西方体育公共服务体系建设经验及其启示*

黄 巧, 王潇潇, 刘国川

(1.重庆人文科技学院，重庆 400700；2.重庆理工大学，重庆 400054；3.山东财经大学东方学院体育教学部，山东 泰安 271000)

党的十九大报告强调，要“完善公共文化服务体系” “加快推进基本公共服务均等化”，以适应和满足人民日益增长的美好生活需要。这对新时代背景下加快体育公共服务体系建设提出了新的更高要求。体育公共服务体系是指为满足广大人民群众体育需求和公共利益，保障公民体育基本权利，政府、企业和非营利组织等社会组织提供建设和提供体育产品和服务等各种社会行为关系的总和，具有系统性、公共性、统筹性、服务性、保障性、科学性、创新性等特征[1]。如何加强体育公共服务体系建设，加快推进体育公共服务均等化？在这方面，西方发达国家，其体育公共服务体系建设起步较早，建立了比较成熟的体育公共服务体系，而且积累了有益的经验。为此，我们系统厘析其建设和发展经验，以期为我国建设高质量的体育公共服务体系提供参考和借鉴。

1 西方体育公共服务体系建设的背景

1.1 理论基础

上世纪70年代末，西方国家为改变传统官僚制管理产生的种种弊端，希望通过采用民营企业管理方法，在政府内部引进竞争和市场化体制，提高政府治理效果和效率，在此背景下，新公共管理理论应运而生。该理论认为政府是“掌舵人”，应在行政管理中引入市场化机制，将利润动机引入公共服务体系，提高公共服务效率[2]。在新公共管理理论风靡一时后，许多学者对该理论的缺陷提出了尖锐的批评。以美国著名学者罗伯特·B·登哈特为代表的一些学者建立了新公共服务理论，这一新理论是在新公共管理理论的批判式继承和发展，更追求公共利益，更重视公民权利，更注重思考战略性和行为的民主性，更提倡政府服务，服务于公民[3]。新公共服务理论更符合现代公共管理需要，成为了域外体育公共服务体系建设的理论基础。

1.2 时代背景

随着经济全球化的发展，新公共服务理论在世界范围内被认可和实践。新公共管理运动兴起的时代也是信息化兴起的时代，信息化使得世界“变得很小”，传播变得更广更快，一个体育明星能带动全球产生一股体育运动热潮也能引领一场体育时尚变革，一个NBA丑闻也能瞬间成为世界各大媒体体育头条。信息化被称为一种革命，它不仅打破了政府之于信息收集和占有的垄断地位，而且为民众参与和监督政府管理提供了可能，这就倒逼政府提高其施政透明度，在体育政策制定、体育公共服务供给更加维护公民权益、更加注重追求体育公共服务的公共性和有效性，并接受民众的评价和监督。同时，随着20世纪以来所发生的3次民族主义浪潮的冲击，域外各国开始重新审视和评估竞技体育的作用，加之国际奥委会及其组织下的奥运会在促进各国文化交流、消弥战争、维护和平所做的努力和特殊作用，西方发达国家纷纷调整竞技体育政策，通过竞技体育带动大众体育，并在大众体育基础上发展竞技体育，以在国际赛事中取得优异成绩、展现国家和民族形象。

1.3 实践逻辑

经过100多年资本主义发展，西方发达国家的国家的市场经济体制日趋完善和社会福利制度的建立，为体育公共服务改革奠定了良好的基础。在高福利政策驱动下，西方国家开始调整体育政策，一方面，推动体育公共服务商业化、社会化，如1980年西班牙颁布的《西班牙体育》，提出特殊税收、体育赞助、体育博彩等政策，以推动体育公共服务社会化；1995年英国颁布的《体育：发展游戏》，提出改革政府包揽式的体育公共服务供给模式，对体育公共服务进行商业化管理。与此同时，随着工业化大生产带来的物质财富快速增长、城市人口急剧膨胀、社会体育需求多样化，各类体育社团蓬勃发展，如，人口1700多万的荷兰，体育俱乐部多达3.5万家，会员占全国总人口的1/3[4]；人口900多万人瑞典，体育协会多达2.2万个，1/2的7～70岁的国民均为体育协会会员[5]。作为政府职能的延伸，体育社会组织为各国体育公共服务体系建设与发展作出了重要贡献。

