多元供给模式下我国公共体育服务供给侧结构性改革研究*

来 博

(山西农业大学体育教学部， 山西 太谷 030801)

随着我国社会主义市场经济日益深化，我国成为了世界第二大经济体，人民的生活水平大幅提高，追求精神愉悦与生活品质。体育作为人们重要的活动方式，伴随着社会经济水平的提升，被包装成多样化的体育项目，成为具有公益性质的体育服务体系，并成为政府职能履行的重要方面。公共体育服务的不断发展源于我国社会的广泛需求，需要政府以责任秉持，统领公共体育服务事业的发展，并结合社会的实际需要进行有机改革，科学确立体育公共服务的内容、模式与标准。受体制、环境等要素的影响，我国公共体育服务的供给方式具有多样化的特征，解决不同领域、不同层面、不同类别的公共体育服务需求。

1 我国公共体育服务的主要供给方式

1.1 以政府为主体的直接供给方式

“很长时间以来,受传统的计划经济思维的影响,政府一直是我国体育公共服务供给的唯一主体。”[1]政府直接供给在公共体育服务体系中占据主流地位，既是由政府的供给能力决定的，也是源于公共体育服务事业的特殊性。政府服务既包括物质性内容的供给，也涵盖管理类与信息类等内容，其丰富的供给方式也决定了在我国公共服务体系中的地位。通常而言，公共体育服务基础设施建设需要较高的资金投入，需要系统的规划与整体部署，在我国的政治体制下，政府必须承担起公共体育基础设施建设与项目投资，而且在我国社会主义市场经济尚未完善的背景下，政府也需要加大力度对公共体育发展进行宏观调控，目前市场主体介入更多体现在一些硬件场馆建设方面，但其从资金配备、规划、环评等内容依然由政府提供，这是由现实条件决定的。除此之外，政府在公共体育服务中扮演着管理者的角色，要求其必须通过制定与完善相应的法律法规促进我国公共体育事业的良性发展，在各种利益集团的博弈中化解冲突与矛盾，营造良好的发展环境。政府供给也表现在为明确公共体育服务事业的发展方向、发展目标及发展思路，及时对外公布相关信息，使公众了解公共体育事业发展现状，维护公众的知情权。因此，在我国整个公共体育服务系统中，政府既是投资者、供应者，可以直接向公众提供体育公共服务，同时也是指引发展的规划者与管理者，有效保障体育公共事业的发展。但是，政府在我国公共体育服务体系中的多重身份，也决定了其在代理市场进行公共体育供给过程中将最大化的实现自己的期望效益，这便引发了不同利益需求群体之间的博弈，广大公众作为受益方也在其发展中关注自身利益的实现，而代理人希望从体育公共服务供给中获得更大的社会支持、仕途晋升，这构成其政治偏好。当政治权力同经济诱因存在密切的关联时，公共体育事业的发展势必会受到一定的影响。

1.2 以市场为手段的政府主导供给方式

随着社会主义市场经济的日益深化，政府单一的供给方式已然不适合社会的发展需求，政府采用市场化的手段，同市场中的企业签订合作协议，将相关服务进行外包，在一定程度上提高了服务效率与质量，同时分担了政府的职能。在发达国家，政府通常以“外包”和“补贴”等形式对公共体育服务体系进行市场化供给，把更多的供给任务交付给企业，盘活供给市场。但由于我国处于社会主义市场经济的转型期，在现实运行中产生了一些矛盾导致市场手段并不能充分发挥功能，主要表现为：首先，体育管理部门内部利益冲突现象严重，其通过供给公共体育资源追求个人利益的最大化，而在市场化过程中更多的资源由政府向市场转移，这便严重影响了政府对公共体育资源的占有权，对市场化的推行造成了严重阻碍。其次，在公共体育市场化进程中，政府通过吸引投资发展公共体育服务事业，减少政府的财政支出，增强组织资源与市场资源的互补价值，适应社会主义市场经济体制的要求，但政府部门相关制度体系的缺失造成了对市场监管的不利，对公众与投资主体之间的矛盾缺乏有效的遏制手段，市场化运营本身就是追逐利益最大化的过程，市场主体能够在公共体育服务体系中提高产品的价格，让公众的利益受到损失，影响公众参与公共体育活动的热情，这也损害了政府在促成公共体育事业发展过程中的根本利益，成为了以市场为手段的政府主导供给方式的一大弊端。最后，不成熟的公共体育服务市场给投资商带来了较大的投资风险，政府为鼓励市场投资必然牺牲部分利益，而在衔接过程中缺乏必要的政策支持与有效运行机制，开发商的利益没有得到有效保障，造成市场投资功能的弱化。

