数字经济创新立法政策与思考

◎蔡雄山

促进数字经济发展已经成为国际共识，2016年二十国集团通过了《G20数字经济发展与合作倡议》，美国、欧盟、德国、英国、法国、日本、印度和澳大利亚等主要国家和地区加紧数字经济战略布局。近年来，我国数字经济发展迅速，互联网与经济社会不断融合。根据中国信息通信研究院发布报告显示，2017年，我国数字经济规模达27.2万亿元，占国内生产总值比重达到32.9%。我国也先后出台了物联网指导意见、云计算创新发展意见、“互联网+”行动战略、促进大数据发展纲要以及新一代人工智能发展规划等文件，有力地推动了基础设施能力提升、支撑了创业创新、促进了数字经济的蓬勃发展。

立法现状与新作法

数字经济也被称为“新经济”，数字经济立法是数字经济发展的关键保障。自20世纪90年代以来，我国互联网立法经历了从无到有、不断完善的建设过程。尤其是2000年以后，国家先后颁布《互联网信息服务管理办法》《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》《电子签名法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》和《网络安全法》等一系列法律法规，目前正在审议“电子商务法”，这些法律法规为依法规范互联网相关活动提供了依据。在规范要点方面，以业务管理、网络安全、个人信息保护以及内容管理为主。本文对我国数字经济发展中有关新商业模式（如分享经济）、新技术（如人工智能）以及新挑战（如数据保护）在政策法律方面的一些最新进展进行了分析并提出新思考。

1.分享经济：审慎监管，促进创新

网络约租车的出现，不仅提高了运输效率，缓解了公共交通压力，促进了分享经济发展，也在一定程度上倒逼传统线下出租汽车行业进行改革创新，是互联网与交通行业融合的典范。但是，网络约租车发展初期，出现了准入制度缺失、司乘冲突和恶性侵害等问题，原有行业管理部门规定难以有效规范上述问题，网络约租车还对传统巡游出租车垄断经营地位造成了较大冲击。2016年 7 月 28 日，交通运输部等七部委联合印发《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》），赋予网络平台合法身份，成为我国第一部关于网络预约出租汽车管理的规定，受到社会各界高度关注。《暂行办法》为网络约租车设置了一个新的运营登记种类——“预约出租客运”，把网络约租车纳入了客运管理，通过“管人、管车、管平台”的方式实行监管。随后，地方发布管理细则，截至今年7月，全国共有210个城市（包括4个直辖市、206个地级市）出台了网约车细则文件，规范当地运营秩序。总体上看，在包容创新、审慎监管的原则指导下，各地网约车监管制度还在不断完善之中。

■ 孤山梅放 贾云龙/摄

2.人工智能：前沿立法，引领创新

人工智能方面，2017年我国发布了《新一代人工智能发展规划》，提出到2030年，人工智能理论、技术与应用总体达到世界领先水平，成为世界主要人工智能创新中心。规划提出六个方面重点任务：一是构建开放协同的人工智能科技创新体系，从前沿基础理论、关键共性技术、创新平台和高端人才队伍等方面强化部署。二是培育高端高效的智能经济，发展人工智能新兴产业，推进产业智能化升级，打造人工智能创新高地。三是建设安全便捷的智能社会，发展高效的智能服务，提高社会治理智能化水平，利用人工智能提升公共安全保障能力，促进社会交往的共享互信。四是加强人工智能领域军民融合，促进人工智能技术军民双向转化、军民创新资源共建共享。五是构建泛在安全高效的智能化基础设施体系，加强网络、大数据和高效能计算等基础设施的建设升级。六是前瞻布局重大科技项目，针对新一代人工智能特有的重大基础理论和共性关键技术瓶颈，加强整体统筹，形成以新一代人工智能重大科技项目为核心、统筹当前和未来研发任务布局的人工智能项目群。

