关于浙江对口支援西藏那曲的调查思考

□吴可人 钱陈 杜平

今后一段时期，浙江对口支援那曲任务比过去任何时期都更为紧迫艰巨，需进一步提高认识、科学谋划和扎实推进。要将对口支援那曲建设发展作为一项长期任务来抓，将完成脱贫攻坚目标任务作为“项目援藏”及资金安排的重点，将促进藏区大学生本地就业创业作为“智力援藏”的新亮点，将绿色产业项目招引作为“产业援藏”的着力点，将建立健全多方联动机制作为增进援受双方“交流交往交融”的突破点

党的十九大报告作出“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会”的庄严承诺，这对目前仍处于整体深度贫困的西藏那曲提出了较高要求，也对浙江援藏工作提出了较大挑战。今后一段时期，浙江对口支援那曲任务比过去任何时期都更为紧迫艰巨，需进一步提高认识、科学谋划和扎实推进。

浙江对口援藏工作取得显著成效

“十三五”以来，浙江根据《“十三五”对口支援西藏那曲地区经济社会发展规划》，围绕“精准扶贫、社会事业、民生改善、产业发展、智力服务、交流交往交融、基层组织政权建设”七大任务，加大援助力度，推进项目建设，有力推动那曲经济社会跨越式发展。截至2018年6月，浙江累计启动规划内项目58个，占全部规划项目数的85.3%；累计下达规划援助资金99564万元，占全部规划援助资金的54.8%，实现规划“时间过半、进度超半”的良好态势。①数据系根据2016—2018年《浙江省对口支援西藏那曲地区年度项目实施计划》相关数据计算所得。

脱贫攻坚初显成效。浙江把助推那曲打赢脱贫攻坚战作为对口支援的首要任务，围绕脱贫目标任务，聚焦精准施策，取得阶段性成效。2016—2017年，色尼区、比如县和嘉黎县三地累计脱贫4301户、18227人，171个贫困村退出②数据系根据那曲市色尼区、比如县及嘉黎县历年政府工作报告的相关数据计算所得，下文同，另有说明除外。。宁波市和绍兴市对口支援的比如县，已通过自治区和市脱贫摘帽考核验收，成为那曲市首个脱贫摘帽县，脱贫群众人均纯收入达6520元。

城镇功能显著增强。浙江在受援地集中布局建设学校、医院、安居等一批重大工程，有力推动藏北“草原城市”新形象加快展现。支持色尼区建成藏北一流杭嘉中学、那曲广播电视台演播大厅等项目，促进城市集聚力、承载力和辐射带动力不断增强。支持比如县建成第二小学和幼儿园、综合人民医院等一批社会服务设施，支援嘉黎县完成小学、人民医院等改扩建工程，促进县城服务功能不断提升。支持重点乡镇居民集中安居工程、乡镇基础设施配套工程建设，城乡纽带作用不断完善。

特色产业加快发展。浙江坚持将自身优势与那曲实际有机结合，积极扶持培育当地特色产业。“十三五”以来，成功招引浙江大央泱牧业有限公司到那曲设立子公司，开展藏香猪、牦牛等畜产品生产经营，助推畜牧业规模化、标准化、集约化发展；连年组织受援地参加“浙洽会”“农博会”等展会，打通受援地与浙江“农超对接”渠道，2018年杭州联华华商集团向受援地订货值达1.4亿元；实施藏医药制剂生产加工、藏药材种植等项目，支持藏医藏药产业；支持旅游资源开发和旅游服务设施建设，帮助培养旅游人才，推动那曲旅游业发展。据初步估计，目前在藏浙商超过1万人，浙江赴藏旅游人数近年来不断攀升。

区域经济量质齐升。浙江通过一大批援助项目的实施和带动，为受援地经济社会发展注入活力和动力。一是带动受援地扩大有效投资。2016年和2017年，受援三县（区）累计完成全社会固定资产投资90.2亿元，是浙江援助资金的14.0倍，比“十二五”时期的7.4倍又有大幅提高。二是助推受援地教育医疗高质量发展。通过浙江组团式教育指导帮助，拉萨那曲高级中学2017年和2018年高考本科上线率达到99%。通过浙江组团式医疗的现场教学示范，在那曲开创了心胸外科、骨科、普外科等多类手术先河，或填补技术空白。三是推动农牧民生活水平加快提升。2017年，受援三县（区）农牧民人均可支配收入为11272元，相当于全国农村居民人均可支配收入的83.9%，比2013年与全国的差距缩小了9.3个百分点。