1.3 政府与社会的联合供给方式

公共体育服务是一项具有社会性质的公益性活动，其更加强调服务的灵活性与非营利性，正是因为这些本质上的特点，公共体育服务事业应该投放给社会非营利组织运行，实现灵活性服务、高效率服务、低成本服务，形成以社会为本体的新型供给模式。“体育非营利性组织包括的内容非常丰富，体育志愿者组织、体育协会、体育基金会、大众体育俱乐部等都属于体育非营利组织的范畴。”[2]发达国家通常采用政府与社会联合供给公共体育服务的方式，积累了较为丰富的经验，其基本是由社会非营利性组织进行供给，并同政府联合制定公共体育服务事业发展规划，参与政策的制定，极大缓解了政府的压力。“借鉴西方的‘服务型政府’理念，探索以政府为主导，鼓励公私部门和各类社会组织积极参与的准市场供给模式，代替传统单一的政府管理和纯粹的市场化机制，成为近年来我国体育公共服务改革的主要方向。”[3]因此，我国政府也在下放公共体育服务管理权限，注重社会主体在供给体系中的作用，引入非营利性的体育组织、高校、体育科研机构参与公共体育服务事业，但由于时间较短，缺乏实际操作经验，产生了一些实际问题。首先，中国传统文化观念的根深蒂固，导致社会为主体形式的供给方式没有引起足够的重视，被政府的供给服务所抑制，同时公众对社会主体提供的供给服务也缺乏深层次的理解，影响了我国体育非营利组织的发展，其难以得到广泛的社会支持。其次，我国社会主体参与公共体育服务过程中缺乏有力的保障机制，尤其是法律上的保障，没有将行为保障具体化与细致化，也没有较为完备的追责机制，存在大量的法律空缺，造成了社会市场秩序的混乱，让许多投资者利用了法律与制度漏洞谋取了暴力，降低了社会公众的信誉度。最后，政府过于沿用传统的思维方式与管理办法，没有直接面对新问题与新局面，也造成了社会主体的独立性不强，限制了社会主体在公共体育服务体系中作用的发挥。

1.4 多元利益主体的新型供给方式

公共体育服务的多元化需求成为主流发展趋势，政府单一的供给方式难合时宜，需要针对具体需求选择恰当的方式进行供给，这便产生了多元利益主体联合的新型供给方式。因此，在公共体育服务体系中，需要妥善处理政府、市场与社会不同供给主体之间的关系，在注重公平与效率的基础上，充分发挥不同主体的特点与优势，强化多主体参与意识。在社会发展日趋复杂的背景下，多主体参与显然是最佳的供给模式，有些项目政府可以提供资金直接进行建设，有些则需要引入市场竞争机制，交由不同的体育非营利性组织去实现，而有些项目则需要体育非营利组织提供人力资源、发展规划等要素，而由企业提供设施设备、体育场地等资源，实现社会组织的市场化供给。由于在多主体供给模式下，社会与市场所占的份额逐渐增加，这便需要政府加强监管，不能任由非营利组织或企业在市场中进行供给，不断完善相关规章制度，划清责任范畴，推进公共体育服务事业向纵深方向发展。总体来看，发达国家对于多元主体参与供给的模式应用较为广泛，而在我国现有的体制环境下，基本还是由政府主导供给，或是政府通过市场化手段进行供给，而真正实现多元主体的新型供给方式依然任重道远。