2 西方体育公共服务体系建设的基本经验

2.1 体育公共服务管理分权化

西方发达国家体育公共服务体系中，政府职能发生转变，由体育公共服务的直接提供者转变为管理者、协调者和监督者；而数量和成员众多的市场和非营利性社会组织，分担了大部分体育公共服务职能，保持着较强的独立性，成为了体育公共服务主要的直接提供者和管理者。这种转变不仅“释放”了政府的大量精力，还激活了市场和社会体育活力。经过上世纪70年代末的政府职能改革，英国形成了政府、市场主体和社会主体三者协调发展的体育公共服务体系，英国体育理事会和苏格兰体育理事会是真正的体育主管机构，独立性较强，受政府影响较小，接受和管理政府下拨的体育资金，通过市场和非营利性社会组织提供体育公共服务，政府发挥监督和协调作用。加拿大通过体育公共服务体系中采用政府与社区相互依存的方式，社区在体育公共服务中得到更多的重视。虽然形式不一，但是政府职能被不断改变。美国通过竞争方式选择私营部门和非营利性部门进行权力下放，政府仅仅作为“幕后”管理者或财政支持者，这样可以将政府剥离出来集中精力进行资源开发。另外，发达国家在体育公共服务管理中采用政府多部门的共同参与的管理模式，以减少利益矛盾冲突[6]。例如，在美国，体育公共服务涉及政部土地管理局、健康与社会福利部、文化部等11个政府部门，部门间职能明确划分又相互合作，其中有4个部门负责体育技能培训，分别是教育部、健康与社会福利部、劳动部和农业部；有3个部分负责体育休闲管理服务，分别是政部土地管理局、开垦局和国防部工程兵团；有3个部门负责社区体育，分别是当地文化部、休闲与公园部和健康卫生部；有1个部门负责体育设施规划，是房产与城市建设部。

2.2 体育公共服务产品标准化

信息化发展为统一标准的制定和执行创造了技术环境条件。发达国家在体育公共服务社会化改革中，着力于标准的制定，包括产品服务标准、服务区域建设标准、服务评价标准等。例如，在欧盟成立了欧洲标准化委员会，该委员主要负责欧盟成员国在产品(体育器材、设备)以及服务标准化的建设，以其制定的标准作为各成员国体育政策制定和体育公共服务实践的依据。在美国，体育公共服务政策根据社区人口规模制定体育公共服务建设面积和数量等标准，为社区间体育资源的均衡化发展奠定了基础；并通过联邦和各州制定法律法规对体育公共服务进行法律控制与管理，规范体育公共服务市场秩序。在日本，政府根据不同地区人口分布和体育需求，制定体育设施配备标准，引导各地体育设施的建设方向和进程，为体育公共服务供给进行规范。标准化实施的效果需要完善的评价监督机制来提供保障。在美国，政府引入第三方机构对体育公共服务进行监督管理，以确保服务评价的公平公正，第三方机构一般建立了一套完善的评价体系并具有丰富的评价经验。在以严谨著称的德国，设有类似于德国体育运动会议这样的专门监督、评估组织，对国内体育发展各方面进行监督。法国以法律形式规定了多部门制定标准、参与评估的体系。英国体育公共服务的市场化程度在世界范围内也处于较高水平，政府非常重视对体育公共服务市场的监管，甚至为了举办一场“能消费得起的运动会”对赛事门票进行严格管理，保证低收入群体观看比赛的权利[7]。

