基层央行加强财务预算绩效管理的策略研究

□ 孙 懿

预算绩效管理是一种先进的管理模式。对于人民银行来说，实施财务预算绩效管理有助于提高预算资金使用效益，实现基层央行财务工作顺利转型，是新时代下做好基层央行财务会计工作的必然要求。本文结合基层央行财务预算绩效管理的现状，以及国外公共部门预算绩效管理经验，提出基层央行财务预算绩效管理策略。

一、基层央行预算绩效管理的现状

（一）相关制度尚不健全。从2014年开始总行推进预算绩效管理改革至今，基层行的绩效管理工作除了依据总行出台的《中国人民银行财务预算管理办法（试行）》，主要还参考了财政部相关制度，但缺少更系统、全面的预算绩效管理规章制度，如缺少绩效评价工作规程、绩效考核制度等，导致预算绩效管理工作实施起来缺乏规范性及系统性。

（二）参与主体权责不明。尽管财务会计部门是基层央行预算绩效管理的实施主体，但是负直接责任的却是基层央行使用预算资金的各部门。在实际工作中，使用部门的参与性不高，一是使用部门认为预算是财务会计部门的工作，与自己不相关，缺乏预算绩效管理的理念和意识。二是使用部门认为预算即“要钱”，往往过于关注结果，而忽略了使用部门也要开展统计分析，进行预算的评估，项目开始后也未合理安排和控制预算的使用进度，缺乏绩效管理的主动性和技能。三是往往需要使用或者预算资金出现短缺时，使用部门才与财务会计部门沟通反馈，导致只能进行事后控制，留给财务会计部门绩效管理的空间较小，影响了预算绩效管理的整体水平。

（三）绩效管理水平不高。一是绩效目标指导性不强。由于预算绩效观念不强，基层央行在编制预算项目绩效目标时，往往直接将总行的指导方案作为自己的绩效目标，并没有充分结合自身特点，导致绩效目标指导性不强。二是缺乏编制依据，编制方法的科学性有待进一步提升。当前基层央行预算编制方法仍沿用“基数+增长比例”方法，不能完全满足实际业务的发展需求，缺乏定员、定额标准的预算编制依据。三是绩效跟踪、监督工作质量不高，基层央行的绩效管理工作往往靠上级行来推动，监督管理工作的主动性不强。四是绩效管理的评价报告形式较为单一，对问题的分析没有触及根源，还停留在表面，评价结果的的实用性不强。五是基层行的财务会计干部队伍综合素质和能力还需进一步提升。

二、 国外公共部门加强财务预算绩效管理的实践经验

为应对政府的财政危机、管理危机和公共信任危机，上个世纪七八十年代，西方公共管理部门引入绩效管理的概念，并逐步运用到预算管理中。其中，以美国、英国等国为代表（见表1）。从国外公共部门开展预算绩效管理的实践经验来看，主要是节约了政府部门的公共支出成本，提高了财政资金的使用效率，增强了政府部门的公信力。因此，绩效管理也成为各国财政预算管理改革的一个方向。

表1 美、英等国公共部门实施预算绩效管理的实践

英国1972年，推行“雷纳评审”树立成本意识，保持服务质量的前提下，减少政府开支和运营成本。1988 年实施“下一步行动方案”绩效管理理念由成本为先转为以结果为先。法国20世纪90年代自上而下实施预算改革控制预算的执行，完善向国会报告内容。2001年颁布《财政法组 织法》逐步建立权责发生制，由重收入转向重绩效管理，增加透明度。澳大利亚20世纪80年代初，实行公共管理改革建立科学的评价框架和体系，注重产出和成果。颁布《财政 管 理法案》、《财政管理及问责法案》等系列文件采用权责发生制记账模式，实行灵活公开的管理方式，注重绩效管理的评价。

三、加强基层央行财务预算绩效管理的工作机制及举措

（一）基层央行财务预算绩效管理的工作机制建设。

1.构建预算绩效管理体系。一是加强对基层央行预算绩效管理知识和理念的宣传，建立起以财务会计部门为主体、各使用部门积极参与的预算绩效管理体制。二是结合基层工作实际，进一步建立健全基层央行预算管理绩效规章制度，构建编制有依据、执行有指导、监督有标尺、评价有指标的科学制度体系。三是加强过程管理，预算绩效管理各环节有机联系，相辅相成，各环节缺一不可，共同作用形成一个闭环工作体系。

