体育产业中非营利机构的作用与运作机制研究

浑 涛

(广州铁路职业技术学院，广东 广州 510043)

1 现代社会中的非营利机构

非营利机构(Non-profit Organization)是指不以营利为目的组织或团体，其核心目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件[1]。通俗的讲，非营利机构，顾名思义，是不以营利为目的的某些公共事件管理和营运的组织和团体，这种机构的管理运作形式与企业类似，但区别在于企业是直接以营利为目的，而非营利组织虽然也收取报酬或者接受捐赠，但他们的所得除了支付日常运作成本以外，剩余一律用于公益事业或者上缴国库。世界各国有很多非营利机构，也有许多国际组织以非营利组织的形式出现，这些机构所涉及的业务范围很广，包括：慈善、教育、环保、政治、宗教、学术、艺术等。最著名的非营利组织有许多我们耳熟详解，比如：国际红十字会、美国橄榄球协会、国际环境保护协会、英国儿童保护基金等等。

有时候，非营利机构又被称为非政府组织，因为他们经常是从事公共事业管理和运作的组织，社会职能上有点像政府机构，而实质上又不代表政府，因此特称他们为非政府组织。政府对社会事务的管理运用的是公权力，而非营利机构则只能用公益、博爱和普世价值来发挥他们的影响力。在某些事物上，非营利机构是政府与民间沟通的桥梁，或者说是填补政府职能空缺的中间职能机构，充当类似政府公权力的机构来管理某项事业，比如：关爱艾滋病患者的组织、特殊儿童福利组织、野生动物保护组织等等。在一个社会中，非营利机构的数量规模和运作水平代表着一个社会的文明程度和社会组织体系的软实力，因为非营利机构是社会公益组织，也是社会自组织能力的具体表现。只有大众的公益意识良好、国家的法律体系健全和社会的经济发展水平达到一定水准，社会上才会出现这样那样的非营利机构，这就是为什么越是发达国家，非营利机构运营得越好的根本原因。

体育事业是一个国家的公益事业，体育运动是教育和大众健康的重要手段，然而当体育产业高度发达之后，体育产业成了新的经济增长点，成了有些国家的支柱产业。企业家把资金和精力投入到体育最赚钱的部分，作为公益事业的大众体育似乎在充满金钱味道的体育产业盛行的时代离普通大众渐行渐远了，在体育事业发展的新时代，社会需要新的组织构架和管理体系，这时，体育非营利机构就能够充当体育产业与大众体育之间、体育企业与政府之间的中介和桥梁。此外，体育产业在很多时候需要体育企业之间的紧密联系，需要有一个更紧密的企业之间的联系机制。这是体育产业与其他产业的不同之处，也正是体育非营利机构存在的充分必要性所在。在西方发达国家，体育非营利机构在竞技体育管理、体育市场营造与调节、体育公益事业等方面都发挥着不可替代的作用。当然，美国政府职能权限界限明晰，宗教精神和多元文化为非营利组织的构建与运作提供了良好的社会条件[2]。

2 体育非营利机构及其对体育产业的影响

2.1 机构改革中的体育非营利机构

我国自改革开放以来，机构改革就一直是政府工作中的一项重要内容，过去几十年的计划经济体制造成政府机构臃肿，人浮于事，有些部门之间职能重叠，有些事物却又疏于管理，最终导致政府管理效率低下，社会运行不畅。当然，这是一个国家经济发展过程中所必然经历的一个阶段，当经济发展达到一个相对稳定阶段，政府便需要进行机构改革。政府机构改革一方面是把过去的职能部门进行整合重组，简化管理系统和管理路径；另一方面则是要减政放权，明确政府管理权限，在一定领域和一定程度上还政于民。所谓减政放权就是要把有些事情交由企业或民间来办，政府职能从办企业向管企业转变。我国几十年经济快速发展使得经济规模几次翻倍的增长，从而对管理这个庞大经济体的管理机构也就在不断扩张和变更，当经济发展规模达到一个相对稳定的状态时，管理机构便随之需要改变，这是经济发展过程中的必然要求。非营利机构也就是在减政放权的过程中应运而生，很多事务由非营利机构来运作和管理，不仅可以减少政府开支和有效地为政府管理机构瘦身，同时，非营利机构能够更容易地与大众接触和交流，因而可以产生更加高效的管理效率。

