我国公务员制度变革的路径依赖

文/河北物流集团金属材料有限公司 王安

一、我国古代的公务员制度模式

在我国传统社会的“士阶层”模式社会里，稳定、封闭的行政模式一直较为流行，我国古代称官员为“吏”，吏者，治民也。因此，在这个稳定且封闭的政治环境中，行政与立法、司法的关系不同于现代，二者是从属关系，立法、司法从属于行政。所以在国家治理和行政管理发展到一定地步后，公务员制度作为行政制度的重要组成部分，必然会诞生。我国古代的选官制度，历经世袭制、察举制、九品中正制、科举制等阶段，不同阶段都有其侧重点，例如说，世袭制反映了血缘关系在宗法上的分封；察举制侧重地方考察后向中央推举人才；九品中正制体现道德、才能、出身等多角度考核人才；科举制则真正成为现代公务员制度的先河，对后世产生深远影响。

由此可见，我国早在古代社会就已经建立起系统的文官选拔机制，选拔机制也在不断完善，这对我国现代公务员制度的变革产生深远影响。

二、官僚制时代和新公共管理运动下的行政制度

20世纪初，全球大多数国家都采用了以官僚制为基础的传统行政管理制度，专业分工、品味分类作为制度下的基本原则，将文官制和官僚制结合起来。到20世纪80年代前后，各国竞相开展新公共管理运动，旨在重新塑造政府，而作为官僚制支柱的文官制，也受到相应冲击。

（一）官僚制体系下的文官“通才”原则与品位分类制。文官制度诞生于英国。政府职能多样化、社会分工复杂化的工业社会要求行政制度由传统型权威向理性型权威转变，官僚制即在这种背景下与文官制结合，建立起当时以通才和品味分类制为原则的传统文官制度。通才原则，是指在选拔文官的考试中选择高学历高素养的人才。品味分类制，是强调级别与人挂钩，利于选拔通才。

而对于我国而言，中国公务员制度使用职位分类法，但是受到古代官位品味的影响，仍带有较多的品位分类痕迹，公务员队伍中仍分为领导职务和非领导职务。

（二）专才原则下的政府雇员制度。传统文官制度认为最适宜担任公职的是受过高等教育的通才，然而由于过于迷信这点，导致了现代大学在培养公职方向人员时更注重人文科学、轻视自然科学，使许多部门出现了外行领导内行的现象。而新公共管理运动下文官制改革中重要的一点就是职位和品位的互补，将通才原则和专才原则辨证对待。20世纪中叶，为了适应政府弹性化、小型化、专业化和服务化的要求，西方发达国家从20世纪中叶起开始实行政府雇员制。政府雇员制度，是政府以合同的方式从社会上雇佣的为政府工作的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面提供专业知识和技术的招聘制度。政府雇员这一制度，在我国历史上早就有所涉及，衙门内师爷的角色就属于受雇于官吏但不授官职。政府雇员这一制度，也是我国政府面临政府职能多样化，公共部门日常管理对专业化人才的需求旺盛等问题下做出的积极应对。目前来说，各级机关通过编外雇佣的确在降低用人成本、增强公务员队伍活力上起到了积极作用。

三、我国公务员制度变革中的路径依赖问题

新制度经济学家诺斯认为，一个国家的一种制度一旦形成，就如同进去了一种特定的路径，在后续制度选择上会产生深远影响。我国历史上制度性资源丰富，这是产生路径依赖的直接原因。当下我国缺乏文官制中强调的专业分工和理性规划，我们应当在吸收文官制度精髓的同时，有步骤地推进聘任制与现行制度的融合。

（一）重视传统文官制度的作用。我国目前仍需构建理想意义上的传统文官制。对我国现在来说，虽已初步建立起现代公务员制度，但仍有诸多漏洞。传统文官制要求功绩制、规划理性。我国传承上千年的人治思维严重，难以达到传统文官制中以规则代替人情的阶段，更不会不存在理性过度的情况。而在我国人情社会环境下，考任制又是相对公平的方法。

（二）学习引入新公共理论倡导的聘任制、雇员制。聘任制、雇员制是打破现有职位垄断、公务员制度内引入竞争机制的有力武器，可以使公务员制度内的行政隶属关系转变为劳动雇佣关系，达成公务员队伍市场化的目标。然而推行聘任制、雇员制首先要提升领导层对于政府雇员的重视程度，不能出现外行领导内行、专业技术人员被冷落的局面。其次要在行政关系“市场化—编制内”双规体制下推行政府雇员制度，逐步、有范围地推行聘任制度和计划编制制度的融合，最终达到观念和制度变革同时进步的目的。

（三）文官职业伦理的回归。各国在行政制度改革中，都将文官职业伦理放在异常重要的位置，将文官职业伦理作为公职人员行使公共权力使的内在义务和责任。我国自古以来便把德行与政治职业伦理结合起来，以德作为社会行为思考的起点和归宿。我国的德行主义和职业伦理化的路径依赖由此可见一斑。加强文官伦理法制化建设，建立完善相关法律法规，实现精神上和制度上的统一，正是我国公务员变革中内在稳定性的重要要求。