2.3 体育公共服务供给社会化

体育公共服务体系社会化核心是供给社会化，西方各国采取了一系列措施，丰富供给主体，吸引市场与非营利性社会组织参与体育公共服务供给，增加服务供给量，并允许部分供给市场化运作，不仅有效满足了各类需求，还确保了在市场失灵的情况下由政府进行协调，保障体育公共供给的稳定。发达国家体育公共服务供给社会表现在两个方面，一是供给主体社会化，二是服务供给有限市场化。供给主体社会化相对容易理解，就是改变过去单纯依赖政府供给，拓展供给来源，允许市场与非营利性社会组织通过竞争作为供给主体参与体育公共服务。而有限市场化是服务运作在政府和市场相结合下市场化。在美国，联邦政府除对特定对象进行一定的财政资金资助外，很少参与体育公共服务直接供给。美国SMG公司对63个体育馆和7个体育场进行市场化经营，提供包括游泳、网球甚至中国武术在内的多项公共体育服务，2015年上半年实现利润5600多万美元[8]，保证了供给主体的健康发展。在英国，大部分场馆实现市场化运作，但是运作稍有区别，比如利勒舍尔体育中心(属于英国体育理事会)对公众开发的时间只是每天下午，且象征性收取40便士/人，价格相对较低；但是私人投资范畴的体育俱乐部具有公司性质，以营利为目，其所属的体育设施收费相对就较高。日本的体育公共服体系社会化改革经验也是值得借鉴的，从1972年开始，投入了大量资金进行体育公共设施建设，其中由国家投资建设的普通羽毛球场地、篮球场地、排球场地、游泳池等均对公众免费开放，而社区体育中心的一些高档健身馆、剑道馆仅为满足个性需要而建，引进了市场化运作，需要公众付费使用。

2.4 体育公共服务资源配置均等化

体育公共服务资源配置包括区域分配、城乡分配、服务群体分配等方面。体育公共服务资源配置均等化是减轻体育公共服务体系社会化改革阻力的重要保障措施，所以发达国家非常重视体育公共服务的均等化发展，主要体现为财政资金投入均等化、服务群体均等化。在财政资金投入均等化方面，发达国家普遍采用横纵结合的财政转移支付手段，保证不同地区间财政体育资金支出基本均等，为地区间体育公共服务均等化发展奠定物质基础。美国是最早进行这种尝试的国家，通过政策法规等平衡不同经济水平地区体育公共服务资金支出。美国《健康公民2000》中规定，各社区体育公共服务应该是一致的，不能因为经济发展水平不同而出现差异，并予以供给定量化标准，如每1000人建设4英亩开放式休闲公园等，在建设过程中，社区资金不足的部分由政府通过专项基金予以解决。另外，美国各联邦州政府也会根据州内实际制定不同的政策以促进体育公共服务均等化，如弗罗里达州规定，通过财政拨款或与市场向结合的措施支持建设资金短缺的社区；新泽西州则规定，通过专项基金均衡社会体育公共服务发展。在加拿大，政府采用财政支付转移方式，平衡不同财政收入省份的公共服务支出能力，转移支付的力度根据不同省份的情况分别进行特别规定，确保公民享受到基本均等的体育公共服务。在服务群体均衡化方面，体育公共服务目标是提供公平参与体育活动的机会，所以在体育公共服务体系社会化改革中，各国非常关注重点或特殊群体的体育需求，从服务人的方面推进体育公共服务发展均等化。美国特别重视针对老人、妇女和残疾人等特殊群体的体育公共服务供给，不仅通过多渠道资金供给建设专业体育器材设施，还配备专业的健身指导员提供专业化体育指导，尤其是对初次健身的老人，要进行严格的健康诊断，根据诊断报告制定健身计划并进行追踪记录。在日本，老年人也会由体育指导员根据其身体状况等进行专业体育指导，推荐具体锻炼项目。

