行政事业单位内部控制现状分析——基于天津市的调查

（天津商业大学宝德学院 天津 300384）

一、引言

行政事业单位（以下简称单位）作为我国提供社会公共服务的主体，规范和加强其内部控制，已成为提高单位管理水平和风险防范能力、推进廉政建设、维护社会公众利益的重要手段。2014年1月1日 《行政事业单位内部控制规范（试行）》，（以下简称《规范》）在全国范围内的单位正式开始实施，按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号，以下简称《指导意见》）要求，单位应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。目前时限已过，各单位是否严格按照规范要求，单独设置内部控制职能部门或者确定了内部控制牵头部门；是否建立健全内部控制关键岗位责任制；是否定期对经济活动存在的风险进行评估；是否对单位内各项业务活动建立健全内部控制制度并严格执行。基于此，本文通过实地调研探讨如何进一步促进单位有效开展内部控制建立与实施工作。

二、天津市行政事业单位内部控制总体情况

（一）调查的基本情况

1.问卷设计。问卷的设计综合考虑了《规范》《指导意见》《企业内部控制规范》、相关文献分析结论等，分为五个部分共31个问题。第一部分是单位及被调查者基本情况；第二部分是对内部控制规范的了解及落实情况；第三部分是单位层面内部控制的建立和执行情况；第四部分是业务层面内部控制的建立和执行情况；第五部分是完善单位内部控制的建议。由于本次调查涉及主观性问题，为了能够更加准确地反映调查对象的态度，对于内部控制执行效果的调查主要采用李克特五项式量表形式。

2.问卷的发放与回收。本次问卷发放对象主要选择了市内六区的单位对内部控制比较了解的人员，如内控部门负责人、内审部门负责人、单位负责人、财务部负责人等。问卷的发放采用邮件发放、访谈发放和参与行政事业单位内部控制培训会发放等形式。此次调查共发放问卷255份，回收问卷227份，回收比率为89%。其中，有效问卷208份。

3.样本基本情况统计。本次调查，从单位性质来看，事业单位占比较大，为60.1%。从资金来源来看，行政及全额事业单位比重较高，有172家，占全部调查对象的82.69%。从单位规模上来看，200人以上的单位有56家，占比26.92%；100—200人的单位有84家，占比40.38%；100人以下的单位有68家，占比 32.7%。

（二）天津市行政事业单位内部控制的基本情况

1.对《规范》的了解情况。通过调查发现《规范》自2014年1月1日全面实施以来，各单位通过内部组织的学习、参加培训会等对《规范》进行了学习。但从掌握运用的程度看，只有近23%的人认为十分了解《规范》。

2.《规范》的落实情况。随着财政部关于内部控制相关工作的不断推进，各单位财务工作人员，尤其是单位负责人逐渐重视自身的内控建设。调查结果显示，92.5%的单位表示已经贯彻实施《规范》的要求，7.5%的单位正在采取措施落实。

3.内部控制牵头部门。调查结果显示，占前两位的内控牵头部门分别为财务部（49.04%）、领导办公会（21.63%）；另外，仍有5.23%的样本单位未明确牵头部门。

三、天津市行政事业单位内部控制存在的问题

（一）单位负责人对内控的重视程度有待进一步加强

单位负责人对内控的认知度直接影响单位内控建设和实施效果。调查结果显示，对内控越重视的单位，内控工作进展效果则越好。尽管近年来随着内控工作的逐步推进，各单位逐渐开始重视内控的建设，但仍有部分单位只是被动地完成上级要求，未能从主观上认识到内控建设对于提升内部管理的重要性。有些单位片面认为，内控工作只限于财务部或内控领导小组，未能做到全员关注、全程参与。

（二）内部控制制度建设不健全

《规范》《指导意见》对于行政事业单位内部控制建设具有指导作用。各单位需结合自身的业务特点和实际需求，在认真梳理业务流程、进行风险识别评估的基础上，设计适合自己的内控制度。但调查中发现，成立专门的风险评估工作小组，并定期进行风险评估的单位仅为12%。这表明，行政事业单位作为向社会提供公共服务的组织，在风险防范、控制方面缺乏主动的意识。可见，各单位急需建立经济活动风险定期评估机制。

