关于潍坊市棚户区改造情况的调查

冯如 孟君 王思刚

一、潍坊市棚户区改造的总体情况及主要特点

2010年，潍坊市开始对棚户区改造工作实行计划管理，截至2017年年底，全市共改造棚户区20余万套，惠及群众近百万人。尤其是2016年以来，国家将棚改范围扩大到城中村、城边村、建制镇区，并出台了一系列信贷、土地、审批等优惠政策后，潍坊市紧抓国家、省棚改政策窗口期，棚改工作驶上快车道。2016年，全市实施棚改项目116个，完成棚改4.03万套；2017年，实施棚改项目198个，完成棚改8.97万套，完成量居全省第二；2018年，全市计划实施棚改项目117个，改造6.98万套，居全省第三位，截至6月底，全市开工棚户区4.84万套，开工率69.3%。从县市区统计数据和调研了解的情况看，主要呈现以下几个特点：

一是安置方式以实物安置为主、纯货币化安置为辅。按照省住建厅《关于进一步规范全省棚户区改造项目申报条件、程序、认定标准及统计口径的通知》（鲁建住字〔2016〕16号）规定，实物安置主要是政府建设安置房分给棚改群众，货币化安置则包括直接货币补偿（纯货币化安置）、政府组织棚改居民购买商品住房安置和政府购买商品住房安置（后两项还是政府为群众提供实物性安置住房）。为更好地反映实际工作情况，我们将除直接货币补偿之外的其它安置方式都归类到实物住房安置范畴（都需要将建成竣工、配套齐全的实物住房提供给群众）。2016年，全市棚改工作纯货币化安置占23.17%，实物住房安置占76.83%。2017年，全市棚改任务纯货币化安置占34.81%，实物住房安置占65.19%。今年，随着国家不再考核货币化安置率，预计实物住房安置将继续保持在70%左右。

二是棚改资金以政策性信贷融资为主。在棚改过程中，不管是旧房拆迁，还是新房安置，都需要大量资金支持。虽然受位置、配套、发展潜力等因素影响，各地补偿标准、土地价值、建安成本等有所不同，但据住建部门测算，一般情况下，每套棚改安置房的成本大约在50万元左右，仅靠市县两级财力无法大批量推进，这也是之前棚改工作推进迟缓的重要原因。由于地方财政资金和上级拨付的专项资金不足（2014～2017年，共争取中央和省级专项补助资金近25亿元），大部分棚改项目需要通过银行信贷方式来筹措资金。随着国家出台一系列有利于棚改的信贷政策，尤其是省政府与国开行、农发行达成6000亿元授信额度后（均将棚户区改造作为重点支持领域），政策性融资贷款成为棚改的主要资金来源。

三是腾出土地开发以落户房地产项目为主。当前，棚改腾出土地出让收益是县市区偿还棚改贷款的主要来源。为最大限度发挥腾出土地价值，地方政府一般最优先考虑落户房地产项目，其次是具有较大纳税潜力和就业吸纳力的工业和服务业项目。从县市区统计数据看，除滨海区、坊子区、安丘市等县市区外，大多数县市区腾出土地落户项目中房地产项目占比都在40%以上，像寒亭区、寿光市、诸城市占比更超过60%。

二、当前棚改工作存在主要问题

过去影响棚户区改造的最大难题是拆迁。近几年，尤其是潍坊市“作风建设年”活动开展以来，将棚改拆迁作为锻炼干部、锤炼作风的平台，坚持“阳光征迁、依法征迁”，探索出了“自改委”“积分制”等办法，涌现出了站南广场征迁精神等先进典型，已经形成了一套系统推进拆迁的机制、办法和措施，拆迁问题已不是棚改工作的最大制约。从调研了解的情况看，当前影响棚改工作的制约因素主要有三个方面：

