国内外带薪休假制度的回顾与思考

吴琪

摘要：我国带薪休假制度的酝酿经历了一个长期的历史过程，在具体实施中也面临过诸多复杂情况，横向对比西方发达国家带薪休假制度的制订与实施，无疑对探索具有中国特色的带薪休假实施模式有着积极的指导作用。

关键词：带薪休假 中国特色 实施

2012年3月11日，瑞士就带薪休假时间从4周延长到6周的提议进行全民公投，约67%的瑞士人否决了这项给自己放更多假的提议。此事立即成为欧洲各大媒体议论的焦点，质疑的、赞同的、嘲讽的、担忧的……，不一而足。有的媒體更把这件事情提到了“国家文化”的层面来进行阐述，认为不同价值观和文化观的国家对带薪休假的思考和实践各不相同。其实，如何合理享受带薪休假一直是社会各界关注的话题，国内外的思考和实践也各有特色。

一、我国带薪休假制度酝酿与制订的回顾

中华人民共和国建国后，关于带薪年休假管理规定的制订和实施有一个较长的酝酿过程。上世纪八十年代，我国有部分地区和单位尝试推行过年休假制度，如1980年四川省劳动局就关于解决渡口市劳动工资问题的实施意见向当时的国家劳动总局去函请示，国家劳动总局的复函中有：“关于年休假制度问题，原则上同意按你局意见执行，待国务院有正式文件下达后，改按国务院规定执行。” 1983年青海省也下发过规定：“常年在海拔三千五百零一米以上地区工作的正式职工，每年休假一次，每次三十天。”这些年休假制度，只是针对当时当地特殊情况的一种处理办法，并不具有普遍性。

1990年3月，人事部在《关于离休干部健康休养和干部年休假问题的通知》中进行过说明：“关于在职干部、工人的休假问题，涉及面较广，需要通盘考虑。根据国务院指示结合我国实际情况，我部正在会同劳动部等有关部门，研究拟定国家机关、事业单位和企业单位的干部、工人年休假办法。”

四年后，第八届全国人民代表大会常务委员会于1994年7月5日通过的《中华人民共和国劳动法》第四十五条明确提出：“劳动者连续工作一年以上的，享受带薪年休假。具体办法由国务院规定。” 之后国务院和各相关部门多次将带薪年休假具体办法制订工作提上了办事日程。1994年8月31日，劳动部在《关于印发“贯彻劳动法的依据和需立法的项目”、“应与劳动法配套的立法项目工作计划表”的通知》中提出：“第四十五条规定了年休假制度。需制定《职工年休假条例》，拟9月份报送国务院，争取今年年底前出台。” 2001年国务院办公厅 《转发国家计委关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施意见的通知》中指出：“推行职工带薪年休假制度，有关部门要尽快制定具体实施办法。” 2004年劳动和社会保障部在《关于印发2004年劳动和社会保障工作要点的通知》中表示：“积极推进立法工作。做好劳动保障监察条例、带薪年休假规定的修改完善工作，争取年内出台。”

因为带薪年休假问题牵涉面广，相关问题众多，带薪年休假管理规定的制订迟迟未决，绝大多数单位处于观望状态，期间能起到指导性作用的是1995年劳动部在“关于印发《〈国务院关于职工工作时间的规定〉问题解答》的通知”中的答复：“在国务院没有发布企业职工年休假规定以前，1991年6月15日中共中央、国务院共同发出的《关于职工休假问题的通知》应继续贯彻执行。”

由此可知，自从《劳动法》发布相关规定以来的一段较长时间里，因为面临情况复杂，无法及时制定带薪年休假管理制度，带薪年休假因此缺乏具体实施办法的指导，《劳动法》规定的带薪年休假也并没有得到真正落实。直到2008年《职工带薪年休假条例》的实施，和随即发布的《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》、《企业职工带薪年休假实施办法》，才标志着带薪休假迈上规范化的轨道，我国的休假制度开始与国际社会休假制度分散休假模式逐步接轨。

二、西方发达国家带薪休假制度建设的过程

相比之下，西方发达国家包括带薪休假在内的福利体系的建设并非一蹴而就，同样也经过了一个长期的阶段。在英国，“19世纪中期有些工业企业开始实行带薪休假，如在煤气企业工作一年以上的工人可享有一周带薪休假，工作两年及以上可有两周带薪假期。”1883年，德国颁布了《疾病保险法》、《工伤保险法》和《养老、残废、死亡保险法》，形成了欧洲福利制度的雏形。1918年英国“印刷工业联合会通过集体谈判的形式为全体印刷业工人赢取了一份协议，所有在印刷业工作一年以上的工人每年将获得一周的带薪假期。”1942年，英国经济学家贝弗里奇，发表《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》报告，提出建立“社会权利”新制度，包括失业及无生活能力之公民权、退休金、教育及健康保障等理念，成为当代福利国家制度的蓝图。二战后，欧洲各国的福利制度进一步建设和完善， 为维持欧洲社会长期稳定和共同繁荣做出了重要贡献。

