司法责任制改革视角下的检察机关“捕诉合一”

韩东成

检察机关“捕诉合一”并非一个新话题。从历史上看，自1978年检察机关恢复重建至今的40年间，捕诉关系经历了由合到分、分合并立及至今日的合一历程。本轮的“捕诉合一”改革，恰逢国家监察体制改革、检察机关职务犯罪侦查权转隶这一重大时间节点，由此也形成了较大的争议 。对于“捕诉合一”，赞同者有之，反对者亦有之。笔者赞同“捕诉合一”，但当前以提高诉讼效率、检察引导侦查等传统理由作为基础显然不足，司法责任制改革恰是新时期重提“捕诉合一”的最强理论支撑和最大现实依据。

一、传统支持检察机关“捕诉合一”理由的简要评述

（一）关于提高诉讼效率

一般认为，承办检察官在审查逮捕阶段已熟悉案情，在审查起诉阶段可节约审查时间，文书制作亦可“提速”，如审查逮捕意见书经过修改即可转化为起诉书，从而提高办案效率，缓解案多人少的矛盾。如某基层检察院经过两年的“主任检察官及捕诉一体化”改革探索后，与同期相比，公诉案件办理期限明显缩短3到7天。①参见杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，载《法制与社会》2016年第31期。但调研过程中，笔者也注意到，有检察官担心，经过较长的侦查周期，待到移送审查起诉后，承办人对于案情或已淡忘，对于提高诉讼效率或为有限。笔者认为，这种担心是建立在“捕诉分立”基础上的，而这也正是“捕诉合一”的优势所在。②后文也将论及，“捕诉分立”的情况下，受多种因素影响，承办检察官对于（不）捕后跟踪和引导侦查的情况并不乐观，大多“一（不）捕了之”；“捕诉合一”的情况下，依据“谁（不）捕谁诉”的原则，承办检察官对于（不）捕后跟踪和引导侦查的责任心大为增强，因而能够保持对于所办案件的熟悉程度。

（二）关于检察引导/指挥侦查

短期看，“捕诉合一”有利于审查逮捕阶段以提起公诉的证据要求提早与侦查机关沟通并提前介入引导侦查方向，第一时间固定随着时间推移而灭失的及时性证据。同时，根据“谁（不）捕谁诉”原则，承办检察官也会更加关注捕后后续侦查进程，弥补捕后诉前侦查监督的“罅隙”，切实增强检察机关法律监督的质效。长远看，有利于强化检察机关在审前的主导作用，发展成为检察机关指挥侦查机关的侦查模式。与此相关，因审查起诉乃至审查逮捕均是按照法院审理裁判标准要求，故而有助于适应以审判为中心的诉讼制度改革要求。对此，笔者认为，由于我国的司法传统和现实国情，检警一体、检察指挥侦查当前条件下并不具有现实可行性；检察引导侦查，作为支持“捕诉合一”的传统理由，真正催化其发生“化学反应”的正是司法责任制。

此外，鉴于此次检察机关“捕诉合一”改革发生的特定时间节点，即国家监察体制改革、检察机关刚刚失去了自侦权，故不乏有人认为，检察机关是担心再失去批捕权，所以现在又启动了“捕诉合一”改革。在笔者看来，随着社会的发展，检察机关也进入了一个新的历史时期，而新的历史时期要求检察机关必须提供新的检察产品，“捕诉合一”改革正是检察机关为了满足人民新时期的新需求而进行的工作机制再调整。目前情况下，将批捕权从检察机关转移至法院尚不具备现实可能性，①参见李训虎：《逮捕制度再改革的法释义学解读》，载《法学研究》2018年第3期。日后，随着社会发展变化，若国家确实需要将批捕权转由其他机关行使，检察机关亦应会顺势而为。