另外，多数单位由于编制所限，并未能够完全做到不相容岗位相分离，如部分单位出纳在编制收、付款凭证的同时，还负责银行存款余额调节表的编制；轮岗制度方面，大部分单位仅就财务部门的岗位轮换做出相关规定，但对内部控制关键岗位人员的工作要求不够具体，如具体的招聘流程、相关的培训制度等。

（三）制度建立与执行相脱节

按照《规范》《指导意见》，各单位需结合自身的业务特点和实际需求设计适合自己的内控制度，但实际情况是，使制度的建立与执行严重脱节。调查中发现，各单位业务层面内控制度的执行中，预算、采购业务管理方面整体执行效果较好，在资产、合同管理方面，主要存在资产的使用缺乏动态管理、合同谈判、执行、验收等环节缺乏细化的操作流程等问题。

（四）内控信息化程度不高

行政事业单位内部控制管理的信息化主要由内部控制环境信息化、发展运营的风险评估信息化、日常经济活动信息化以及内部控制监督信息化组成。目前，单位在内控信息化建设方面，仍相对滞后，主要停留在内部会计控制的信息化，未能实现内部控制中相关业务活动的程序化、标准化，降低了业务流程的规范性及处理效率，从而增加了业务活动中人为操纵引起的违法违规行为的风险；同时，内控监督方面，如审计的信息化建设，尚处于起步阶段，如何利用计算机信息技术，实现信息共享，提高审计工作的效率和质量，已成为亟待解决的问题。

四、推进行政事业单位内部控制建设的建议

（一）进一步加强内部控制宣传和培训

《规范》中规定，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。可见，单位负责人在内部控制建设中起主导性作用。所以要通过培训、教育的方式提高单位负责人的内部控制管理意识，确保内控规范施行取得实效。同时，内部控制的建设需要单位全体员工的参与，需定期对员工进行宣传、培训教育。另外，内部控制建设是一项十分复杂、繁琐的系统工程，各单位需结合自身内控建设和执行情况，持续不断改进并完善内部控制制度。

（二）充分发挥内外监督作用

财政部要求各单位自2014年1月1日正式开始实施《规范》，但调研中发现，多数单位真正启动内控建设工作的时间是在2015年或2016年。由此可见，作为各单位被动完成内控建设的初期，外在的督促是不可或缺的，而且内部控制建设工作是一项长期工程，因此，首先，各单位应充分发挥内部审计的监督作用，健全内部监督、考核机制，进一步提高相关机构或部门的独立性和权威性，并定期、不定期地开展内部控制执行情况的审查与评价。其次，相关主管部门要对单位内控建立与实施情况进行常态化的定期督查，针对督查中发现的问题，建立专项问题档案，并要求单位限期整改，由专人及时跟进整改进度，从而督促单位不断完善内部控制建设。

（三）加强内部控制信息化建设

随着计算机和网络技术的普及，通过计算机信息系统可以实现相关信息在单位上下级之间、内外之间的及时传递、共享，大大提高了单位的工作效率和质量。首先，单位领导应认识到信息化建设的重要作用，并在此基础上，组织专门部门或人员对单位内部控制建设进行整体规划，形成一个相互衔接、有机统一的信息系统。其次，可考虑将流程化的经济业务活动嵌入信息系统，配合预算指标控制、授权审批控制、不相容职务分离控制手段等，利用信息化技术，确保内部控制的常态化，降低人为因素对经济业务活动的影响，从而促进单位内部控制的有效运行，使《规范》真正落到实处。再次，开发适合于行政事业单位特点的审计软件，使其不仅可以实现对单位财务数据的实时审查，同时也可以实现相关业务处理信息的追踪检查，这样，审计工作就可以实现事中审计与事后审计相结合、动态审计与静态审计相结合的目的，从而进一步有效发挥审计的监督作用。

（四）增加财政经费支持

在被问及“对于完善您所在单位的内部控制制度，您有哪些建议”时，近85%的单位均提到一条：建议增加财政经费支持。一方面，经费支持可保障各单位关键岗位的人员配备，以便不相容职务相分离制度的落实，另一方面，各单位在内控建设工作方面，可利用经费聘请具有相应资质能力的中介机构、软件公司协助开展，以弥补自身经验不足的缺陷。

当然，各单位在内控建设中，也需遵循成本效益原则，在权衡实施成本与预期效益的基础上，以适当的成本实现有效控制，即各单位需区分重要业务与事项，高风险领域与环节，采取更为严格的控制措施。