3 西方经验对我国体育公共服务体系建设的启示

3.1 转变政府职能是体育公共服务体系建设的前提

转变政府职能，即是将全能型政府转变为服务型政府，充分服务市场和社会主体，使其更大程度上满足我国体育公共服务发展需要。这就要求政府重新认识自身在体育公共服务体系中的角色、发挥的作用，然后通过完善的制度体制和保障机制予以支撑，通过政府职能转变，进行管理分权，并加强不同部门间的共同协作，使政府能将更多精力投入到重要资源中去，提高体育公共服务效率和质量。

域外诸多国家进行的体育公共服务体系社会化改革，首先是通过政府职能转变，加强政府部门之间、政府与市场和非营利性社会组织间的合作，将政府从全能型困境中解脱出来，仅仅作为财政支持者，体育公共的直接提供和管理更多依赖市场和非营利性社会组织，这种转变不仅解决了政府资金不足无法满足大众不断丰富的体育需求的问题，还促进了体育公共服务的制度创新，提高了体育公共服务的效率和效果。在新时代背景下，人民日益增长的体育文化需求对体育公共服务供给提出了更高更多的要求，“强政府，弱社会”的模式，以及在此模式下的政府体育公共服务的管理幅度、能力和效率已无法满足时代发展的需要。为此，应借鉴域外“弱政府，强社会”的模式，加快推进政府职能根本转变。首先，应建立健全制度体制。通过法律制度，明确政府部门职权，将部分管理职能赋予市场与非营利性社会组织，充分发挥市场作用，与政府作用互为补充。其次，应强化政府和社会的监督保障机制。由于政府管理职能的下放，市场与非营利性社会组织具有更强的独立性和参与度，监督保障机制有助于规范其市场行为，避免出现损害社会公共利益的行为。再次，应加强多部门合作。

3.2 实施标准化是体育公共服务体系建设的关键

体育公共服务标准化是指在满足人们体育公共需求，为实现体育公共服务均衡化目标，对体育场馆设施、体育组织、体育活动、体育评价等活动而制定的一系列标准，以规范各主体行为、提高公共服务效益的过程[9]。体育公共服务标准化是体育公共服务均衡化的必然选择。西方发达国家注重标准制定和评价机制体制的建立。目前，世界大部分产品服务的国际标准大都是采用发达国家相关标准。在产品服务标准上建立的优势，使得发达国家国际竞争中具有重要的话语权。发达国家在体育公共服务领域也十分注重标准化建设，像欧盟、日本等均制定了体育器械、体育设施的建设标准，为服务供给提供了依据；同时配套建立评价监督机制，对体育公共服务进行标准化评价，起到监督反馈作用。

长期以来，我国体育界对标准化建设的意义认识不深，对标准化建设价值和重要性认识不够，对标准化理论的研究不足，使得标准化建设表现出结构化缺失和标准质量偏低的问题，加上监督评价机制的不完善，标准执行效果得不到有效监督。对此，应借鉴域外国家体育公共服务标准化建设经验，加强对体育公共服务标准化理论的研究，包括对发达国家已有体育公共服务标准的研究，提高对标准化价值和重要性认识程度；建立我国体育公共服务标准，制定体育公共服务产品供给标准，为均衡化发展创造良好条件。健全评价监督机制，制定完善的评价体系，对标准化建设进行定期或不定期的追踪评价，做出客观公正的评判，为标准化建设提供改进建议。诚然，体育公共服务标准化建设，还需要全社会的参与监督。