2 我国公共体育服务供给孱弱的主要表现

2.1 公共体育服务错位发展与布局现象严重

随着国民生活水平的日益提高，人们对于服务型消费的意识与能力逐步增强，越来越多的社会群体对公共体育服务产生强烈需求，并成为人们日常生活中的重要组成部分。目前，我国群众公共体育服务需求出现多元化趋势，同目前公共体育资源配置与布局产生了明显的错位现象，随着大数据时代的来临，政府对于公共体育服务发展与布局相关信息更加透明化与公开化，这也是公众对公共体育服务的重要需求之一。但是，从公共体育服务的现实状况上看则存在明显的错位发展与布局现象，对于供给方式与供给内容的规划设计要滞后于公众对于服务的具体需求，造成布局偏差等情况，对公共体育资源也是一种损失，同时也难以符合实际的满足公众的需求。错位的发展与布局主要体现在公共体育资源投放的形式、内容、样态等要素没有在满足公众需求的前提下进行的不匹配与不合理现象。这种发展与布局错位问题的发生主要是由于政府缺失必要的调研机制，同时对信息化、网络化平台的应用效果不利，对现状缺乏科学与深刻的了解。

2.2 公共体育服务供给主体单一与能力孱弱

由于我国公共体育服务事业起步较晚，且社会主义市场经济条件不够充分，服务供给主体责任主要由政府承担，过于单一的政府供给模式也是我国公共体育服务的主要特点，它能够提高供给效率，具有针对性的顶层设计规划与较强的执行力，但它难以满足多元化的市场需求，行为方式过于单一与呆板，不利于公共体育事业的可持续发展。“公共服务部门组成以政府机构为主体,形式单一,对于公共领域的社会多元化参与控制严格,或者进入门槛较高。”[4]我国有些省市正探索通过市场化的手段分包公共体育服务工作，实现公共体育服务供给的多样化供给。但是，目前政府以非竞争的手段购买服务的方式严重影响了服务的质量与效果，有些社会组织打着政府的旗号垄断相关市场，并没有有效实现市场化的运营与管理，这便导致了服务质量的优劣不齐，同时政府部门也缺乏有力的监管，对市场秩序维护存在失位现象，不利于公共体育服务市场的良性发展。作为衡量公共体育服务供给水平的重要指标，经费的充足与否直接影响发展的水平。从总体上看，我国公共体育服务经费主要来自于国家的财政拨款、体育彩票公益金和社会资源，但近些年来，公共体育服务经费投入占比明显下降，在国家日益重视公共体育事业的前提下，表明我国公共体育服务供给能力依然较为孱弱。

2.3 公共体育服务运行管理的制度性缺失

公共体育服务活动的有效运行是保证服务质量的过程性指标，需要管理制度的强力支撑，以及供给机制的科学顺畅。首先，政府缺乏对公共体育服务供给工作有效的制度设计，造成管理的无序化，只靠经验与责任进行管理难以保证工作质量，因此缺少必要的管理制度是管理工作缺位的首要因素。其次，从现实情况上看，我国公共体育服务供给机制尚不健全，过于推崇至上而下的运行机制，造成需求者对于公共服务利益的建言机制受阻，缺乏利益表达平台，信息传递不畅，长期以来也造成了政府在相关决策中忽视了不同经济文化差异人群对于公共体育服务的不同需求，形成结构性偏差问题，不利于决策的有效制定，降低了公共体育服务供给的质量和效率。最后，在公共体育服务过程中，供给主体责任不明确问题尤为严重，一是政府职责定位不准确，存在大包大揽现象，体育组织政府化行为让政府承担了具体的操作任务，没有区分管理者与执行者之间的职责关系与角色定位，政府应该把该管理好的事情做好，将操作权下放给社会和市场，有效维护市场秩序；二是政府在真正履行管理者身份时也出现管理职责履行不到位现象，即对公共体育服务供给监管不力，缺乏制度规范是重要方面，同时也在具体行为方式选择上没有形成有效维护公共体育服务市场秩序的监管体系，影响政府管理的实效性。