新形势下对口援藏工作面临的主要挑战

脱贫攻坚任务依然严峻。西藏是全国唯一全省域集中连片特困地区，而那曲市又是西藏全区脱贫攻坚三大主战场之一。那曲市因地处高寒高海拔的“生命禁区”，需面对发展要素匮乏、贫困发生率高、致贫因素多、返贫压力大等脱贫难点。目前，受援三县（区）仍有贫困人口20126人、贫困户4502户，占三地2016年以来全部建档立卡贫困人口的一半以上，主要集中在色尼区和嘉黎县（如图表）。此外，由于扶贫产业发展相对缓慢，农牧民合作经济组织效益尚未充分发挥，未来推动贫困群众持续增收脱贫的支撑不足，2020年之前完成全面脱贫目标仍需付出较大努力。同时应注意到，部分已脱贫群众存在依赖思想，投劳积极性不高，自主创收比例较低，收入不稳定，防止返贫形势依然严峻。

较大的投资信贷规模面临“去杠杆”背景下的债务风险。那曲市经济基础十分薄弱，可支配财力严重不足。当地建设发展投入除依靠国家援助资金及对口支援省份支持外，大量以政府信贷方式取得。截至2017年底，比如县政府债务达10余亿元，负债率超过100%，偿还压力较大。随着中央加强金融风险防控和化解政府债务风险，金融监管政策持续加码，政府举债空间越来越小。那曲市受援地财力严重不足与教育、医疗、市政基础设施建设等支出增长不断加快之间的矛盾将进一步加剧。

特色产业发展面临生态脆弱以及投资和人才不足等因素的制约。那曲市拥有量大面广的矿产、畜产、药材、水资源等特色优质资源，长期以原材料和初级加工品出售为主，经济效益较低。浙江高度重视开展产业援藏，“十三五”规划安排项目12个、援助资金19456万元，占援助资金总额的10.7%①数据系根据《浙江省“十三五”对口支援西藏那曲地区经济社会发展规划》相关数据计算所得。。但是，受制于严酷的自然地理环境，那曲基础设施供给不足、投资主体引进难、生产技术及劳动力配套难、产品市场拓展难，加大具体产业援助项目落地难度。“十三五”规划实施以来，明确需要调整的产业援助项目达8个，涉及资金14180万元②数据根据受援三县（区）提出的规划项目调整需求计算所得。，占规划产业援助资金总额的72.9%。

回乡大学生面临体制内就业饱和与市场化就业不足的困窘。近两年返乡待业的大学生数量激增，但就业择业观念封闭、自主创业意识较弱、市场化就业不充分。2017年色尼区应届大学毕业生511名，再创历史新高，而实现就业的尚不足30.0%。截止到2017年12月，色尼区待业大学生数量达964名，已是一个非常庞大的群体。当前藏区大学生就业观念仍停留在政府统包分配年代，认为当公务员“吃皇粮”才是正路，而在企业上班只是打零工、不算正式就业。与此同时，受援地企业人才招不到、引不进、留不住问题突出，人才就业结构性矛盾突出。

“多对一”的援助体制在运行中仍面临一定程度协调难点。目前，全国在对口支援中普遍采取多个援助地市对口支援一个受援县（区）的机制。浙江为杭州和嘉兴对口支援色尼区、宁波和绍兴支援比如县、台州和温州支援嘉黎县。作为派驻同一受援地的两地市援助小组，既要接受同一受援地政府的管理，也要接受不同两个派出地市政府的管理，还要做好两个派出地市之间的协调工作。“多对一”体制虽有利于受援地得到多方服务和支持，但在实际运行中也存在一定程度的协调矛盾，多方合力有待进一步增强。