图1 基层央行全过程预算绩效管理流程图

2.明确预算绩效管理职权。财务会计部门作为牵头部门，必须履行好对各使用部门预算目标的审核把关、预算执行过程管理控制、全程跟踪监督、开展绩效评价等管理职责；而作为直接使用预算的部门是预算绩效管理的责任部门。责任部门要建立预算绩效管理的流程，明确管理分工，从加强历史信息的统计分析，准确提出绩效目标，合理安排预算使用进度，开展自我评价，利用评价结果改进完善绩效管理等，加强沟通协作，确保绩效管理有序开展。

3.出台科学的定额标准体系。依据财政部、总分行的相关指导文件，参考各类历史财务数据，制定符合本辖区实际的预算定额标准。加强对各项支出成本的统计分析，掌握各项费用的固定因素及变动因素，通过固定定额、浮动定额以及动态调整等方式，合理测算出各项目的支出规模。

4.加强预算绩效跟踪管理及报告。一是提高绩效跟踪、监督水平。对预算执行进行全过程管理，由过去的事后控制改为事中控制，随时掌握预算执行的第一手信息，根据跟踪到的绩效管理情况及时调整预算，对于预算执行效果较差的项目及时校正，确保预算资金的使用进度和范围。二是加强对绩效评价内容的管理，通过结合上年度预算执行的绩效评价结果和当年的预算执行情况进行多角度比对，增强评价结果的客观性和可信度，同时，提升评价的实用性。

5.培养财务管理综合人才。定期进行预算执行和绩效管理等相关方面的技能培训，将财务会计人员由单一操作型向全面管理型转变；另一方面，对于大型基建维修项目，基层央行可聘请资信状况较好、专业能力强的中介机构参与，在专业机构指导下，培养一批专业人员，提升绩效管理工作水平。

（二）推进基层央行财务预算绩效管理的具体举措。

1.制定合理可行的绩效目标。绩效目标是绩效评价对象计划在一定期限内达到的目的和成果。以财务会计部门为首的基层央行各部门应根据总分行下发的绩效目标指导意见，经过充分的调查研究和科学论证，结合自身的履职需求，制定出符合部门职能及事业发展规划、具体细化、合理可行、符合客观实际的绩效目标。

2.构建长效的跟踪、监督管理机制。绩效管理部门应在年度预算执行过程中，采取跟踪管理、项目督查等多种方式，对预算资金绩效目标实施跟踪管理，要定期对项目支出信息进行数据采集与核实、量化与分析，根据绩效目标达成情况，加强预算资金的审核，严格控制预算资金的使用。而使用部门则应积极做好配合工作，加强与财务会计部门的沟通协调，及时校正偏差，增强执行效力，确保顺利实现绩效管理目标。

3.构建科学、合理的绩效评价机制。首先基层央行需要构建一个科学、合理的绩效指标评分体系，该体系中应包含预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等共性指标，和针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的个性指标。在此基础上各使用部门需要根据自身的业务执行情况开展自我评价，绩效管理部门则根据收集的业务数据对重点支出项目开展绩效评价，多维度多角度开展绩效评价，为绩效评价的运用提供必要的数据支撑。

4.加强预算绩效管理结果的应用。一是将各使用部门的绩效评价纳入部门年度考核，提高各部门参与绩效管理的主动性。二是加强自我管理、评价及反馈机制，基层央行的绩效管理部门应及时向使用部门反馈绩效评估情况，对绩效评价结果较好的使用部门，予以奖励并继续支持；对绩效评价发现问题的使用部门，加强指导，督促其整改；对执行情况较差又不及时整改的部门，将适时调整或取消预算，提高各使用部门的责任感。三是在一定范围内公开绩效评价结果，接受单位内部人员的监督。四是将绩效评价结果作为预算编制和预算分配的重要依据，实现闭环式管理。

图2 基层央行绩效评价结果运用