二、司法责任制：新时期检察机关“捕诉合一”的最大现实

明者因时而变，知者随事而制。笔者认为，围绕新一轮检察机关“捕诉合一”改革，不应再纠结于逮捕权、公诉权的性质之分，而应关注实定法及现实可行性。在支持观点中，除传统理由外，亦应更加关注本轮司法体制改革中的“牛鼻子”——司法责任制改革，尤其是应给予检察官办案责任制、检察官员额制改革以应有的现实关照。在笔者看来，这是新的时代背景条件下，检察机关实行“捕诉合一”的最为坚实的理论基础和最为有力的现实依据。

（一）检察官办案责任制

2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，标志着我国新一轮司法体制改革正式启动。2017年3月28日最高人民检察院印发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《若干意见》）第1条就规定：“完善人民检察院司法责任制的目标是：健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。”随后规定了检察管理与监督机制：“司法办案工作应当在统一业务应用系统上运行，实现办案信息网上录入、办案流程网上管理、办案活动网上监督。”“建立办案质量评查机制，以常规抽查、重点评查、专项评查等方式对办案质量进行专业评价。”最后明确要严格司法责任认定和追究。

上述条款既有宏观的目标和原则，也有微观的组织和运行，全面而系统的规定了检察官办案责任制。在承认“如果不改变我国相关的司法体制和环境，由法官扮演审查逮捕的角色并不一定比检察机关更合适，甚至负面作用更大”②汪海燕：《检察机关审查逮捕权异化与消解》，载《政法论坛》2014年第6期。的大前提下，更加注重逮捕权、公诉权权力行使的本身而非性质，那么，对于“捕诉合一”最大的担心或许有二：一是捕诉间原有内部监督的削弱问题；二是辩护人的辩护空间被挤压问题。

对于第一个顾虑，笔者认为，相对于先前形式上“捕诉分立”的部门间互相监督，当下检察官办案责任对于检察官形成“终身追责”的内在心理强制作用要大得多。

先说以往“捕诉分立”时的部门间监督：姑且不论逮捕是否“绑架”了起诉，只就两部门同事关系而言，这种相互间的监督作用也必然有限；③参见张和林、严然：《检察机关内设机构改革若干问题探究》，载《人民检察》2014年第6期。从人民群众的感受来说，如果是在审查逮捕或审查起诉任一环节出现了错误，他们只会认为是检察机关办案出现了差错，而不是检察机关的某个部门，所以这种内部监督意义也必然有限。

再说检察官办案责任制下的心理强制作用：调研中笔者也发现，在检察官办案责任制的背景下，以往认为“审查过程形式化，缺乏对逮捕要件相关事实的证明活动，片面相信侦查机关的报捕意见”①参见闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，载《法制与社会发展》2016年第3期。的情况，基本上不可能再发生了。审查逮捕过程中，承办检察官均从事实质性审查，讯问犯罪嫌疑人自不待言，若遇到案件事实、犯罪证据有疑问处，还会直接询问侦查人员、鉴定人或有专门知识的人，最终形成审查逮捕阶段的自由心证。以往基于各种因素可能存在的，审查逮捕阶段承办检察官迁就侦查人员、审查起诉阶段检察官迁就批捕检察官的旧疾，也因检察官办案责任制，需终身追责，而大大改观。

对于第二个顾虑，笔者认为，不可否认，由同一个检察官来行使审查逮捕和审查起诉职能，或许多少会挤压审查起诉阶段的辩护空间。但在检察官办案责任的背景下，审查起诉阶段的挤压，会反向传导至审查逮捕阶段，使得审查逮捕阶段承办检察官会更加注重听取犯罪嫌疑人、辩护人的意见，让“可捕可不捕的不捕”原则得以自觉落实，学界一直批判的审前羁押率过高问题或因此得以改善。试点地区审查逮捕案件不捕率的上升就是很好的说明。②如某基层检察院经过两年的“主任检察官及捕诉一体化”改革探索后，与同期相比，不捕率上升7个百分点。参见杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，载《法制与社会》2016年第31期。