继续深入推进浙江对口支援西藏那曲

将对口支援那曲建设发展作为一项长期任务来抓。既不能寄希望毕其功于一役，也绝不能丝毫松懈，力争通过浙藏两省区人民长期不懈共同努力使那曲这颗高原明珠更加熠熠生辉。需清醒认识到，西藏特别是地处藏北高原的那曲市发展面临深层次矛盾制约。具体表现为：经济社会跨越发展的较高要求，与严酷的自然地理条件制约的矛盾；基础设施集中供给，与农牧民高度分散分布的生存方式的矛盾；特色资源优势突出，与生产力落后、生产要素匮乏的矛盾；那曲受援地建设发展需求量大面广，与浙江援助方力量仍然有限的矛盾等。因此，对口支援那曲市经济社会发展，破解西部与东部地区发展不平衡的矛盾，将是一个长期而艰巨的重任，须树立“功成不必在我”的理想信念和干事初心，持之以恒，科学规划，细化着地，逐年推进，久久为功。

图/郑黎明

将完成脱贫攻坚目标任务作为“项目援藏”及资金安排的重点。既要确保援助资金“用在刀刃上”，又要充分发挥其“四两拨千斤”的作用，在严格控制政府债务规模的前提下努力扩大社会有效投资。充分对接脱贫攻坚目标要求和那曲实际需求，近三年内援助资金重点向脱贫攻坚倾斜，重点用于农牧民易地搬迁安置、教育、医疗等社会民生改善，以及供水、供暖等基础设施建设项目，结合上述方面做好浙江省对口援藏“十三五”规划纲要中期评估及修编工作。与此同时，积极协助做好受援地政府债务风险化解工作，降低政府负债规模。力争通过长期以来大批基础性援助项目的实施，切实提升那曲投资环境，带动和扩大社会投资。

将促进藏区大学生本地就业创业作为“智力援藏”的新亮点。既要转变大学生就业观念、提升自主择业创业热情；又要培养大学生实践经验，提升创业就业能力，充分用好藏区大学生这笔宝贵的人力资源。以藏族大学生群体为重点，协助那曲开发本土人力资源，为那曲培养一支留得住、带不走的人才队伍，形成“成本低、见效快、管长远”的智力援藏新模式。建议率先在大学毕业生相对集中的色尼区，实施“大学生就业创业扶持”计划，并在援藏资金中给予进一步支持。加强大学生就业辅导，通过开展待业大学生就业创业专题报告会、就业培训等，引导其转变就业观念。规划建设创业孵化平台，为大学生创业提供办公场地，集中提供注册登记等配套服务，增强大学生创业保障。

将绿色产业项目招引作为“产业援藏”的着力点。既要充分挖掘和利用那曲特色资源优势，又要注重产业发展理念和方式转变，努力提升那曲特色资源含金量。浙江产业援藏应以生态环保为先导，积极谋划和推动可持续的绿色产业链发展和平台建设。重点突出两类绿色产业项目招引。一是绿色消费项目招引。应对健康生态消费需求井喷式增长的趋势，科学引导高原旅游、食品药品、手工艺品等特色产品和产业发展。二是绿色畜牧业项目招引。推广“公司+合作组织+牧户”的畜牧业发展模式，进一步吸纳贫困户实现增收、脱贫。同时，注重在供给侧上下功夫，提升特色经济发展质量和效益。

将建立健全多方联动机制作为增进援受双方“交流交往交融”的突破点。既要深化前方指挥部与受援地方政府的沟通协调，更要加强前后和受援三方各地各级政府协调联动，进一步推动从单向援助向合作共赢转变。在当前“二对一”“多对一”援受制度框架下，建立健全援方与受方之间、援方各级政府之间等多方联动机制，实施政府间双边及多边合作，提升对口支援重大决策、重大项目和重大举措的统筹协调能力，应是浙江对口支援工作的更高目标。具体需要创新的体制机制有以下几个方面：一是创新利益协调机制，建立具体事项的基层自我沟通协调和处置机制。二是创新要素合作机制，关键是注重长远利益、优势互补，建立优势互补及相应补偿机制，健全长期基于共同利益的友好合作关系。三是创新信息共享机制，把握浙江政府数字化转型契机，进一步加快推进受援双方跨层级、跨地市、跨部门的业务流、信息流系统优化及数据开放共享，切实增强多方联动的支撑和保障。