由资本主义制度基本吻合一致。〔52〕第二次世界大战之后,欧美国家进入福利国家和社会共识时代,由此形成社会福利制度发展史中最重要的福利国家制度模式。福利国家模式基本特征有三:一是国家引进和扩大社会服务的范围,服务范围包括社会保障、全民健康服务、教育、住房、就业服务,以及为老人、残疾人和被剥夺儿童的福利服务。二是将维持充分就业作为至高无上的政策目标。三是社会服务项目的国家化。〔53〕福利国家模式反映贝弗里奇和凯恩斯的思想,说明1950年代经济高速增长和意识形态高度一致的状况。在这种社会背景下,美国著名学者威伦斯基和黎贝克1958年首次出版他们划时代的代表作,全面和系统地提出了社会福利发展的工业化社会理论(industrial society school),尤其是剩余性模式与制度性福利模式的二分法。〔54〕他们认为凡是处在工业化、都市化和社会现代化处境下的社会,受工业发展或经济技术因素的决定性影响,社会福利制度不仅“无可避免”地出现在所有工业化和都市化社会,而且在持续工业化处境下,社会福利制度发展规律必然是由剩余性模式向制度性转变,由福利国家过渡到福利社会。〔55〕这种理论隐含的基本理论假设之一是,把工业化与都市化看作是社会福利发展的动因。换言之,只要有工业化存在,就必然产生社会福利。这种理论假设说明:工业化与社会福利之间存在必然的逻辑关系和因果关系。〔56〕这种理论的实质是社会福利发展的“趋同论”,而且委婉含蓄地指出:剩余性模式与制度性模式之间关系是福利制度发展的低级阶段与高级阶段的关系。

1970年代以来社会福利模式的理论建构呈现兴旺发达和多样性特征,各种福利模式争奇斗艳。1970年代以来福利模式理论建构的国际化特征明显,社会主义社会与资本主义社会福利制度模式间的比较成为福利模式理论建构活动的主线。1970年代初期,依据依靠理论基础、社会福利扮演角色和福利资源分配的原则,英国社会行政鼻祖蒂特马斯建构了社会福利的剩余模式、工作能力-成绩模式和制度性再分配三种模式。社会主义国家基本是工作能力-成绩模式。〔57〕蒂特马斯暗示这些模式之间的关系是依顺序演变和逐渐过渡的,最初由剩余模式开始,经过工作能力-成绩模式阶段,最后实现制度性再分配模式〔58〕;1975年牛津大学的帕克女士在她《公民权与社会政策》一书中提出自由放任模式、自由主义模式和福利国家三种模式〔59〕;1977年兩位美国学者提出社会保障国家、积极国家和福利国家三种福利模式〔60〕;1979年英国著名社会政策学者平克依据他自己建构的分类框架,区分了自由资本主义、马克思主义和社会主义、中间道路福利三种福利模式。〔61〕1990年著名学者埃斯平-安德森出版了《福利资本主义的三个世界》一书。他依据较为宽泛的视角,在传统政治经济学的背景下,从福利资本主义国家的就业、工资和整体经济管理层面,对当代欧美福利国家的福利制度模式予以最新分类。他将欧美国家福利制度分为社会民主(如北欧)、共责主义(如德国)和自由主义(如美国)三种基本类型。〔62〕这个分类引起社会福利学术界的广泛关注,成为目前欧美国家福利制度分类中的代表作。近些年来,社会福利制度模式的理论建构活动超出欧美国家和社会主义国家范围,增加了东西方比较、发达国家与发展中国家、主权国家福利与国际福利比较的视角,目的是从东方国家和发展中国家经验来反省西方发达国家福利发展的典范与假设,实现东西方相互学习,克服以欧美国家为中心的学术霸权与传统。例如,以色列社会福利专家马克罗提出传统的、再分配公正、社会发展和新世界秩序的四种社会福利模式。〔63〕还有些学者提出东亚福利模式,认为东亚国家的政府在福利发展中扮演角色明显不同于欧美国家,家庭和传统文化发挥重要作用,这为福利制度模式分类提供了崭新的视角。〔64〕虽然这些模式并未明确指出后一个模式必须由前一个模式发展出来,但是通常隐含的假设是,这些模式之间一般都是前后互为因果的关系。〔65〕总体来说,社会福利制度模式分类是个大有潜力的研究领域,但是尚存在诸多的方法论议题,例如目前社会福利比较研究尚无普遍接纳的分类框架,难以准确区分不同社会福利制度之间的异同。〔66〕更为重要的是,社会福利制度模式并非一成不变,各种模式间也不是相互排斥的。最为重要的是,模式之争反映价值理念之争,反映社会福利制度质量高低。