（一）重拆迁轻开发问题突出。当前，省里确定的棚改任务完成标准是群众签订征收（拆迁）补偿协议或安置房开工建设，对拆迁完成程度、群众安置情况、腾出土地利用情况等后续工作没有明确要求。为完成上级考核，有些县市区在推动棚改时，往往将签协议作为第一位要求，多数棚改的“清零”是签订协议的“清零”，而不是安置任务的“清零”、土地开发的“清零”。尤其是这几年正处于棚改贷款政策窗口期，一些地方为充分利用政策性贷款，纷纷赶时间上马棚改项目，导致腾出土地利用率不高。从县市区统计的数据看，2017年棚改项目腾出土地中，尚未开发利用的占37.3%，拟落户项目的占21.39%，已开工项目的占28.83%，已建成投用的占12.48%。可以说，由于缺乏系统明确的棚改工作思路，当前棚改工作还处于就点抓点的阶段，没有形成从政策宣传、协议签订、征收拆迁、安置回迁到综合开发的完整工作链条。

（二）安置工作推进缓慢。虽然潍坊市积极推进棚改安置工作，有的县市区（经济区）将安置房建成交付作为本地区考核棚改任务完成的标准，有的县市区（高新区、寒亭区）实施“先建后拆”（安置区建成交付后再拆除旧房），但总体上看，棚改安置工作进展较慢，回迁安置率不高。究其原因，除了资金问题外，还有两个方面：一是供地指标不足。建设安置房需要一定的土地指标。省里分配给潍坊的土地指标本身就不能满足需要，扣除需要优先保障的重大项目和民生项目用地，分配到各县市区用于棚改安置房建设的土地指标远远不够。由于住宅用地指标严重不足，安置房迟迟无法建设，拆迁居民长时间在外过渡，既给社会带来了不稳定因素，同时高额的过渡费用支付也给政府带来了巨大的财政压力。二是前期手续办理时间长。棚户区改造项目审批涉及部门多，办理相关手续时间较长，一定程度上影响了项目开工建设。

同时，安置区公共基础设施配套不到位的问题也要高度重视。当前，棚改安置区质量、标准、配套低于房地产开发项目的现象不同程度存在。有的县市区成方连片的项目较少，甚至只局限于一个村、几个村或者个别老企业小区，面积小、人口少、空间有限，造成规划、拆迁、融资、建设等环节成本高，且后续的基础设施配套和小区管理难以规范和完善，导致供气、供暖、排污等基础设施和学校、医疗、养老等公共服务设施配套不到位，给回迁群众的生活带来不便，影响了居民居住意愿。

（三）资金保障压力增大。不同程度存在“等钱启动、等米下锅”的情况。

一是信贷融资难度加大。2017年5月24日，李克强总理在国务院常务会议上提出，实施2018年到2020年三年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，到2020年全面完成棚户区改造。从任务量上来看，虽然国家推出了第二个三年计划，但比第一个“三年计划”减少了300万套，且任务量逐年减少。今年，国务院政府工作报告没有延续去年“因地制宜提高货币化安置比例”的提法；7月份，国开行调整棚改贷款相关权限，虽然审批及签订权限仍在分行，但合同审查权限统一到了总行，这释放出较强的棚改贷款收紧信号。商业银行等金融机构棚改贷款不仅要求有抵押物担保，而且批复速度慢、期限短、利率高，给政府带来较大偿还压力。尤其是有的县市区受限于自然条件、区位交通等因素，财政规模小或土地价值较低，腾出土地出让收益远低于融资还本付息支出，无法实现项目收益与融资的平衡，信贷融资难度更大。

二是棚改专项债券支撑不够。为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，遏制地方政府隐性债务增量，今年3月份，财政部、住建部出台了《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》。从目前情况看，对财政部拟发行的棚改专项债券，大多银行持观望态度。同时，棚改专项债额度确定，主要依据当地财力状况和棚改任务情况，不会过度突破地方财政承受能力，分配到各地的专项债券的额度相对较低，远远不能满足资金需求。

三是政府购买服务将受到限制。政府购买服务是县市区建设安置区的重要方式。近期财政部下发《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，规定政府购买服务合同履行期限一般为1年，最长为3年。因土地招拍挂时间长、程序多，棚改腾空土地难以及时出让，无法及时偿还棚改贷款，造成还款周期增长、利息增加，3年内履行政府购买服务合同压力非常大。