西方国家的政府开销严格受到反对党、媒体和纳税人的监督，因而政府机构不敢过于庞大，许多不必非有政府出面管理的事物，政府就鼓励民间机构来协调、运作和管理。在我国，同样存在非政府出面管理不可的社会事物，而我们的做法是在相关部委或管理机构设立民间性质的社会团体，但这些团体仍然是有政府出资，实质是政府机构被边缘化的一部分。以体育系统为例，理论上讲，我国体育相关非营利机构有许多，像“中华全国体育总会”、“中国体育科学学会”、“中国足球协会”等等，各省还有相应的省级分会，如此说来，我国体育相关非营利机构少说也有上千家。但这些机构表面上看似乎与西方国家的非营利机构一样，具有民间、非营利的特性，但实质上它们是政府机构的一种变体，它是由政府主管，由政府全额拨款的分支管理机构。因此它们并没有真正履行到非营利机构应有的职责，因为它们仍然在一定程度上脱离了大众，未能充当政府与大众之间的桥梁作用。未来在涉及体育系统的机构改革中，首先应当将这些机构真正转变为非营利机构，因为这些机构目前的功能和角色并不十分清晰，也并不重要。比如，中华全国体育总会，其扮演什么样的角色，外界少有人知道。虽然隶属于体育总局，但总局似乎也将它视为多出来的一块牌子，而大众更是不知道它为何许人也。也就是这个机构，上脱离了政府，下脱离了大众，因此非改不可。再比如足球协会，听起来它有点像美国的橄榄球协会，美国国家篮球协会(NBA)，但我国足球相关事宜主要由国家体育总局下属的足球运动管理中心负责，足球协会与足球运动管理中心的职能重叠或界限不清。

2.2 体育非营利机构对体育产业的发展不可或缺

与其他产业不同，体育产业中的企业间需要更紧密的协调配合，比如生产产品的规格统一问题；球队之间的比赛组织、会员转会等问题；健身行业的教练资格问题；体育比赛中的国际交流问题等等。这些问题具有专业性和民间性的特点，需要有专业的机构来充当中间的协调者、管理者。政府显然不能充当这样的角色，因为协调体育产业问题所遵循的规则，既不是法律，也不应该是行政命令，因此非营利机构便成了最适合的管理主体。需要强调的是，政府管理的公权力通常是政策和法律法规，有些企业行为无法用法律的方式来规范，比如有些企业愿意生产牛皮篮球，有的则愿意生产橡胶篮球，他们都不违法，那么他们的生产行为该如何规范呢？西方国家的做法就是成立行业协会，由协会来规范生产规格，一方面要保证公众运动安全与健康，另一方面要保护市场秩序，保证企业生产盈利的可持续性。有些行业协会的执委会组成中有部分政府委派的委员，占少数，多数委员由行业内部选举得出。这种执委会组成结构最好地体现了行业协会代表的政府和民间的双重身份特性，既能体现政府意志，保护大众安全与利益，又能代表民间企业的权益和利益。除此之外，有些小的行业协会则完全由民间选举产生执委会会员。

我国体育产业经历了几十年从无到有的发展之后，今天的产业规模已相当可观，在新时代面向民生的产业发展大格局下，体育产业纵横交织的整体发展值得期待。目前我国体育产业的管理还比较混乱，因为体育产业中的问题涉及体育、商务、贸易等诸多部门，有许多事物则处于这些部门职能的中间地带，管理归属并不清晰。如果这些事物由体育非营利组织来管理、协调，那么从管理归属和职能划分便容易的多，这些非营利机构同时可以对上游管理层的体育总局、商务部或者贸易部等等。此外，体育产业的许多问题专业性强，因而需要非营利组织协调的问题有许多，比如竞赛协调机构、体育产品标准制定与执行监督机构、体育市场监督机构等等。比如近年来兴起的冰雪运动，由于有着无限的商机，冰雪运动投资便成为了热点投资板块儿，许多投资商拿钱砸向冰雪运动场地建设、冰雪运动教育培训、冰雪运动产品生产和贸易等，但冰雪运动娱乐性强，大众参与性强，但危险性也高，专业性强，如果没有严格有效的监管，这个产业将隐藏危害大众安全与健康的风险。同时，各地一拥而上地建设冰雪运动场地，势必会造成产业规模过大，供给过剩。这时便需要一个冰雪运动的非营利组织来协调和管理。我国过去的做法是，一旦有一个新的行业出现，各级政府便成立一个新的机构进行管理，结果是政府机构越来越多，政府越来越庞大。新时代强调社会自治能力，也就是十九大倡导的国家治理现代化，体育非营利机构作为社会组织的重要力量，应当主动顺应改革潮流,积极承担涉及安全和专业水准的水平和行业标准评价等职责[3]。