第五,福利国家及其相关争论议题是欧美国家社会福利理论建构与发展中传统的核心课题,是个涉及面最广、理论性色彩最强和社会影响最大的社会福利理论议题。国家是多个社会科学学科研究的主要对象。欧美国家社会科学家基本认同的看法是:国家是一套制度,这些制度处于地域范围明确社会的中心位置,而且国家垄断在社会中制定规则的权力。〔67〕但是,社会科学家们对国家与社会的互动关系,国家、政治制度与资本主义之间的关系,国家在社会福利发展中扮演角色和承担福利责任,国家能力、国家功能与国家发挥的作用等议题争论不休,自由主义、马克思主義和现实主义者各持己见。〔68〕1941年,福利国家概念最早出现在英国大主教威廉·坦普尔出版的《公民与教徒》的小册子中,目的是用福利国家概念取代法西斯的“权力国家”概念。〔69〕目前,福利国家的定义众说纷纭,莫衷一是。例如,有学者认为福利国家是一个国家有目的地运用有组织的力量(透过政治与行政)来修正经济市场的运作。这至少包含三方面:为国民提供最低收入保障;对特定意外事故、疾病或老年人予以补助;提供特定范围的社会服务。〔70〕更为重要的是,国家与社会、国家与资本主义社会、国家与市场的关系始终是社会理论和社会福利理论建构中的基础性议题。福利国家是福利制度与现代国家之间互动关系的历史产物,是守夜人国家、法律与秩序国家、军事国家、法西斯国家、专制国家和经济国家之外的国家类型,而且福利国家是当代资本主义社会历史发展中较新的现象。福利国家的出现体现了“最好的政府就是最能够提供社会福利服务的政府”的理念。〔71〕这实际也回答了什么样的政府是好政府,哪些应该是政府有责任兴办事情的问题。长期以来,欧美国家社会政策学者主要是从社会改善(主要是收入转移和社会服务)的狭义角度来描述与分析福利国家。1970年代以来,越来越多马克思主义取向的学者倡导从宏观和广义(主要是政治经济学分析,以及国家在管理与组织经济中更大的角色)角度分析福利国家,理解福利资本主义与国家的关系。〔72〕这标志着欧美国家的福利国家和社会福利理论研究范式的结构转变,反映福利国家研究视角的多元化。

福利国家及其相关核心争论议题的突出特征是议题比较集中,理论化色彩十分浓厚,理论争论的程度比较激烈,比较典型地反映了欧美国家不同福利理论流派之间的重要理论分野。总体来说,关于福利国家的理论争论主要集中在福利国家产生的原因与发展动力、福利国家的基本特征和实质、欧美福利国家之间差异及其主要影响因素等议题的理论解释上。例如,关于福利国家起源和主要影响因素,英国社会行政鼻祖蒂特马斯认为,战争提高国家在特殊时期集中调控与分配资源的能力,在国家危急和民族存亡的处境下加强社会各阶层之间的社会团结,确立“危险共担”的社会共识和组织机制,形成有计划社会变迁模式和政府干预社会生活的状况。〔73〕英国著名社会学家吉登斯也认为,战争的影响是福利国家起源中的重要影响因素。〔74〕关于欧美福利国家之间差异的影响因素,埃斯平-安德森认为,政治阶级联合的历史是福利国家之间差异最具决定性的原因,政治经济学取向十分明显。〔75〕总体来说,福利国家及其福利发展的理论解释目的是说明福利国家在福利干预方面的共同发展趋势,从理论角度解释福利国家在福利范围与本质上的差异性和多样化现实,国家成为多个学科的研究对象。

