美国环境损害赔偿民事诉讼制度及其启示

刘生朗

近年来我国大力推进生态文明建设，党的十八届三中全会明确提出了对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度，逐步完善健全生态文明制度体系。去年中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》，决定自2018年1月1日起在全国试行生态环境损害赔偿制度，要求到2020年力争在全国范围内初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。环境损害赔偿民事诉讼制度是整个赔偿制度的重要一环，是指赔偿权利人及其指定的部门或机构向人民法院提起生态环境损害赔偿民事诉讼，由法院判决环境损害赔偿义务人履行损害民事赔偿等环保义务，以促使当事人遵守环境法规。美国在工业化进程中也曾经出现过严重的环境污染问题，给整个社会带来很大困扰。为应对这一挑战，美国先后出台多项法律，建立了相对完善的环境损害赔偿制度，特别是由检察官主导的环境损害赔偿民事诉讼制度在生态环境保护方面发挥了较好作用。我们研究美国的环境损害赔偿民事诉讼制度，有助于我们对其相关法律制度进行批判地吸收，对完善我国的相关立法具有一定的积极意义。

一、美国环境损害赔偿民事讼诉以行政执法机构调查处理为前提

生态环境违法案件涉及范围广，大多是跨越州界的问题，因此美国的环境立法主要集中在联邦层面，①参见 Nancy K.Kubasek：《Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition)》，清华大学出版社2008年版，第52页。因此本文也主要考察美国联邦机构开展环境损害赔偿诉讼的一些情况。美国调查涉嫌环境违法案件的主要责任在行政执法机构。美国众多联邦机构中，环境保护署（Environmental Protection Agency)负有执行美国环境法规的主要责任，其他还有美国海岸警卫队（US Coast Guard）负责海洋环境执法，美国陆军工程兵团（United States Army Corps of Engineers）负责部分水域及湿地行政执法。环境行政执法机构在对违反环境法规的行为进行全面调查取证并完成涉嫌违法的结案报告后，通常在内部根据自己的程序对这些案件进行评估，根据案件具体情况作出行政处理、民事诉讼和刑事诉讼三种不同的处理方式。行政处理是指美国环境保护署或各州在其职权范围内所采取的非司法强制措施。这些行动不涉及司法诉讼程序。环境保护署或国家机构的行政行动可以采取以下形式:1、违法告知书或缴纳环保基金通知函；2、指示个人、企业或其他实体采取行动遵守有关环保法律或清理污染的行政命令；3、行政罚款。4、行政和解（Settlements），通常以和解协议consent agreements、最终行政命令(final orders )或当事人同意的行政命令( administrative orders on consent的形式存在。①参见Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.环境执法机构经评估认为采取司法手段更为有效的情况下，可以提出民事起诉或刑事起诉的处理意见，并按法律规定将案件移送检察机关进行审查起诉。行政执法机构可以按照有关协议直接提交给检察机关办案机构，也可以直接提交给协议对接的美国检察官。行政执法机构移送案件时都会附有一份调查终结报告，说明被指控的违法行为，以及该机构可以提供的证据，以支持环保司法行动。

二、美国环境损害赔偿民事诉讼案件审查起诉权由检察机关行使

在美国，检察官除了负责办理环境污染刑事犯罪案件之外，环境损害赔偿民事诉讼案件审查起诉权也全部由总检察长或其委托的检察官负责行使。②参见郭林将：《美国检察机关监督环境监管行为的路径和方式》，载《人民检察》2015年第9期。美国历史上曾经单独设置了检察机关，1789年通过的《1789司法法》（Judiciary Act of 1789）设置了美国总检察长办公室，负责在美国最高法院起诉及办理其他与联邦相关的案件； 1870年美国国会通过《设立司法部法案》（the Act to Establish the DOJ)，在总检察长办公室基础上成立司法部，但仍由美国总检察长（US Attorney General)任司法部首长，形成了目前的检察机关和司法部合署的大司法格局（文中所称美国检察机关、司法部均指同一机构）。③See D.Scott Broyles.(2011):Criminal Law In The US:Kluwer Law International,In 2011,P37.美国司法部专设有环境和自然资源厅（Environment and Natural Resources Division），这是一个由检察官及其辅助人员组成的专业化办案组织，任务是通过在联邦或州法院处理生态环境领域刑事或民事诉讼事宜来保护和改善美国的生态环境、取得和管理公共土地和自然资源以及保护和管理印度安人的权利和财产。环境和自然资源厅又按照诉讼职能分为若干个办案机构，主要有：环境犯罪公诉处（The Environmental Crimes Section），负责起诉涉嫌环境污染犯罪的个人和公司；环境案件应诉处（The Environmental Defense Section），在环境行政执法机构为被告的行政、民事案件中代表政府参与诉讼，为行政执法行为辩护；环境民事起诉处（The Environmental Enforcement Section），是该部门最大的诉讼办案机构之一，包括了该厅近一半的检察官。