我们以英国《带薪休假法案》的酝酿出台为例，1912年作为工党领袖的兰斯伯里正式向议会提交英国历史上第一份带薪休假提案，但未获通过。1929年工党议员诺森在时隔17年后再次向议会提交带薪休假提案，仍没有通过议会二读。到经济逐渐恢复和发展的1936年，诺森又一次提交了带薪休假提案，经过政府成立的带薪休假调查委员会历时近两年的调查，1938年7月，才通过了《带薪休假法案》。该法案通过的前提是，英国到1937年通过集体谈判获得带薪休假的工人已经达到400万人，约占当时英国人口总数的10%，且当时英国在1929-1933年经济危机后经济获得长足发展，工作时间缩短等为带薪休假的实行做了很好的铺垫。因为当时英国各级劳工组织的充分发展，《带薪休假法案》在构建法律框架的同时，将带薪休假的谈判权下放给予了各行业部门的工会委员会，由劳资双方根据实际情况，进行充分的沟通协商，形成各行业部门的带薪休假实施细则，政府在其中起到的主要是指导和协调的作用。

三、探索具有中国特色的带薪休假实施模式

在我国，一项新的、关系到劳资双方切身利益的制度实施起来从来不是易事。带薪休假制度的制订并不意味着它能够真正贯彻落实，除了全民休闲意识、休闲文化的培养之外，政府部门的有效指引、各级单位的积极参与也起到很重要的作用。

首先，中国民众对自身的实际情况要有清醒的认识，这是实施带薪年休假的前提。带薪年休假是一项具有积极意义的、能够增加全民幸福感的惠民政策，当经济发展处于上升时期，合理实行带薪休假可以拉动消费，有一定促进生产力的作用。但不能奢求带薪年休假立即就能与欧洲高福利国家相媲美，根据我国实际经济状况应当允许它有一个适当的调整期。中国数千年来以农立国，土地需要辛勤的劳作才能回馈家人的温饱，遇上天灾人祸更要辛苦挣扎努力求生。长期在土地上耕耘的奋斗史在民族的心理上烙下了深深的印痕。先贤谆谆教诲：“生于忧患，死于安乐”，在中国崛起、民族自强的艰难过程中，勤劳、奋斗、努力始终是中华民族的一种主旋律。如果说2010年人均国民生产总值就达到6.7万美元的瑞士人拒绝延长假期是一种“富贵不骄”的富足者的自律，那么人均国民生产总值尚不足1万美元的中国，更应有清醒的忧患意识和“贫困不怨”的自强精神。

其次，政府部门应当审时度势，合理引导，逐步进行国家福利体系建设。根据我国的实际情况，政府部门在推行带薪休假制度时，既要考虑民众平衡工作与休闲的需求，也应充分认识现实的国情，采取逐步推进、重点突破等等方式，使带薪休假制度的实施条件逐步成熟，最终水到渠成。

原劳动和社会保障部在《关于印发2008年劳动和社会保障工作要点的通知》（劳社部发[2008]1号）中提出：“加大劳动保障监察执法力度。开展劳动保障监察执法年活动，以贯彻实施《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》和《职工带薪年休假条例》等法律法规为重点，强化日常主动检查，加大对投诉举报案件查处力度。”但2008年两会过后，新成立的人力资源和社会保障部在《关于印发二00八年人力资源和社会保障工作要点的通知》（人社部发[2008]6号）并未提出对贯彻实施《职工带薪年休假条例》“强化日常主动检查”的字眼，代之以“加快立法步伐，……研究制定《职工带薪年休假条例实施办法》”。之所以会有这样的改变，或许是因为带薪年休假条例的全方位落实，尚有较大难度。带薪休假条例颁布后，有许多研究者撰文认为带薪休假实施办法过于粗放，且政府部门未就带薪休假实施办法的落实制订检查方案，导致许多单位轻易规避带薪休假而使其落于空谈，从而建议由政府部门负责建立带薪休假的一揽子的实施细则和专项检查方案，用行政甚至执法的力量迅速将带薪休假落实到位。笔者认为，中国幅员辽阔，情况复杂，各地区各行业发展差异很大，应当允许带薪休假有一个逐步推行的缓冲期。即使在《带薪年休假条例实施办法》推出后，也还不具备进行专项检查的条件，许多更为迫切而棘手的问题，比如保障农民工工资发放，切实维护农民工权益等，仍是劳动保障部门工作的重点。

再次，政府劳动保障监察部门对于带薪年休假进行方向性指导的同时，也应采取积极措施，在一些实施有难度的领域果断出击、打破坚冰。因为中国缺乏独立于单位自身之外的各级工会组织，像西方发达国家那样基本委托劳工组织就带薪年休假的实施进行劳资谈判的条件并不具备，政府部门仍然扮演着很重要的角色，在一些关键的领域，必须要政府部门有针对性的推动和促进才能使相关福利措施得到落实。可喜的是，我国政府正在这些方面进行着积极的努力。2012年2月27日，交通运输部、人力资源和社会保障部、全国总工会联合宣布从2012年3月起开展为期两年的“出租汽车行业和谐劳动关系创建活动”，将逐步推行出租汽车企业员工制经营模式，并普遍开展以出租汽车司机车辆承包费用、社会保险、劳动收入、休息休假等为主要内容的工资集体协商。一时之间，让“的哥”有尊严地劳动，不再整年超时加班，享受合理休息休假的议论迅速吸引了公众的眼球，并赢得广泛的赞誉。

我们期待着通过政府部门的有效引导，各级单位的积极参与，包括带薪年休假等在内的各项福利措施能逐步贯彻落实，中国的劳动者能体面地劳动，享受着舒适的假期，创造并享受社会经济发展的成果，实现国家目标、组织目标与个人目标的和谐统一。

参考文献

[1] Robe Fitzgerald.British Labour Management and Industrial Welfare 1846—1939『M].London：Croom Helm Ltd，1988：59，119

[2] 汪建強，1938年英国《带薪休假法案》研究及其启示，2010年第6期，西南石油大学学报（社会科学版）