综上，司法责任制改革为新时期检察机关“捕诉合一”改革提供了新的历史际遇和生长土壤，在检察官办案责任制背景下检察机关实行“捕诉合一”也是符合实际的。

（二）检察官员额制

检察官员额制，是检察机关司法责任制改革的“牛鼻子”。《若干意见》第3条规定：“推行检察官办案责任制。实行检察人员分类管理，落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。”根据《上海市司法改革试点工作方案》，上海全市检察人员员额控制以上海检察机关队伍总数为基数，确定检察官、司法辅助人员、司法行政人员分别占全市检察机关队伍总数的33%、52%、15%。③参见姜平主编：《上海司法体制改革制度选编》，法律出版社2015年版，第4页。通过检察人员分类管理，促进队伍专业化、职业化发展。

在反对“捕诉合一”的观点中，有一种反对理由在笔者看来是对检察官的职业素养抱有一种担忧，认为“捕诉合一”实质上是将裁判权与追诉权交由统一主体行使，这种模式的根本问题是存在职能冲突与角色冲突。④参见龙宗智：《检察机关内部机构及功能设置研究》，载《法学家》2018年第1期。不同的权力性质，决定了不同的思维模式与程序安排，将两种性质相迥的权力交予一个机构乃至同一个人行使，有悖于人的思维模式及惯性，容易造成工作上的两难境地，造成承办检察官办案思维及节奏的混乱，使其处于“变速跑”的状态。⑤参见闵春雷：《论审查逮捕程序的诉讼化》，载《法制与社会发展》2016年第3期。

对此，笔者认为，首先，应看到随着人员分类管理、检察官员额制实施，检察人员素质正不断提高，为“捕诉合一”奠定了人员素质基础。2011年高检院《关于加强人民检察院基层建设促进公正执法工作情况的报告》指出，基层检察官中具有本科以上学历的占78.7%，硕士、博士研究生人数比2007年增加近1倍。⑥陈丽平：《检察院三年多来刑事抗诉逾万件》，载《法制日报》2011年10月26日第3版。此轮司法改革，更是意在使检察官朝着“精英化”的方向发展。据统计，2016年参加上海司法改革全面铺开后的首场检察官遴选考试的人员中，具有硕士、博士学历、学位的占70.7%。⑦刘栋、施坚轩：《上海首场检察官遴选考试举行》，载《文汇报》2016年6月20日第2版。如果说学历水平的提高还只能说明一个方面，那么，现有检察员确认入额以及助理检察员、检察官助理遴选入额规定条件中的“近5年年度考核均为称职以上等次”则为人员素质的提高奠定了一定的工作经验基础。

其次，对于因“捕诉合一”可能造成职能冲突、角色冲突，易言之，即检察官可能失去中立性的问题。笔者认为，检察官的客观中立性，既源于道德层面“正义守护者”角色的扮演，也为各类法律准则所认可。正如美国大法官萨瑟兰所说：“检察官代表的不是普通的一方当事人，而是国家政权，他应当公平地行使自己的职责；因此，检察官在刑事司法中不能仅仅以追求胜诉作为自己的目标，检察官应当确保实现公正。”①[美]爱伦·豪切丝泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，中国人民大学出版社2002年版，第230页。联合国《关于检察官作用的准则》序言也有言：“所制订的下列准则，其目的在于协助会员国确保和促进检察官在刑事诉讼程序中发挥有效、不偏不倚和公正无私的作用。”②参见杨宇冠、杨晓春编：《联合国刑事司法准则》，中国人民公安大学出版社2003年版，第371页。其实，在世界大多数国家，检察官的职业养成机制、职业待遇、伦理规则等，都几乎等同于法官，如果我们对法官的客观公正性抱有信心，就没有理由怀疑检察官的客观公正性。③参见沈海平：《捕诉关系的辩证思考》，载《国家检察官学院学报》2018年第4期。