三、加快推进棚改工作的思考和建议

随着国家棚改政策调整，依靠政策性贷款突击式工作推进方式难以适应新形势下棚改工作需要。当前，棚改工作的重点应由重拆迁转向重建设，由重完成任务转向重综合开发，由县市区各自为战转向市县统筹、有计划推进。针对新的形势，应加强对棚改工作的研究、调度和调控，根据项目资金需求情况审慎研究制定棚改计划，对县市区棚改工作情况进行综合评估，对回迁安置率、腾出土地利用率较低的地区适当控制棚改任务和规模，保证棚改工作有序有计划地推进。重点解决好筹钱、建房和开发三件事。

（一）多渠道筹集棚改资金。围绕解决后续项目资金需求和存量项目贷款本息归还接续问题，构建多元化棚改资金融资渠道，全面强化资金监管，切实提升棚改资金使用效益。

一是继续做好信贷融资工作。依托市级政策性贷款承接主体，推行“统贷统还”模式，推进政府购买服务，继续主动与国开行、农发行沟通对接，发挥政策性信贷资金的支撑作用。积极与青岛银行、浙商银行等政策灵活的城市商业银行和股份制银行合作，进一步拓宽融资渠道。鼓励农商行、潍坊银行等本地金融机构支持符合信贷条件的棚户区改造项目。同时，探索建立健全信贷偿还保障机制，确保还款保障得到有效落实。

二是增加政府财政投入。市、县两级财政设立棚户区改造专项资金，从城市维护建设税、城镇公用事业附加费、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道中，安排资金用于棚改支出，列入财政年度预算。有序推进棚改腾出土地出让工作，加强土地收益管控，探索推进棚改项目腾出土地收益资金封闭管理或设立偿债准备金账户，及时偿还棚改资金贷款，减少隐性政府债务。

三是统筹用足用好上级资金。与中央、省有关部门做好对接沟通，对安排的补助资金、专项债券应争必争、能争尽争，尤其是做好棚改专项债券争取工作，最大限度地争取债券额度。统筹安排使用中央、省政府补助资金和专项债券，根据棚改项目的难易程度和盈利状况，及时调整分配额度，保障棚改项目稳步推进。针对《政府购买服务管理办法（征求意见稿）》，由财政部门根据基层实际情况，做好与上级财政部门沟通反馈工作，建议将棚改购买服务项目合同履行期限适当延长。

四是持续引入社会资本。发挥市场机制作用，通过投资补助、贷款贴息、政策扶持等方式，在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待，鼓励引导社会资本通过投资、参股、委托代建等方式参与投资和运营棚户区改造项目。

五是加强棚改资金监管。按照上级要求，做好棚改融资监管，进一步规范政府购买服务，健全完善“日调度、周例会、月统计、年考核”工作制度，定期调度各县市区融资数据，及时掌握全市政府购买服务融资大数据。开展好政策性贷款资金使用管理检查，根据审计报告指导县市区做好整改工作。建立棚改专项债券项目库，加强入库项目动态监管，确保债券资金规范使用和项目收益平衡，提高资金管理水平和使用效益。

（二）全面提升安置水平。把拆迁居民安置作为重民生、保稳定的头等大事。在继续加大土地指标争取力度，优化土地指标分配机制，减少因土地指标影响安置区建设的基础上，从市级层面能解决的手续办理、建设质量和服务保障问题入手，全面推进棚改安置工作，争取项目早开工、设施早配套、居民早入住。

一是进一步畅通手续办理。在前期推进棚改项目手续办理提速基础上，根据“放管服”改革要求，按照“一次办好”改革精神，结合正在开展的优化工程建设项目审批行动，深入推进工程建设项目审批制度改革，进一步缩短审批时限，推进发改、住建、国土、规划、消防、环保、水利、地震等部门涉及的项目立项、规划许可、评估评审、施工许可、竣工验收等事项实施容缺受理、多评合一、多规合一、多图联审、并联办理、联审联办，全力助推棚改工作提速。