环境民事起诉处代表美国提起环境损害民事诉讼，确保控制和减轻污染源，保护自然环境,代表公共利益追偿环境执法成本和自然资源损害。作为一项政策和惯例,发起民事起诉行动需要其他相关行政执法部门提出起诉请求为前提。美国环境保护署、海岸警卫队和其他政府执法机构为保护公众健康、福利和环境权利有责任向检察官提出民事起诉的请求。环保行政执法机构移送案件时有权提出起诉意见，但美国检察官对案件独立审查，不受行政机构起诉意见的限制。但一份高质量的起诉意见书会有助于加快诉讼的进程，无论是否采纳行政执法机构的起诉意见，检察官的起诉方案一旦被检察机关有关官员批准，在未得到该官员的明确批准之前，不得修改。办案检察官经过助理总检察长和自然资源部门事先审批，可以提出或修改诉讼请求；做出让步、撤回诉讼请求或者撤销案件;执行和解协议或判决。美国司法部环境和自然资源厅通过民事诉讼手段在保护生态环境方面成绩斐然，《2017财年部门工作绩效总结》（ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017)显示，2017年联邦检察机关共向法院提起环境损害赔偿民事诉讼95件，通过诉讼共获得环境损害赔偿（Civil Penalties ）达15.7亿美元，绝大部分是来自于大众汽车公司因在尾气排放测试中利用软件控制的方法进行造假而承担的赔偿。另外还得到10亿美元的禁令性救济（Injunctive Relief）。①See ENRD Summary Of Dividion Accomplishments Fiscal Year 2017，https://www.justice.gov/enrd/selected-publications.

三、美国检察机关与环境行政执法机构在诉讼活动中分工协作、相互制约

在美国，当明显违反环境法规的案件线索被具有法定执法职责以外的其他个人或机构提交至检察机关,检察机关要将这些线索材料移送给适当的行政执法机构，由行政执法机构调查完毕后再评估是否需要移送检察官提起法律诉讼。但对于涉嫌刑事犯罪的案件,检察官可以直接发起必要的调查和刑事起诉。将涉嫌环境违法的线索转交给有关行政机构的做法有几个潜在的好处:1、它使各机构能够发挥其技术专长，全面收集违法证据，以确定是否确实发生了违法事实;2、在一定情况下，允许行政机关依法快速处理，有利于节约司法资源;3、有助于行政机构运用技术和调查资源来深挖这些有价值的案件线索。 当美国检察官了解到其所在地区存在需要临时限制令或初步禁令的情况，例如，一位美国检察官了解到一家公司打算在不受控制的焚烧炉中燃烧危险材料，从而危及生活在焚烧炉附近民众的生命和健康。为了防止这种行为，可以寻求临时限制令或初步禁令。

虽然调查环保法规违法行为的责任主要由行政执法机构承担，但这并不意味着美国检察官不应在这一执法阶段发挥作用。一些美国检察官办事机构雇用了专业的技术人员，职责就是协助环境保护署、海岸警卫队或其他行政机构调查环境法规禁止的活动，并准备诉讼案件材料。由于美国检察官是各联邦行政机构在法律事务中的代表，因此，美国检察官能够协调这些机构的调查工作，使其符合环境法规。这种协调可以有效保障更全面和更有效的个案质量，节约执法资源，达到事半功倍的效果。因此，司法部鼓励美国检察官与在其地区内执法的调查机构建立联系，就全面促进案件调查向他们提供有益的咨询意见，并在联合调查活动中发挥领导作用。环境司法部门协助美国检察官与在各地区内开展执法活动的联邦环保行政机构人员建立联系。

行政执法机构对检察机关的审查起诉权也有有效制约。根据司法部与美国环境保护署的谅解备忘录,在收到的环境保护署根据《清洁空气法》、《清洁水法》或《安全饮用水法》正式提起诉讼请求并提交民事诉讼案件调查报告的60天内，承办检察官必须提起民事诉讼或向所在的环境民事起诉部门负责人说明没有提起公诉的原因。此后，承办检察官须定期向部门负责人提出报告，直至提出起诉或作出不起诉的决定为止。如果司法部在收到诉讼请求和民事诉讼案件调查报告后的120天内未提出起诉，则环保署负责人可要求检察机关在30天内提出起诉。若检察机关在30天内仍未提出公诉，环境保护署的律师可以在没有美国检察官参与的情况下代表环保署提起诉讼。但是，如果环保署明确要求检察官在一定时期内立即采取行动保护公民健康，检察机关未能在环保署要求的时间内提出起诉，行政部门负责人也可依据相关法律直接委托律师提起诉讼。②See U.S. Attorneys' Manual，https://www.justice.gov/usam/united-states-attorneys-manual.

