清退“僵尸企业”：瑞安建立市场主体有效退出新机制

□瑞安市委改革办 温州市发展和改革委员会

瑞安依托全省唯一吊销未注销企业强制退出试点，在全国率先对吊销未注销企业实行行政强制注销，累计注销“僵尸企业”2301家，为完善企业优胜劣汰机制作了突破性的实践创新，为优质市场主体腾出要素空间

党的十九大报告明确指出，经济体制改革要“实现企业优胜劣汰”。近年来，伴随着商事制度改革迈入“严管”时代，全国各地对长期停业未经营主体的清理吊销力度不断加大，吊销未注销企业数量开始呈现“井喷”趋势。仅以瑞安市为例，改革前吊销未注销企业已增至3571户，占全市登记在册企业总数的11.5%。这类企业长期占用各类市场资源，不仅错误反映市场客观信息，影响政府科学决策，也阻碍了要素自由流动和社会信用体系的建立完善，制约了市场竞争的公平有序，对营造良性循环的企业生态环境产生较大冲击。为此，瑞安依托全省唯一吊销未注销企业强制退出试点，在全国率先对吊销未注销企业实行行政强制注销，累计注销“僵尸企业”2301家，为完善企业优胜劣汰机制作了突破性的实践创新。

界定法律依据，确保严守底线

改革难点：当前，市场主体注销登记难以为继的首要症结就是需要市场主体自愿申请，但在实践中，企业解散时人心涣散、管理混乱，普遍缺乏办理注销登记的主观能动性。虽然《行政许可法》等法律法规已为行政机关依职权注销留下适用空间，但由于没有规定主动注销的具体程序和怠于注销的法律责任，导致行政部门与企业陷入“法无明文规定不敢为、不愿为”的怪圈子。过于宽泛、模棱两可的法律法规，也在一定程度上加大了县级层面的改革难度，若步子迈得过大，有“以权代法”的嫌疑，若始终裹足不前，又让试点先行失去意义。因此，在现行法律框架内找准法条依据，最大限度保障强制注销登记的合法性，让行政机关能作为、敢作为，是这项改革工作的首要前提。

经验做法：为确保改革于法有据，瑞安市大力争取省工商局支持，促成省里在瑞安市组织召开了吊销未注销企业法律处置系列专题研讨会，邀请国内知名法学专家，省市县三级人大、法院、法制办及国家、省、市、县四级工商部门有关负责人，从学界、立法、执法、审判等不同角度，研讨吊销未注销企业法律处置的必要性、可行性，寻求解决对策。最终明确以《行政许可法》第六十一条、第七十条作为开展试点工作的主要法律依据，由工商部门履行监督职责，对被依法吊销营业执照的企业启动行政解散、实行强制注销。同时，组织工商系统公职律师及业务骨干成立法律研讨组，对试点工作涉及的法律、法规和行政规章系统梳理，形成《瑞安市市场监督管理局吊销未注销企业监管办法（试行）》等规范，并获法制办备案通过，确保改革试点工作领先但不越位。

限定注销对象，确保精准退出

改革难点：当前，吊销营业执照是仅次于限制人身自由的最严厉行政处罚措施，立法初衷是为了惩戒企业制假售假、商标侵权、不正当竞争等严重违法行为，但在实践中，由于市场主体退出机制不够健全，反而让吊销营业执照成为了企业退出市场的主要渠道之一。这就导致吊销未注销企业的组成有较强的差异性，既有形同虚设的“僵尸主体”，也有主观恶意的违法主体，若在行政强制注销中一概而论，势必会产生重大市场隐患，甚至会帮助部分违法企业“金蝉脱壳”，进一步滋长恶意逃债、规避责任等乱象。因此，对吊销未注销企业实行“靶向清退”，让长期无经营活动、无经济效益、无诉讼纠纷的企业成为首要清退对象，将大大提高改革的精准度和实效性。

经验做法：以2017年6月30日年报截止日为时间节点，对全市3571户吊销未注销企业开展实地调查摸排，对企业类型、产生原因、被吊销时限、相关部门反馈和现场核查情况进行全面分析，并参照民事相关的告知、除权等举措、时限，将拟强制注销登记的对象确定为：被吊销营业执照已满五年，且无欠缴税款、无不动产登记、无在缴社保人员和欠薪、无待执行案件和在诉案件记录的企业。通过限定吊销营业执照最低年限，来确认拟注销企业的长期“僵尸”现状，并通过明确“四无”要件，防止拟注销企业“带病退出”，杜绝风险纠纷，实现“净身出户”。

厘定流程环节，确保协同高效

改革难点：当前，国家工商总局制定的《企业登记程序规定》在强制注销登记方面仍然存在空白，对行政机关如何主动启动注销程序未作相关规定，给基层执法实践带来了许多困感。同时，对企业进行强制注销登记必然会涉及到劳资、税务、不动产等法律关系的核查处理，仅靠工商部门也难以有效完成。因此，试点改革的主要任务就是创新厘定强制注销登记流程环节，通过明确相关职能部门的工作分工，让具体操作有章可循、有据可依。

经验做法：《瑞安市市场监督管理局吊销未注销企业监管办法（试行）》将强制注销登记流程共分为四个环节：一是催告清算。以信函、电话、国家企业信用信息公示系统、报纸公告等方式催告、督促企业以及股东（主办者）、企业法定代表人（负责人）依法组织清算并按期申请注销登记或办理清算组备案手续。二是情况核查。对经催告、公告，逾期仍不申请注销登记的吊销未注销企业，由工商部门牵头，组织国税、地税、国土、社保、法院等部门负责协查核对有关税务、不动产、劳资、诉讼纠纷等情况。三是注销告知。对经核查无上述信息记录的吊销未注销企业，通过国家企业信用信息公示系统和当地媒体进行公告，告知当事人有要求举行听证的权利，15日内未提出听证要求的视为放弃，当事人申请听证理由成立的终止注销登记程序。四是决定送达。当事人未提出申请听证或者申请听证的理由不成立的，由工商部门制作依职权注销企业决定书送达当事人，并告知注销决定的理由依据，无法找到当事人的，以公告形式送达。

确定救济途径，确保公正合理

改革难点：实践中，吊销未注销企业强制退出市场，并不是市场主体自我意识的表现，而且受诸多现实因素影响，强制注销登记也会存在错误实施的可能性，特别是在“一照多址、一址多照”实施后，企业经营范围和经营方式呈现多样化，执法人员难以准确判断全部“僵尸企业”。此外，个别“老集体企业”被清退后，因牵涉利益众多、情况特殊复杂，通常也需要将其恢复成原有状态，方便对历史遗留问题进行处理。因此，建立强制注销登记事后救济制度，在执法部门无过失的前提下，为被注销企业提供一条合理有效的救济路径，是确保这项改革长效运行、公正合理的重要保障。

经验做法：专门对强制注销登记设置了行政救济途径，对符合“企业被注销登记后，债权人主张履行债务、利害关系人认为严重损害其合法权益、发现注销登记决定确有错误”的三种情形，工商部门应撤销原已作出的注销决定。同时，工商部门进一步强化注销登记服务，督促企业及其法定代表人、股东按照法律规定主动履行清算义务，强调企业被强制注销登记后，其清算义务仍不因此灭失，如债权人主张债权的，应根据法律法规和其他规定直接向企业的股东（主办者）或清算组提出。