最后，在改革过程中，应更加注重权力行使的方式和行使权力的人。一则，在批捕权的问题上，于外部而言，问题的关键不在于是交由法院行使还是交由检察院行使；于内部而言，问题的关键也不是“捕诉合一”还是“捕诉分立”，而在于批捕权行使的程序，是否在最大程度上“合于司法”。当前，检察机关在各检察环节以听证为载体进行的诉讼化改造，方向正是尽可能地“合于司法”。正如有论者指出的，“我们思考法治改革问题时，常常出现‘重组织调整，轻程序保障’的倾向，这本身就是司法行政化的一个重要体现。”④郭烁：《为什么捕诉合一可行》，载2018年6月17日《法学学术前沿》公号。二则，司法责任制、检察官员额制改革，有助于增强检察官办案责任心，提升检察官的职业荣誉感，而这些都是“捕诉合一”的履职保障。“任何管理制度在设计时，都应重视将引导法官形成职业荣誉感这一内控机制作为基本理念。希冀通过外在的体制、制度、机制约束来保证审判质效和司法公正，只能达到体制的、制度的、机制的所认为好的审判质效和公正的司法。”⑤张建：《法官绩效考评制度的法理基础与变革方向》，载《法学论坛》2018年第2期。与检察机关而言，亦是如此。

三、检察机关“捕诉合一”应当注意的问题

虽然笔者对于检察机关“捕诉合一”改革持赞同观点，认为检察官办案责任制、检察官员额制改革应成为新时期检察机关实行“捕诉合一”改革最重要的注脚，但这并不代表检察机关、检察人员可以继续沿用过去的工作思路和节奏。在“捕诉合一”的新形势下，检察机关、检察人员应应势而动，不断巩固和加强符合检察规律、诉讼规律的工作理念，真正体现出“捕诉合一”的监督力度、诉讼效率，同时对“逮捕诉讼化”等改革的协同推进保持必要的关注。

（一）巩固加强符合检察规律、诉讼规律的工作理念

一方面，如同前文所述，检察官具有客观公正义务，具有中立性的工作要求。检察官“不能不惜代价地追求胜诉”、“负有公正义务并应当公正行事”、“不应当追求不利于（被告人）的裁决，他们应该进入协助实现正义的执法者角色”、“控方律师不应当千方百计地试图获得定罪，他不应该把自己作为一方当事人出庭。他应当公正无偏地向法庭展现构成控诉案件的全部事实，并应当在本案可能出现的所有法律问题上协助法庭。”①《英国刑事诉讼法》，中国政法大学刑事诉讼法研究中心组织编译，中国政法大学出版社2001年版，第70页。而这种客观公正义务、中立性要求，并不是仅仅对于检察机关中的一个部门的要求，而是对于全体检察人员的要求，更不会因为“捕诉合一”而降低。

另一方面，虽然有论者将“承办检察官会认真研究、把握全案的事实、证据，并以起诉的证据标准来审查批捕案件，以保证捕后能够提起诉讼”作为“捕诉合一”“积极的功利性价值”②沈海平：《捕诉关系的辩证思考》，载《国家检察官学院学报》2018年第4期。，但笔者认为，这其中，还有个遵循诉讼规律的问题。“不能出于考虑案件能够起诉，相对严格的把握审查逮捕的构成要件，对有些需要逮捕的案件因担心捕后无法起诉或者起诉后出现无罪判决而不适用逮捕。”③马文静：《刑事检察部门架构问题研究》，载《山西省政法管理干部学院学报》2016年第4期。比较科学的做法应为，在严格依照审查逮捕标准的基础上，及时做好以前可能没有受到应有重视的（不）捕后跟踪和引导侦查工作。如在上海市人民检察院制定的《上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）》④参见2018年7月22日上海市人民检察院《关于印发〈上海市检察机关捕诉合一办案规程（试行）〉的通知》（沪检发﹝2018﹞24号）。（以下简称《办案规程》）中就专节规定了“（不）捕后跟踪和引导侦查”：“批准逮捕同时建议侦查机关补充侦查的，应当定期跟踪补充侦查情况；出现新情况、新问题的，应当及时提出意见和建议。”“作出存疑不批准逮捕决定后，应当定期跟踪侦查机关对补充侦查建议的落实情况，必要时参与侦查机关重大、关键证据的收集、复核等工作。对存疑不批准逮捕案件，侦查机关拟重新提请批准逮捕或者直接移送审查起诉的，应当要求侦查机关至少在拟重新提请批准逮捕5个工作日前，或者拟直接移送审查起诉10个工作日前，提交补充侦查取得的证据并听取检察官的意见。经侦查机关补充侦查，仍证据不足的，可以建议侦查机关撤销案件；符合逮捕条件的，应当建议侦查机关提请批准逮捕。”