2.4 公共体育服务不同场域间结构性矛盾显现

受经济社会发展地域性不平衡及政策倾向性等因素影响，我国公共体育服务存在不同场域间结构性失衡现象，造成地区间发展的结构性矛盾。“从某种程度上而言，均衡发展只是经济社会发展的一种相对理想状态，非衡却是一种普遍现象。”[5]首先，受城乡社会经济二元体制的影响，我国城镇与农村的公共体育资源与服务存在显著的差距，城镇的资源配置与服务质量要远高于农村地区，造成城乡结构性矛盾凸显，农村地区公共体育设施的滞后性难以满足日益蓬勃的体育文化需求，而在城镇地区甚至出现部分区域资源闲置现象，在公共体育设施投放上侧重竞技性，忽视了老年人及儿童等体育弱势群体的运动需求，这也成为了资源配置结构性问题的重要体现。其次，我国东中西部地区公共体育资源配置的不均衡。近年来，我国政府逐渐加大对公共体育场地设施建设的资金投入，促进了公共体育事业的快速发展，但相比发达国家和地区仍有较大差距，主要是公共体育资源人均占有率较低。而从体育资源的分布来看，东部地区要远超中部和西部地区，无论是公共体育场地的数量与质量，还是设施配备水平都存在较大差距，表明我国不同地域间公共体育发展不均衡，展现出供给能力的地域性差异。实际上，东中西部的经济发展水平的差异是导致公共体育发展不均衡的根本原因，东部地区的市场相比而言较为发达，更能适应多元化的发展需求，滋养促进公共体育事业发展的土壤，进一步提升供给能力，而中西部地区缺乏有力的市场，不利于公共体育事业的发展，形成发展的“马太效应”。

3 我国公共体育服务供给侧结构性改革的路径选择

3.1 完善和规范公共体育服务的法律制度

推进公共体育服务的供给侧结构性改革需要提供坚实的制度保障，尤其构建法律制度体系。“供给侧结构性改革是政府推进公共体育服务工作转型升级的政策导向和创新视角。”[6]我国公共体育服务通过供给侧结构性改革提升服务质量水平，同时也需要配套相关法律制度解决运行中的纠纷问题，保障供给侧公共体育服务功能的有效发挥。“建立统一、平等和有效的体育公共服务体制,是我国行政管理体制改革与发展的一个战略目标。”[7]首先，在公共体育设施设备的维护与保养方面，需要出台相关的规定，对设施设备的使用情况进行管理，明确公共体育产品的法律定位，从法律文本上驱使以乐趣为本位的参与型体育运动代替表演型与竞技型体育运动，让更多的人参与到公共体育活动中，当由于资源分配不均或冲突引发场地紧张矛盾的时候，需要完备的法律制度予以解决。其次，在公共体育市场化过程中，社会非营利组织、企业等主体进行参与，产生很多经济活动，需要必要的法律制度进行权责分明，保障活动主体的合法权益，避免钻法律的空子。最后，在公共体育活动开展过程中，不免发生损害当事人权益的事件，而在责任分割问题上也需要相关的法律文本作为支撑，促使公共体育服务事业稳固发展。法律制度的建立需要保证科学性与实践性，需要根据供给侧的实际情况进行完善与修订，并形成完备的法律体系。

3.2 引入公共体育服务供给多元主体竞争机制

多元主体供给是公共体育服务发展的主流趋势，在社会多元需求公共体育服务的背景下，满足供给侧结构性改革需求，提高产品及服务质量，满足人民大众需求需要引入多元主体竞争机制，实现协同发展、共同提升、功能互补。首先，政府内部要形成竞争机制，避免个别政府单位的垄断行为，打破传统的官僚主义作风，提高公共体育服务品质，促进公共体育资源的分散化，形成公共体育服务领域不同政府单位之间的公平竞争。这种方式是把政府对公共体育的管理进行“公司化”改造，将效益与质量放在管理的首要位置，强化政府的主体责任意识，利用科学的竞争机制引领公共体育服务事业的开展。其次，政府与合作企业之间也存在博弈关系，在进行有效合作的同时，也需要进行合理的竞争，公共体育产品可以来源于政府，也可以由企业提供，随着市场化进程的推进，政府与企业在产品供给上存在竞争，企业的参与逐步打破了政府的垄断格局，形成多家竞争的局面，政府也需要利用这种竞争机制，在提高自身产品服务质量的同时，保证企业能够为公共体育服务事业提供需求性产品。再次，构建企业间良性的竞争机制。政府外包公共体育服务，不同企业围绕争夺招标展开竞争，政府要利用这种竞争优势提高服务品质，保障服务质量。最后，政府、企业同社会组织要构建相互监督与竞争机制。随着社会分工的日益细化，政府已经不能够承担所有的监管与评价任务，社会组织作为第三方需要扮演越来越重要的角色，尤其是被赋予了公益的属性，良好的竞争能够促使其更好的在政府与企业中间发挥纽带作用，有效协调各主体之间的关系。