3 体育非营利机构的管理运作机制

3.1 体育非营利机构的建立

在我国现行体制下，体育非营利机构首先应当来自对现有政府机构中以事业单位形态存在的体育组织和团体的改制。这些组织和团体实质上是政府全额拨款的单位，职能上也几乎完全代表政府，是政府职能的另一种形态，但其实没有什么实质性的管理职能。改制首先是要把它们从政府机构中剥离出去，使它们真正成为自负盈亏的非营利机构，这可以纳入当前国家机构改革的步骤当中，甚至有些现有的司、处职能部门都可以改制为非营利机构。对于一些重要的体育组织和团体，要在政府主持下，参照西方国家的做法构建机构管理委员会，可由政府指派和民间推选双轨进行，而职能上要明确其权限和范围，真正替政府分担一个部门管理职能。比如，中国足球协会就可以完全代理行使国家体育总局足球运动管理中心的职能，现行的足球管理体制正是政社不分的典型案例，这就使得政府职能与社会团体的职能混杂在一起，职能范围分工不清，导致管理效率低下。我国足球职业化改革并不能说成功，作为最有商业价值的足球运动都没能很好地实现市场化运作，其中主要的原因应当从管理层去找，甚至有学者直言指出，“政社不分”的缺陷与限制是中国足球协会没能有效承担职业联赛治理责任的重要原因[4]。其实其他有影响的运动项目，如：篮球、排球、乒乓球、网球等的职业化改革也同样存在诸多问题，在当下机构改革的大潮中，如果能够依托现有的单向运动协会和体育总局各运动项目管理中心，有效地建立起非营利机构性质的社会团体管理机构，真正做到政社分开，那么这些运动项目的职业化进程必将更加顺利。

当运动成为大众生活方式的重要内容的时候，当运动的休闲、娱乐、健康功能被大众普遍认知并接受的时候，许多新的运动项目也在中国社会应运而生，其中有的由西方传入，有的则是中国传统的曾经几乎被遗忘的运动。这些运动的管理同样需要非营利机构的介入，而这些机构则应当在政府支持与倡导下，完全由民间组织在法律范围内形成并行使管理权力。同时，这也是探索我国非营利机构运营管理机制的很好的试点。比如帆船运动在某些沿海城市已经兴起，而中国似乎还没有帆船运动协会，如果由民间成立这样一个非营利机构，那么它不仅可以管理和促进这项运动的健康发展，而且可以与沿海城市合作催生帆船产业的发展。但必须注意的是，非营利机构并不直接涉及商业和经营，它只是站在第三者的角度管理和协调帆船运动的健康、规范化发展，所获得的资金一般来自社会捐赠、向帆船运动产业企业收费和与政府机构合作收取劳务费等，这些经费除了用于人员工资和管理、运作成本之外，剩余的应该上交国家或者做慈善，具体分配方案应由国家财税部门监督。目前我国在体育非营利机构管理运作中有实体化的趋势[5]，这是非营利机构管理中的大忌，这有点像过去的政企不分、官办部分的状态。

3.2 对体育非营利机构的监督管理

无论是从现有机构中改制而来，还是由民间组织成立新的体育非营利机构，其非营利性和组织架构都必须受到监督和管理，因为非营利机构可以接受社会捐赠，也可以以社会公益的名义收费，如果他们的所得不能严格按照非营利机构的法律法规来运作，那无疑是对社会的欺骗。对非营利机构的监督管理一方面要保证其组织架构和人员组成符合非营利机构的规范；另一方面，要监督他们的收益的去向，保证在维持人员开资和运作成本之外，其余上交国家。因此，对非营利机构的监督，首先，要对其非营利性进行评估，从其建立注册时目的和经费收支计划以及运作过程中的行为进行评估。这方面，国外的经验值得我们借鉴。美国多元体系下的非营利机构由政府税务部门、独立第三方评价机构和媒体等多种力量进行监督[6]。所谓第三方机构，美国有许多专门从事社会调查的机构，政府或者个人、团体都可以委托他们就某一事物进行调查，而他们在法律许可的范围内展开调查。我国对体育非营利机构的管理还是一个新的课题，所以应当在国家财税部门成立专门针对非营利机构的监督管理机构，将体育非营利机构纳入他们的管理范围。其次，要加强媒体对非营利机构的监督作用。

4 总结

非营利机构是经济发达和社会管理体制完善的产物，非营利机构的运作水平代表着社会自组织能力的水平，与国家治理现代化息息相关。我国体育非营利机构是管理体育事物第三方机构，也是联通政府与大众的桥梁，构建我国体育非营利机构管理体系是当前机构改革和体育产业向纵深发展重要步骤。