（二）真正体现出“捕诉合一”的诉讼效率

有论者认为，“捕诉合一”没有改变现行诉讼格局和公检法权力的重新分配，体现了效率优先、兼顾公平的原则。⑤参见曾国真：《检察体制内建立捕诉合一制度之我见》，载《今日南国》2010年第5期。笔者赞同这一观点，并认为正所谓“迟来的正义非正义”，既然将效率放在优先的位置，必然要在司法实践中实实在在体现出来；若能够通过“捕诉合一”，减少犯罪嫌疑人、被告人对未来不确定的等待时间，未尝不是另外一种正义的实现。

然而，实践中却出现了两种值得引起注意的现象：一是承办检察官通过简单复制粘贴前一诉讼环节的法律文书，从而实现提高办案效率的目的。笔者认为，这种做法值得商榷。“捕诉合一”后，诉讼效率的提高应该建立在承办检察官对案情的熟悉把握上，绝非是通过这种技术性的操作手段，后一诉讼环节对于前一诉讼环节的精细审查也绝对不可或缺。若“捕诉合一”后，诉讼效率的提高只是体现在法律文书制作、精细审查的“提速”上，则与理论界批判“审查判断证据的两道工序合二为一”⑥参见陈瑞华：《异哉，所谓“捕诉合一”者》，载2018年5月29日《中国法律评论》公号。无异。二是“捕诉合一”后，有试点出现公诉案件退补率大幅上升问题。如某基层检察院经过两年的“主任检察官及捕诉一体化”改革探索后，与同期相比，公诉案件退补率大幅上升30个百分点。⑦参见杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，载《法制与社会》2016年第31期。笔者无法得知产生这种现象的具体原因，但认为此与审查逮捕环节以后，没有真正做好（不）捕后跟踪和引导侦查工作不无关系。

出现了上述现象，就很难说是真正体现出了“捕诉合一”提高诉讼效率的价值。或正基于此，上海市人民检察院在《办案规程》中规定了“简案快办”和对于退回补充侦查的限制：“对于事实清楚、证据确实充分、案情简单的认罪认罚案件，移送证据材料与审查逮捕时没有实质性变化，且侦查机关已经根据检察机关建议进行相关补充侦查的，应当简化审查、快速办理，不再单独制作审查报告，但应当将审查中需要说明的问题记录在案、随案归档，审查起诉期限一般不超过10日。”“对移送审查起诉的案件，侦查机关未落实检察机关（不）批准逮捕的补充侦查意见的，检察官应当了解情况，确有补充侦查需要的，应当要求侦查人员及时补充；无法在审查起诉期限内补充完毕的，应当依法退回补充侦查。经上述退回补充侦查，侦查机关仍未补充提供有关证据，又重新移送审查起诉，检察官认为不符合起诉条件的，可以报请检察长或者检察委员会决定不起诉，无需再次退回补充侦查。”以此推动“捕诉合一”效率优先价值的具体实现。

（三）与其他改革的协同推进

党的十九大把“着力增强改革系统性、整体性、协同性”作为全面深化改革取得重大突破的一项重要经验，足见改革协同性的重大指导意义。具体到检察机关“捕诉合一”改革而言，也需要关注与其他改革的协同性，以提升检察改革的整体质效。