目前创新的一个热点是自动驾驶。在管理政策方面， 2017年12月，北京市交通委等三部门联合发布《北京市关于加快推进自动驾驶车辆道路测试有关工作的指导意见（试行）》和《北京市自动驾驶车辆道路测试管理实施细则（试行）》，上海、重庆等地陆续出台了相关文件允许自动驾驶汽车上路测试，少数企业拿到了测试牌照。今年2月，北京市经信委等三部门又出台了《北京市自动驾驶车辆道路测试能力评估内容与方法（试行）》和《北京市自动驾驶车辆封闭测试场地技术要求（试行）》，规定了自动驾驶汽车测试场地的技术标准和自动驾驶汽车路测能力的评估内容和办法，评估结果可以作为自动驾驶汽车能否进行路测的依据，有人将上述文件称为自动驾驶汽车的“路考大纲”。今年4月，工信部、公安部、交通运输部联合印发了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》，使得自动驾驶汽车道路测试有了统一的标准规范。相关规范从测试主体、驾驶人和车辆三个方面规定自动驾驶汽车上路测试的条件，确立保险金制度与责任认定规则，建立数据记录及报告制度等。

与此同时，与人工智能相关的侵权责任、知识产权归属、数据所有权和机器人法律地位等问题都在探讨中。国家人工智能标准组也正在制定人工智能伦理准则，将在成熟时发布。

3.数据保护：完善立法，保障创新

整体来看，我国个人数据保护以分散立法为主，尚未制定专门统一的个人信息保护法，但目前我国已经形成了个人数据保护的基本法律框架。法律层面，《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》和《网络安全法》等一系列法律规定相继颁布。行政法规层面，“关键信息基础设施安全保护条例”即将出台，其中也涉及个人数据保护。部门规章层面，工信部颁布了《电信和互联网用户个人信息保护规定》。作为《网络安全法》配套规定的“个人信息和重要数据出境安全评估办法（征求意见稿）”也正在起草。国家标准方面，陆续颁布了《信息安全技术公共及商用服务信息系统个人信息保护指南》和《信息安全技术个人信息安全规范》等。行业标准层面，工信部颁布了《电信和互联网服务用户个人信息保护定义及分类》和《电信和互联网服务用户个人信息保护分级规定》等标准。总体而言，我国个人数据保护的基本法律框架和制度体系已经形成并在逐渐完善中。

此外，《征信业管理条例》《刑法修正案（九）》以及相关司法解释，如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》等，也分别从行业监管、刑事和民事等方面进一步补充健全了我国的个人信息保护法律体系。

新思考

1.加强相关政策法律问题的前沿研究，共同应对挑战

以移动互联网、云计算、大数据和人工智能等为代表的新一代信息技术迅猛发展，掀起了数字经济发展浪潮，其所带来的政策法律问题是当前各国关注的焦点。目前，中美欧等理论界针对这些问题已逐步展开探讨并陆续推出相关成果。建议加强人工智能等前沿理论，尤其在业务准入、标准认证、数据保护、数据流通、算法监管、无人驾驶责任分担以及人工智能知识产权保护等方面的研究和探讨。同时，虽然目前IEEE（美国电气和电子工程师协会）及相关组织已发布人工智能相关伦理原则，如保障人类利益和基本权利原则、安全性原则、透明性原则、推动人工智能普惠和有益原则等，但尚未形成国际社会普遍接受的人工智能伦理准则，因此，针对人工智能因其自主性和学习能力而带来的新的伦理、安全、歧视以及失业、是否能最终被人控制等问题，仍需要加强研究。

2.数字经济发展需要包容性治理，营造开放包容发展环境

人工智能等新技术与分享经济等新型商业模式、经营方式与传统产业不同，对其进行监管不能削足适履，要因地制宜地调整监管策略，及时清理阻碍发展的不合理规章制度，营造开放包容的发展环境。同时，应促进创新，实现从“监管”到“治理”的转变。过去，传统互联网监管更多的是政府单方面的管理，而互联网治理更多强调多元化参与，不仅包括政府管理，也包括行业自律、企业参与以及消费者意识提高等诸多因素。企业的角色是参与市场竞争，不断提高产品和服务质量，加强自律，依法履行责任义务。

3.加强立法交流与合作，呼唤新的国际规则

互联网连接你我，数字经济立法也需要国际合作与协调。以欧盟刚刚实施的GDPR（通用数据保护条例）为例，其确立了“长臂管辖”原则，即欧盟立法可以管辖欧盟以外向欧盟居民提供服务的企业。今年美国也通过了云法案，即可以通过程序调取美国境外企业的数据。随着数据跨境流动日益频繁，各国在数据管辖方面的冲突将逐渐出现。农业时代确立了产权规则，工业时代确立了知识产权规则，人工智能时代呼唤数据规则，而当前该规则正在形成过程中，因此，各国需要加强交流与合作，共同推进此类国际规则的形成。