第六,福利国家兴起与资本主义社会的关系是社会福利理论研究与理论解释的核心问题,其隐含的问题是为什么要有社会福利和福利国家制度。欧美国家学者对福利国家起源和福利发展理论解释的角度多种多样,大体可以分为五大理论视角和基本取向,一是历史学取向的社会福利发展阶段论解释。例如,以年代或是以福利制度模式及其演变过程为基础来划分福利国家与社会福利发展演变的过程。二是从社会与福利,特别是工业化与社会福利的结构关系来解释福利国家的出现和社会福利的发展。这种取向的理论解释以工业技术和经济决定论最具代表性,影响最大,争议也最大。这种理论解释的核心是三个充满争议的理论假设:(1)工业化与都市化是社会福利的动因。只要有工业化存在就必然产生社会福利,说明工业化与社会福利之间存在“逻辑关系”;(2)愈是工业化的社会,其社会福利愈趋相近,由此引申出社会福利的趋同理论;(3)因为社会福利是由工业技术和经济发展决定的,这意味着价值观和意识形态在社会福利发展中丝毫不具影响力,由此产生意识形态的终结。〔76〕三是从不同理论流派的角度对福利国家形成与福利发展予以解释。如社会学的结构功能主义理论、政治学的多元主义权力理论、古典经济学的个人权利理论、马克思主义阶级冲突和阶级动员理论等,这是有关福利国家发展理论解释的主要部分。例如,目前探讨福利国家的社会学理论有两种主要流派:(1)共识学派(consensus school),以英国著名社会学家T.H.马歇尔为其代表。他认为福利国家是公民权利与社会权利逐渐发展的结果;(2)工业化社会学派(industrial society school),以美国威伦斯基和黎贝克,以及加尔布雷斯为代表。〔77〕四是从认识论和方法论角度解释福利国家和福利发展。例如传统实证主义取向的理论解释主要有三类:(1)普遍性的精神力量。这种理论解释认为,推动社会福利发展的最常用精神心理力量是理性和道德。人们的帮助和求助行为都是受社会良心、公共良心、公共意识和社会意识一类的共同道德力量引导的;(2)非社会因素的技术决定论;(3)具体化的社会建构。〔78〕这类理论解释角度的基本特征是,强调外在与强制性社会力量及非社会力量是引导福利国家发展的决定性因素。五是从社会结构不同层面之间的关系来说明和解释福利国家的发展与差异,社会经济(现代化)、社会结构(社会分层)与政治发展(民主化)是最常涉及的层面。例如,埃斯平-安德森认为福利国家是一种分层制度,福利国家和福利发展的理论解释角度应从“去商品化”(de-commmodification)、社会分层和就业的角度来分析与理解。〔79〕总体来说,这些理论解释和争议都是围绕政府为什么和是否应在社会福利中扮演更积极的干预角色问题展开的。目前,福利国家与福利发展理论解释的基本问题是,以单一因素或力量来解释福利发展,过分强调少数人在福利发展中的作用,没有将福利国家与福利发展问题放在特定处境下历史与动态地考察,人为地将福利发展分为不同阶段,割裂福利发展的历史连续性,福利发展的理论解释模式或体系过分宏大和缺乏经验研究的基础,反映人们对福利国家现象的认识、理解尚处于不断发展和深化过程中。