一是通过检察机关内设机构改革中设立专门的诉讼监督部门，解决“捕诉合一”后诉讼监督工作力度削弱的问题。检察改革总的目标应是围绕如何更好履行宪法、法律赋予的法律监督职能。针对试点过程中出现的，“捕诉合一”改革后，“立案监督工作基本持平，其他如纠正漏捕、漏诉、侦查活动纠正违法、审判活动纠正违法等工作有不同程度下滑”①杨勇：《浅析基层检察院内设机构改革——以捕诉合一为视角》，载《法制与社会》2016年第31期。问题，笔者认为，可以通过成立专门的诉讼监督部门来巩固和加强。如上海市长宁区人民检察院优化整合社区检察部门的检察监督、侦查监督部门的立案监督和“两法衔接”以及公诉部门的审判监督抗诉等监督职能，成立了专门的诉讼监督机构，强化刑事诉讼监督工作的统一性和系统性。上海市松江区人民检察院明确立案监督、侦查活动监督、监督复查、派出监督作为刑事诉讼监督四项核心业务，列明刑事诉讼监督工作具体职能、规范要求及操作流程，并研究细化案件管辖、线索受理、审查办理等相关制度，确保统一规范行使刑事诉讼监督权。2017年8月22日成立刑事诉讼监督部后，在一个多月时间里，同步审查逮捕案件74件，主动发现侦查活动违法线索36件，接受业务部门移送侦查活动违法线索9件，立案监督线索2件；取得了良好的诉讼监督效果。

二是与逮捕诉讼化改革的协调。行政化的审查逮捕方式缺乏同时听取追诉方与辩护方意见的程序构造，使得承办检察官无法准确把握逮捕适用的证据与事实，逮捕质量根本无法有效控制；同时，逮捕审查说理功能的缺乏容易致使双方不满，也违背了人权保障与正当程序原则。②参见郭烁：《捕诉调整：“世易时移”的检察机制再选择》，载《东方法学》2018年第4期。为此，最高人民检察院发布的《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》中明确提出，要“围绕审查逮捕向司法审查转型，探索建立诉讼式审查逮捕机制”。以此为指导，上海、天津、安徽、湖北等地相继开展了审查逮捕诉讼化的探索，积累一定的实践经验，取得了良好的法律效果与社会效果。应该说，检察机关以听证为载体的各项检察工作的诉讼化改造，方向是正确的，比较符合检察机关客观公正、中立性的角色定位。但同时，司法实践也表明，以听证等为载体的诉讼化改造是需要耗费大量诉讼资源的。以往在“捕诉分立”的情况下，在快节奏的审查逮捕环节，由专门承办检察官举行听证已较为吃力，“捕诉合一”改革后，如何在案件数量多、案件轮转节奏比较快的检察机关，确保逮捕诉讼化改革的质效，值得进一步思考。

三是与认罪认罚从宽制度改革的衔接。如前所述，“捕诉合一”改革是效率优先、兼顾公平价值取向，在笔者看来，认罪认罚从宽制度改革也具有相同的价值取向，如何将二者衔接好，将诉讼效率的提升叠加呈现，也需要精细化的制度设计。如上海市人民检察院在《办案规程》“引导侦查”“简案快办”“简案集中出庭”等章节对认罪认罚制度作了相关规定。如规定对事实清楚、证据确实充分、案情简单且自愿认罪认罚案件，在作出批准逮捕决定或者因无社会危险性不批准逮捕决定的同时，可以建议侦查机关在指定期限内移送起诉；移送证据材料与审查逮捕时没有实质性变化，且侦查机关已根据检察机关建议进行相关补充侦查的，应当简化审查、快速办理，不再单独制作审查报告；审查起诉期限一般不超过10日，等等。最终使得改革在协同配合中推进，取得事半功倍的效果。