二是全面提升安置质量。按照“全面规划、合理布局、综合开发、配套建设”方针，以市场商品房的标准、质量和配套建设棚改安置房，全面提升规划设计、建设、景观、配套、物业水平，将棚户区改造成房屋质量优良、功能完善、设施齐全、生活便利、环境优美的新型社区。坚持规划引领，整体规划设计地下管廊、公园、绿地、公厕、垃圾运转站等公共配套设施，合理布局教育、医疗、养老等公共服务资源，实现棚改安置区与城市规划有机融合。加快项目建设进度，加强施工力量保障，强化施工现场管理，合理安排工序、穿插施工，全面提速建设速度。对未开工的项目，催办完善各种手续，力争早日开工；对已开工建设的项目，全力加快工程进度。大力强化质量管理，建立项目法人责任、招投标、合同管理、工程监理、资金报账、竣工验收“六项制度”，从严把好质量安全关。突出绿色生态、智能宜居导向，同步建设、同步交付道路、供排水、电、暖、通讯、消防等基础设施，打造“花园式”小区，提供“管家式”服务，确保群众入住后各项配套齐全，让居民安心回迁、满意回迁。提早研究制定回迁方案，周密做好准备工作，确保安置楼一交付，居民第一时间就能住上新楼。

三是做好后续服务工作。从棚改群众的实际生活需求出发，统筹协调解决好群众关心的就业、社保、医疗、交通、治安、社区、物业以及文化、教育、卫生等方面问题，建立起政府扶持、市场化运作与业主自助管理相结合的运行模式，确保棚户区安置居民住得起、住得好、住得安心。

（三）统筹开发利用腾出土地资源。坚持“以人的城镇化”为核心，实施“大片区综合开发”，从民生改善、产业发展和城市品质提升等方面谋划棚改工作，推进产、城、人融合发展。

一是统筹规划布局。充分发挥规划在城市发展中的战略引领作用，根据城市总体规划和土地利用总体规划，将片区开发改造、高端产业项目、高端地产项目、重大民生项目等城市产业发展项目统筹规划，进一步优化城市功能布局。坚持全市一盘棋，打破区划界限分割，根据区域属性、产业特色、资源禀赋，整合城市空间资源要素，统筹考虑村庄拆迁安置、资源要素整合、产业园区布局等，合理确定业态结构，完善公共设施配套，提升片区建设品质，切实杜绝“地核”地块和棚改死角。

二是实施组团开发。按照“统筹规划，成方连片”的原则，打破村居、单位、企业的区域界线，坚持“改造一个村庄、盘活一块土地、打造一片发展新区”，推广“棚改+园区+小镇”联动等模式，实施大片区改造开发。按照“以人为本、就近便利、相对集中、配套完善”原则，大力推行“多村居一安置区”集中安置模式，防止“一个村一个小区”，最大限度地避免基础设施重复建设问题。坚持“政府主导、熟供分离”的供地原则，建立政府主导的土地熟化机制，严格落实“净地”出让要求，以此招引国内知名房地产企业，增加项目体量，提高项目品质。

三是坚持产城融合。对依法征收搬迁腾出土地，坚持经营城市理念，树立长远发展眼光，着眼培育持续财源，坚决摒弃零敲碎打的纯房地产开发模式。除统筹建设回迁安置区外，科学安排产业、基础设施和商住用地，严格控制商业地产开发，大力培育科技创新平台、研发基地、创意设计等都市型产业，推进产城融合发展。探索“住宅用地+商业用地”搭配出让等创新做法，引入大开发商和实力产业资本，对棚改腾出的宝贵空间实施成方连片开发，着力把城市产业、高端业态、功能要素导入进来，实现“以产兴城、以城带产、产城融合”。严格控制建筑红线，适当退后中心城区和城边区建筑红线，留出更多的空间建设绿地、停车场等设施，提高城市建设档次和水平。坚持把棚改拆迁与保护城市记忆结合起来，对物质文化遗产和作为历史见证的古树名木，逐一调查摸底，编号登记，并按照物质文化遗产和古树的分布，对安置区的规划进行适当调整，尽可能的保存古树名木。