第七,社会福利需要满足途径与社会服务提供方式是社会福利理论建构与发展中始终充满争议的敏感性和核心性议题。福利需要满足途径与服务方式实质是社会福利提供手段问题,而不是社会福利内容本身。但是,因为通过什么途径提供服务和满足需要能够充分、典型地反映福利制度的政策目标、价值观念和背后隐含的理论假设,所以这个议题具有极高的理论价值和丰富多彩的政策涵义。例如,在济贫法时代,英国政府对那些丧失劳动能力和值得帮助的人提供国家的社会救济,对那些身强力壮和不值得帮助的人实施工作救济。这就意味着分别采取市场就业与国家保障的方式满足他们的需要。〔80〕20世纪以来,伴随福利国家形成和社会福利发展,一方面,人类社会满足自身需要的手段越来越多,不同时期与不同社会福利制度中各种满足途径之间的组合越来越多样化,社会福利制度性差异与政策模式的多元化成为世界性现象。在当代社会中,社会成员可以通过各式各样的途径满足需要,例如社会服务、税收减免和津贴、企业雇主提供的职业福利、社会互助、慈善和志愿性组织提供的服务、家庭照顾和亲朋好友的帮助。〔81〕另一方面,福利依赖议题逐渐成为福利国家决策者和民众普遍关注的社会议题,社会福利对象是通过国家的再分配途径,还是通过市场就业的途径,或是通过社会互助和其他途径满足福利需要,这常常成为政治斗争和福利改革的焦点。〔82〕这里面的关键性福利争论议题是:福利政策目标与实现目标手段之间的关系如何?国家、市场、社区、家庭、个人责任在福利团体中的责任与角色分别是什么?哪个部门应该是社会福利服务提供的主要承担者和责任人?各种需要满足途径与方法的优点与缺点是什么?这些不同途径与方法之间组合的基本原则是什么?如何在满足需要和减少福利依赖之间达致最适宜状态的制度性平衡?

福利需要满足途径和社会福利服务提供方式既反映特定社会福利制度安排的基本特征,又反映主流社会价值观与福利意识形态的基本取向,还说明人们对不同途径优点与缺点的了解认识。概括来说,人类需要的满足途径大体可以分为个人责任、家庭照顾、社区互助、慈善组织和志愿团体、市场就业、国家再分配,以及不同途径的组合模式。个人责任是最基本的需要满足途径;家庭照顾是历史最悠久的需要满足途径;社区互助是最普遍的需要满足途径;慈善组织和志愿团体是非正式福利的主要组成部分;市场就业是现代社会最主要的需要满足方式;国家再分配是社会福利制度中最标准和最理想的需要满足途径。总体来说,欧美国家社会福利制度与政策发展的历史轨迹是需要满足途径,由以非正式组织为主转变为国家再分配为主,由单一需要满足途径为主转变为多种途径并存共生为主的历史过程。1950年代福利国家时代的社会共识之一是国家承担福利责任和服务提供的主体。但是,自1970年代以来,欧美国家的福利国家理念和需要满足方式受到猛烈抨击,个人主义、家庭保障、社区照顾、第三部门迅速发展、重新关注市场就业和削减国家福利开支,倡导多种需要满足途径共同发挥作用的混合经济和福利多元主义应运而生,而且演变成世界性发展趋势〔83〕,与此同时,福利国家的经济基础和经济学议题成为显学。〔84〕这意味着欧美福利国家的社会环境、制度性安排、主流价值观念和福利意识形态均发生了根本性的结构转变。这可能也标志着人们对各种需要满足途径优缺点的认识有所深化。概括来说,我们可以将目前人类社会中不同需要满足途径的优缺点简要列表陈述如下。

第八,公民权理论与福利国家发展的关系是社会福利理论中基础而争论颇多的核心议题。公民权理论奠基人是T.H.马歇尔(1893-1981),他是当代英国最伟大的社会学家之一,他对社会分层和社会政策做出了卓越贡献。1949年马歇尔在剑桥大学发表经典性的《公民权利与社会阶级》的演讲,从公民权利与社会阶级关系的角度描述与分析了国家干预社会经济生活的历程。他主要根据英国社会中公民权利发展历史,首次将公民权利分为政治权利、民事权利和社会权利,而且将三种类型公民权利的发展与特定的历史时期联系起来:18世纪主要是民事权利,19世纪主要是政治权利,20世纪主要是社会权利。〔85〕马歇尔公民权利理论隐含的基本假设是,社会公民权利构成了福利国家的核心观念。〔86〕马歇尔认为,社会福利发展和福利国家出现是个人权利扩大化历史变迁过程的结果。公民权利和社会权利意味着社会福利成为公民应该享有的一种权利,这样就彻底否定了传统的慈善救济和权威施舍的观念,并为福利国家和福利发展奠定社会福利理论基础。这意味着马歇尔公民权利理论及其理论解释的基本特征是,既具有社会福利发展的阶段论理论取向,又是以政府干预范围不断扩大理念为基础的。〔87〕更为重要的是,公民权利理论在迅速变迁的社会处境中引起越来越多的关注和越来越大的争论,正如两位英国学者所说,目前,公民权利概念仍然处于“社会”“社会福利”“市民社会”和其他相关概念内涵争论的中心位置。〔88〕这意味着公民权利理论仍然是我们考察社会、国家、市场和福利发展关系的理论基础与出发点,而且公民权利理论对于政府为什么要兴办社会福利的问题提供了理论解释。公民权利理论性质是社会共识时代的福利理论。