四、美国环境损害赔偿民事诉讼案件实行多样化责任承担方式

对于行政执法机构移送的要求提起民事起诉的案件，检察机关经全面审查，对于违反环保法规，未向环保部门支付清理污染的费用或未缴纳环保基金，或者未承诺进行清理工作，符合民事起诉条件的案件，由美国总检察长或他授权的检察官代表美国向法院提起民事诉讼（在各州的层面由州检察长代表各州提出民事诉讼）。环境损害赔偿民事诉讼一般有以下几个处理结果：1、民事和解（Settlements），民事诉讼中的和解以诉讼各方签署和解协议并提交到法院的形式进行。2、惩罚性民事赔偿（Civil Penalties ），是指个人或受监管实体因违反环保法律而支付的货币化赔偿。惩罚性民事赔偿是促使人们遵守环境法规和规章的一种手段，范围是收回因违法而获得的经济利益和补偿违法造成的损害。3、禁令性救济（Injunctive Relief），要求被告执行或避免实施某些特定的行动，使其行为符合环境法规。4、补充性环保工程和治污措施（Supplemental Environmental Projects and Mitigation），补充性环保工程是一个违法者自愿同意执行的环境改善项目，除了这些项目之外，还需要采取行动纠正规定的违法事由。治污措施是一种附加的禁令救济，以减少或抵消过去或正在发生的违法行为所造成的环境损害。①Types of Enforcement Actions, https://www.epa.gov/enforcement/enforcement-basic-information.

检察官提起民事诉讼后，可以向被告提出和解条件或接受对方提出的和解协议。和解协议达成之前应书面送交查办案件的行政执法机构听取意见。双方达成的和解协议经助理总检察长批准后，提交法院批准。 和解协议还需要向社会公开以征求意见，公众评论期一般为30天。当公众评论期结束时，检察机关有关职能部门回应公众提出的意见，并制作备忘录，将公众评论情况通知办案检察官。

不能达成和解协议的案件，检察官将积极准备出庭诉讼，尽力谋求对保护环境有利的民事判决。美国环境损害赔偿民事诉讼相对于刑事诉讼有两个显著特点：1、环境民事责任是严格责任，仅仅是由于环境侵害的存在而产生的，并不考虑责任人对他们违反的法律或规章是否了解。环境刑事责任是存在某种程度的故意而引发的。由于这一区别，环保署调查的大多数环境犯罪案件除涉及有毒物质和农药管制犯罪案件外，都要求以当事人“明知的违反”法律为构成要件，这些都被列为联邦环境法规中的重罪。在“明知的违反”中，个人或公司均在行为人自由意志下造成违反的事实，有意识的和知情的行为导致了违反。相反，民事违法行为可能是由事故或错误引起的，比如不安装必要的空气污染控制装置等。2、民事诉讼证明标准是建立在“优势证据”的基础之上的。这意味着所提供的证据是令人信服的，而且更有可能是真的而非假的。实际上如果证据的真实性超过50%，标准就会得到满足。在民事诉讼中，被告可以在审判后承担责任，也可以与政府达成双方同意的和解，被告随后被要求遵守和解的所有条款，但不必承认他违反了法律。而刑事犯罪证明标准必须达到“排除合理怀疑”，这是比民事案件证明标准更高或更严格的标准。