3.3 供给主体多元化是体育公共服务体系建设的保证

西方发达国家在供给主体多样化方面已经探索出各自的路径，普遍采用并且行之有效的方法是，鼓励市场与非营利性社会组织参与到体育公共服务中，并赋予其较强的独立性，促进其公开、公平、公正参与体育公共服务提供与管理，降低政府在体育公共服务中的定价主导地位，通过政府购买服务或服务委托推进体育公共服务的有限市场化。现阶段，我国体育公共服务供给主要依赖于政府，包括国家层面和地方层面，社会化发展不足。其原因在于经济和政治体制改革还不彻底，使得体育公共服务社会化改革脱离实际，没有形成有效的供给竞争机制，反而成为了体育管理系统内瓜分利益的推力和手段，对此现象，我们称之为市场化不足；还有一种现象，各级政府和体育行政管理部门出于财政压力和人员编制等问题考虑，将一些基础性公益性的体育公共服务市场化，导致体育公共服务供给失衡，矛盾冲突加剧，我们称之为市场化过度。对此，丰富体育公共服务供给，既应通过供给主体多元化增加体育公共服务供给，也应加强对供给主体和行为范围的规范与限制。借鉴西方发达国家有限市场化模式，对于基础性公益性的体育公共服务，仍然由政府主导供给，以保证资源使用的可进入性、普及性和公平性；其他部分体育公共服务可通过政府购买服务的形式，鼓励社会资本参与体育公共服务提供；部门体育服务可通过特许经营或委托经营等形式由市场与非营利性社会组织提供与管理，提高服务效益，在满足中高阶层体育需求的同时，提高体育公共服务对市场与非营利性社会组织的吸引力。

3.4 促进均等化是体育公共服务体系建设的目标

体育公共服务的目标是通过公共服务供给使越来越多的国民参与到体育活动中来，让所有民众机会均等地享受体育公共服务。均等化体现为区域均等化、城乡均等化、服务主体均等化等方面。推进体育公共服务均等化，有助于缓解我国区域发展不平衡、城乡发展不平衡等问题。

西方发达国家非常注重均等化发展，在体育公共服务供给中，专门针对老人、儿童、残疾人等特殊群里的特殊需求，提供专业化的体育公共服务；针对区域经济发展不平衡的现状，制定相应的扶持政策确保将更多的财政资金向更需要的地区倾斜。相比之下，我国体育公共服务供给不均衡矛盾较为突出：区域间投入和分布不均衡，东部经济发达区域集中了更多的体育公共资源，中西部地区体育公共供给远远少于东部地区；城乡间投入和分布不均衡，城市集中了更多的体育公共服务，通过赛事带动、国家和地方财政投入等原因，更多的体育公共服务留在了城市，农村享受到的体育公共服务相对较少；服务群体不均衡，我国体育公共服务供给中，对于特殊群体的考虑不足，比如社区健身设施建设缺乏针对老人、儿童和残疾人等群体的考虑等。随着我国老龄化社会的到来、全民健身计划的出台，促进均等化已成为我国体育公共服务体系建设的重要任务目标。借鉴域外经验，应调整中央和地方财政体育支出结构。中央政府应加大财政体育资助资金在中西部地区和农村地区的投入比例，地方政府应加大财政体育资助资金在辖内不发达地区和农村地区的投入比例，解决相应地区体育公共服务资金短缺的问题，缩小区域间和城乡间差距。政府财政资金应更多得投入到公益性体育公共服务上，加大对老人、残疾人等特殊群体体育公共服务的支出责任，以均衡不同服务群体间的投入。

4 结语

体育公共服务管理分权化，体育公共服务产品标准化，体育公共服务供给社会化，体育公共服务资源配置均等化，是域外特别是西方发达国家体育公共服务建设的基本经验。相比之下，我国体育公共服务长期由政府主导，“政府家长制”痕迹明显。这种模式在体育公共服务发展初期，有利于集中财力、物力和人力建设体育公共服务体系，有利于体育公共服务资源的有效配置，但在新时代背景下，由于体育需求多元化与体育公共服务供给不均衡不充分的矛盾日益加剧，导致政府负担过重，管理效率和质量明显下降，加之长期形成的“政府依赖”综合症根深蒂固，导致我国体育公共服务体系还不完善、存在诸多短板。为此，我们应借鉴域外体育公共服务体系建设的经验，加快转变政府职能，积极推进体育公共服务产品标准化，着力建构和形成体育公共服务供给社会化、多元化、均等化的发展格局，以满足国民日益增长的多样化体育需求。