公民权利理论在全球化福利处境和迅速变迁的社会环境下,一方面所涉及理论议题的理论价值越来越高,另一方面,公民权利理论面临诸多严峻挑战,争议性越来越大。总体来说,公民权利理论包括和涉及众多政策两难与一系列当代社会分析的核心理论主题,例如社会的边界是什么?人们归属于哪个群体和不归属于哪些群体?完全公民权利资格的标准是什么?社会中不同成员享受福利与服务的权利是什么?权利的实际分配和理想分配之间关系如何?平等的现实与平等的理想之间的关系如何?〔89〕这意味着在当代社会学术话语中,公民权利成为同阶级、市场、民主一样的“战略性概念”。因为在一个迅速和不可逆转的变迁时代中,公民权利状况可以发挥提供一个参照系的作用。〔90〕与此同时,在全球化福利处境之下,公民权利理论与社会福利发展的关系在福利理论与福利政策层面上面临空前严峻的挑战。〔91〕在全球化浪潮来临之前的现代世界中,公民权利地位是与主权国家的存在联系在一起的。“国家建设和公民权利”融合在一起,公民权利的地域范围似乎不存在问题。〔92〕但是,当今世界越来越明显的全球化福利处境改变了这一切。一方面,欧美国家福利政策与服务发展经验研究显示:社会公民权利已成为社会不平等的重要根源之一。社会公民权利的社会功能由积极转为消极,社会公民权利成为社会排挤与社会封闭的工具〔93〕;另一方面,公民权利似乎假定是存在边界的。但是这个边界变动不居,而且经常被重新界定;在社会流动速度越来越快,地域范围限制越来越小,交流与合作机会越来越多的情况下,公民权利作为既定社区“成员资格”的意义及其带来的争议越来越大。更为重要的是,马歇尔公民权利类型的影响巨大,但是每种类型的准确状况仍然存在相当多不确定和模糊的地方,例如马歇尔的公民权利理论忽略婦女和家庭就是明显的遗漏。〔94〕目前有关公民权利理论的争论反映马歇尔创立的经典性公民权利模式出现越来越大的历史性边界、地理性边界和社会性边界问题。〔95〕简言之,社会环境的转变、社会经济发展和结构性变迁不仅没有淡化公民权利理论与社会福利发展的关系,恰恰相反,公民权利理论与社会学、社会政策、政治科学和当今社会政策中的主要议题,例如社会排挤和边缘化的关系与相关性更加密切,更加扑朔迷离、更加错综复杂和更具理论争议性。