五、美国环境损害赔偿制度对我国的的启示

（一）以民事诉讼方式解决环境损害赔偿问题有诸多制度优势，值得大胆探索，大力推进。中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》已经提出明确目标，我们一定要按照中央要求大胆实践，勇于创新，推动建立我国的生态环境损害的修复和赔偿制度。一是有利于查清案件事实；民事诉讼模式是对抗性的系统，诉讼中原、被告双方充分展示证据和陈述理由，法官居中对案件事实做出客观判断。理论上这一对抗性系统是发现案件事实的最好的方式，因为对抗的每一方均要尽最大努力收集证据支持己方立场，在此过程中没有哪一个关键证据会被忽略，双方也尽可能全面阐述理由。随着证据充分呈献和深入说理，案件事实将会更容易被发现。①参见 Nancy K.Kubasek,Gary S.Silverman:Environmental Law(Sixth Edition),清华大学出版社2008年版，第52页。二是有利于信息公开；民事诉讼通过多方当事人参与，公开开庭审理，庭前和解协议开放公众评论、审判文书公开等方式，将整个案件处理过程展示在人民群众面前，一方面方便接受群众监督，防止出现暗箱操作滋生腐败，提高执法公信力；另一方面有助于实现“办理一件教育一片”的法制宣传效果。检察官可以通过庭审说理，宣传生态环境法治理念，使广大群众自觉遵守环境法规，守护美好家园。三是有利于生态环境损害得到充分赔偿，为生态修复提供经济保障。生态环境损害赔偿民事诉讼的请求赔偿范围可以包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用，而这些是行政机关的行政处罚手段远不能实现的。一方面可以让环境违法者付出应有的代价，使其不敢再违法排污；另一方面政府得到了充分赔偿，就有了足够的经济能力去治理污染，恢复自然生态。

（二）我国环境损害赔偿民事诉讼案件应由检察官统一审查起诉。环境违法调查权由环保行政执法部门行使，环境行政执法部门在调查基础上认为需要提出环境损害赔偿民事诉讼的案件，全部移送检察机关审查起诉。将环境损害赔偿诉讼案件的审查起诉权交由检察官行使实践中有无可比拟的优势。

一是有助于检察机关有效行使法律监督权，促使行政执法部门依法行政。如果环境保护行政执法机构独享调查、起诉之权，就使其权力过于集中，而在外部、异质的权力监督机制欠缺的情况下，极易导致权力滥用。因此，调查权和审查起诉权的分立可以有效防止环境保护局等行政执法部门权力滥用，检察机关可以审查行政机关的调查手段和程序是否合法、相关证据是否确实充分、诉讼请求是否适当。经综合判断，若环境保护行政部门所查办案件存在实体、程序瑕疵，就会监督其纠正。②参见郭林将：《美国检察机关监督环境监管行为的路径和方式》，载《人民检察》2015年第9期。如果检察官不能对诉讼案件进行全面的独立的审查，则欠缺监督的触角，没有信息来源，很难发现行政机关工作人员在索赔中滥用职权、玩忽职守等不法行为，开展对人民法院生态环境损害赔偿案件审判活动的法律监督工作也是无从下手，加强监督很可能沦为一名空话。

二是有助于提高诉讼案件质量，确保诉得准，告得赢。须知“术业有专攻”，要把专业的事交给专业的人去做。办理审查起诉案件对办案人员整体素质要求更高，相对于办理作为被告应诉的行政诉讼案件，在使用证据、庭审辩论等诉讼技能以及法律应用上的要求有着天壤之别。起诉一方就像是用事实和证据编织一张网，必须做到逻辑严密，滴水不漏，稍有疏忽，则可能也会导致败诉的后果。检察机关拥有大量法律职业人才和专业办案团队，这些专业人才经过政法类院校精心培养，通过了全国统一司法职业资格考试，在检察机关各类办案组织中通过长年办理各类诉讼案件，积累了丰富的出庭诉讼经验。而我国各行政部门自己的法制团队在专业化方面远比不上检察官，并且仅仅具有在行政诉讼案件中作为被告一方出庭应诉的经验，很难适应民事诉讼起诉案件对办案人员的专业技能的要求。检察官统一办理环境损害赔偿诉讼案件，可以确保案件质量，有利于实现中央提出的“赔偿到位、修复有效”的目标。

三是有助于保障执行环保法律的一致性和规范性，确保在办案中体现公平正义。环境保护所涉领域宽范围较广，行政执法主体多。我国的环境保护行政执法主体包括国土资源、环境保护、住房城乡建设、水利、农业、林业等诸多部门，如果审查起诉权分散到不同的行政部门行使，一则诉讼业务能力提升缓慢，二则在诉讼请求中关于赔偿范围、赔偿金额可能会各有各的执法标准，执法尺度很难一致。可能导致类似的侵权行为及损害后果，但因办案机关不同，当事人遇到的赔偿诉讼请求或和解条件却差别很大，导致明显的执法不公。中央可能正是考虑到在当前条件下由行政执法机关独自承担向法院提起民事起诉之责有很大难度，在试点方案中鼓励法定的机关和符合条件的社会组织依法开展生态环境损害赔偿诉讼的同时，还特别规定“省级、市地级政府可指定相关部门或机构负责生态环境损害赔偿具体工作。省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。”①中央办公厅、国务院办公厅：《生态环境损害赔偿制度改革方案》，网址：http://www.gov.cn/zhengce/2017-12/17/cont ent_5247952.htm。因此环境损害赔偿改革试行阶段，由各级政府指定同级检察机关统一提起环境损害赔偿诉讼也完全符合中央精神。