3.3 引入公共体育服务的市场化运行机制

社会主义市场经济背景下，利用市场的标准配置公共体育资源，用市场的标准评估产品的供给质量是必由之路，注重供给的效率与质量，移植企业的管理经验，更加强调供给产品满足供给侧需求。“随着居民消费结构和水平的变化发展，对公共服务品质和生活质量的要求也不断提升。消费侧激发供给侧的动力，同时也要求政府转变传统的观念，因为体育公共事业的发展离不开政府，但同样需要解决应对市场变化的灵活性，资金来源与参与主体多元化的问题。”[8]首先，公共体育服务引入市场化运行机制需要确定市场化的目标，由此重新界定政府与市场的供给功能，进而确定供给内容，促使市场在公共体育服务供给上占据主体地位，减轻政府的供给压力。其次，市场化机制的引入能够促使政府决策机制的民主化，根据市场的需要进行规划与决策，符合供给侧结构性改革要求，贴近人们的实际状况，用市场化的手段追求公共体育服务的高品质与高效率，引入企业的管理方式，进行绩效评估、质量管理、风险评估、成本核算等，实现政府引导与监管下的市场化运行机制。最后，市场化机制的引入需要以理念创新为基础，相信市场化运行的优越性，肯定以竞争、成本、收益等为要素的市场运行机制，明确市场服务导向，维护市场纪律，明确市场规则，构建市场激励机制，充分利用市场机制的多样化特点，让更多的社会组织参与公共体育服务，挖掘更多的市场资源，扩大公共体育服务范畴。

3.4 引入公共体育服务的社会化管理机制

在我国的社会主义市场经济体制逐步完善过程中，公共体育服务事业需要根据具体的国情有条不紊的引入社会化管理机制，利用社会的资源与运行机制提升服务品质。首先，在公共体育设施设备的建设方面，国家要有计划的向社会下放一些建设项目，允许民间资本注入，减少国家资本投资压力，促进公共体育服务领域投资的多元化。“理念创新是政府公共体育服务供给创新的首要前提。”[9]政府要发挥积极的监管作用，积极推进制度创新，形成公开、公正的招标制度体系，保证各社会参与者的公平竞争，营造良好的社会环境。其次，在公共体育活动的组织上，政府需要将职权外移，交由社会组织来承担，改革传统的公共体育工作机制、活动内容及方式方法，引入互联网+公共体育的思维理念，提升公共体育活动的内涵价值，建立社会组织同单位、社区的沟通与协调机制，真正实现社会化管理。其次，政府引入市场准入机制，降低社会化门槛，打破个别社会组织的垄断行为，促进更多的社会组织参与公共体育服务事业，形成良性的发展机制。最后，政府要推动体制内单位在公共体育服务领域上的社会化管理机制，打破体制关系壁垒，减少政府的服务开支，提高资源的使用效率，避免资源不必要的浪费，激活公共体育服务市场，扩展社会化管理的翻盖领域。

[1] 王强.公共治理视角下我国体育公共服务供给主体的三边互动[J].社会体育学，2016(30)：163-166

[2] 杨文礼等.体育公共服务体系基本理论框架构建与分析[J].沈阳体育学院学报，2012(6)：25-29

[3] 齐超.社会组织参与体育公共服务供给的现实困境及路径选择——来自上海的启示[J].天津体育学院学报，2016(3)：252-258

[4] 蓝国彬,樊炳有.我国体育公共服务供给主体及供给方式探析[J].首都体育学院学报，2010(3)：27-31

[5] 胡庆山,王健.农村体育公共服务供给的价值审思与现实困境[J].上海体育学院学报，2014(7)：20-30

[6] 邓婧,兰自力.供给侧改革视角下公共体育服务的转型升级及路径探析[J].湖北体育科技，2017(4)：283-286

[7] 樊炳有.我国体育公共服务供给制度及实践路径选择探讨[J].体育与科学，2017(4)：27-31

[8] 李兵.基于善治理论的体育公共服务供给侧改革研究[J].南京体育学院学报，2016(4)：54-60

[9] 王艳.公共体育服务政府供给的创新途径研究[J].沈阳体育学院学报，2011(2)：12-15