四、欧美国家福利理论

对中国社会福利发展的意义

欧美国家社会福利理论研究与理论建构对转型时期中国社会福利发展具有重要的启示和借鉴意义。欧美国家福利理论与核心争议基本反映西方国家社会经济状况与文化价值观,具有明显的文化相对性特征。但是,欧美国家福利理论与理论建构活动的影响范围远远超出西方国家的地域范围,对世界各国社会福利理论建构和社会福利制度安排仍然具有可资借鉴之处,具有重要的理论、政策和服务实践意义。首先,社会福利制度与社会福利理论不仅是个社会政策议题,而且是个经济政策议题,更是个基础性的政治化议题,还是个文化价值观议题。这意味着应从多种角度观察、理解、分析和解释福利现象与福利现实,而且更应从国家、市场、社会领域之间的互动关系与过程中理解和解释福利发展脉络。其次,社会福利制度和社会福利理论均具有自身发展的制度背景、社会经济环境、文化价值观和社会历史文化积淀,脱离这种特殊性和相对性社会处境来描述与分析社会福利问题是毫无意义和价值的。但是,这并不意味着完全否定特殊性与相对性处境下的普遍性规律。因此,比较社会政策研究和经常性的相互借鉴成为健康社会生活中不可缺乏和举足轻重的基本性社会机制。这种社会学习机制对后来者具有不可替代的现实意义。社会学习可以少走弯路,避免重蹈覆辙,以最低的社会成本谋求社会发展。第三,欧美国家各式各样理论取向的文化相对特征和局限性比较明显,直接的政策涵义和借鉴作用有限,但是各式各样核心争议议题的政策涵义和现实意义显而易见。第四,伴随人类社会经济发展水平的提高和社会经济转变,社会福利制度与理论建构问题在社会政策与经济政策议程中所占地位越来越高,日趋重要,成为现代化社会结构中的重要组成部分。更为重要的是,社会福利实际已成为我们生活方式中不可或缺的核心組成部分。谋求幸福美好的生活,挖掘自身潜能,促进自身全面发展和提高生活质素是人生基本目标,这也是社会与国家共同追求的目标。国家与社会关系的实质是国家与公民的关系。社会福利问题的实质与真谛永远是国家与人民的关系。第五,社会福利制度与社会福利理论是处于不断发展过程中的,因此并不存在完全正确与永远有效的理论体系。我们唯一的选择是:在动态发展的处境下,从动态发展的角度考察动态发展的社会福利制度安排与理论体系。第六,欧美国家社会福利制度与政策发展的历史经验表明:社会福利制度在经济增长与社会发展中扮演不可替代的积极性角色,国家与市场的关系不是截然对立和相互排斥的。恰恰相反,国家与市场的关系是相互依赖和相互补充的。第七,市场、再分配、社区和家庭等部门都是人类需要满足的基本途径,其根本性特征是功能性的,而不是价值取向的,关键是福利决策者和行政者使用这些手段与方法背后所隐含的价值目标,以及他们追求的福利政策目标理念和福利政策实施的社会后果。人的发展和生活状况的不断改善是个普遍性的评估标准,这个标准同样适用于正在迈向全面建成小康社会的当代中国社会。

五、简要讨论与基本结论

本文从社会福利理论建构议题的形成与基本特征角度入手,指出社会福利理论建构活动主要由系统性的思想体系和核心性理论争议两部分组成,目的是透过集中讨论与分析基础性政策两难和核心性理论争论议题,来探讨欧美国家社会福利理论发展与演变的基本轨迹,分析和理解欧美国家中社会、国家与市场之间的社会互动关系模式,以期为社会转型时期、全面建成小康社会和满足美好生活需要的中国社会福利制度改革与社会主义福利理论体系建构提供历史经验借鉴和启示。欧美国家社会福利制度发展与社会福利理论建构中反复出现的政策两难与核心理论争议多种多样,本文主要考察和分析社会福利的概念界定及其内涵外延,社会价值观、福利意识形态与社会福利制度的关系,福利国家制度及其相关问题的理论解释,市场就业、再分配和其他人类需要满足途径与社会福利提供方式之间的关系,公民权利理论及其在全球化福利处境下形成的新挑战等八个基本争论议题。本文的基本结论是:社会福利制度发展与社会福利理论建构实质是反映特定社会处境下社会、国家与市场的互动关系模式以及文化价值观。社会、国家与市场关系实质是社会与福利的关系。在现代社会中,社会与福利关系的实质是国家与公民之间的关系。国家与公民关系的核心是人的需要满足程度,是人的生活状况与生活质量,是人的价值与尊严,是人的全面发展和人的潜能的发挥。现代社会福利理论政策争论议题的实质是责任的社会划分,关键是国家、社会与市场的关系。这种状况适合追求幸福美好生活和全面建成小康社会的中国。

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(責任编辑:何 频)

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