（三）检察机关全面设立专门办案机构，环境公益诉讼和环境损害赔偿民事诉讼相衔接。

建议在检察机关全面设立生态环境保护检察处（科、室）等专门生态环保领域办案机构，负责办理生态环境刑事案件、环境公益诉讼案件及将来行政机关移送的环境损害赔偿民事诉讼案件。主要是基于以下几点考虑：一是有利于集中生态环境领域专业办案力量，汇聚专家人才，培养办案骨干，提升办案能力。二是有利于案件综合把握，实现办案的生态效果。检察官在办理刑事案件时增强生态修复理念，教育引导犯罪嫌疑人、被告人自愿承担修复义务，恢复被破坏的生态环境；然后综合考虑犯罪情节、实际履行修复义务等情况，根据案件所处的诉讼环节依法不捕不诉、建议法院从轻量刑或者适用缓刑，贯彻了宽严相济刑事政策；对于不能主动恢复生态环境的被告人，可以提起附带民事诉讼，要求其承担环境损害赔偿责任。三是有利于环境公益诉讼和环境损害赔偿民事诉讼深度融合。环境公益诉讼案件大多存在环境违法行为，并造成公共利益损害，因此环境公益诉讼案件在性质上与环境损害赔偿民事诉讼案件基本重合，检察机关与环保行政执法机构应当加强沟通，协调配合，发挥各自优势，避免执法资源浪费。环保行政执法机构拥有环境检测、环境评估等领域专家人才及仪器设备，对于调查违法行为及损害后果具有明显优势。检察机关可以将收集或发现的环境公益诉讼线索移送环保执法机构调查，或组成联合调查组共同调查，当然在行政执法机构不履行调查职能时检察机关也可以自主调查。在环保行政执法机关将案件事实调查清楚的情况下，检察机关综合考虑采取刑事诉讼、环境损害赔偿民事诉讼或环境公益诉讼等处理方式，以实现最好的办案效果。

目前全国已经有河北、福建、江西、湖南、四川、贵州、云南等 7个省级检察院，42个市级检察院，132个基层检察院设立了生态环境保护检察处（科、室），专门负责办理破坏环境资源刑事案件。浙江省检察院公诉部门设立了环境资源犯罪公诉专业指导组；北京、江苏、吉林等地的基层检察院设立了破坏环境资源犯罪专业化办案组；贵州、福建、江西等省一些基层检察院也采取生态环境检察部门与民行等部门合署办公的形式，承担生态检察公诉职责，实行一体化办案，初步展现出办案机制变革带来的综合办案效益。2013年至2017年五年间，全国检察机关公诉部门结合办案开展生态环境恢复工作，教育引导犯罪嫌疑人、被告人自愿履行生态修复补偿义务，共计补植复绿树木 7.22亿余万株，增殖放流鱼苗 4.57亿余万尾，恢复耕地 5.59亿余亩，恢复草场0.93万余亩，修复矿山893个，缴纳生态修复费用5.79亿余万元。2015年7月至2018年4月，检察机关共办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件16556件，恢复被破坏的林地、耕地、草地、湿地238.29万亩，督促治理恢复被污染的水源面积54.7万亩。累计督促关停和整治违法排放废气和其他空气污染物的企业2323家；督促关停和整治其他造成环境污染的企业（不含大气污染企业）1991家；关停未依法办理环评的企业695家；督促关停和整治违法养殖场1963个。① 新浪网：《检察机关发挥公益诉讼作用 保护绿水青山》，http://news.sina.com.cn/sf/news/fzrd/2018-06-05/doc-ihcmurvi 1564026.shtml

职务犯罪侦查预防部门转隶，助推了我国检察机关的转型升级。检察机关有更多的资源，更高的热情投入到法律监督主责主业当中来。承担环境损害赔偿民事诉讼审查起诉工作，检察机关有信心、有能力做到更好，为祖国的绿水青山保驾护航。