关于完善地方人大制度的几点思考

□ 王雪锋 黄李昆

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务”，为我们在新时代进一步完善人民代表大会根本政治制度，加强政治建设，指明了方向，提供了遵循。结合地方人大工作实践，笔者认为着力完善以下几个方面工作机制，对于加强地方人大工作和建设，更好地发挥地方人大在民主法制建设和经济社会发展中的作用具有重要意义。

一、进一步完善以履职能力为核心的选举机制

我国人大制度的一个基本特征是“代议制”，人民通过选举出来的代表参与管理地方和国家事务。党的十九大报告指出，要“更好发挥人大代表作用”。当前，地方人大代表选举中还存在重结构、轻能力，重代表候选人的先进性典型性，忽视其参政督政能力的问题，在一定程度上影响了整个代表队伍素质，进而造成地方人大及其常委会议事质量不高。为此建议，一是完善代表法实施中相关细则，在地方党委领导下，积极稳妥推进代表“比选”机制，鼓励引导代表在法律的范围内进行自我宣传和推介，逐步扩大代表选举差额比例，使直接选举的代表差额比例从三分之一至一倍扩大到二倍，间接选举的代表差额比例从五分之一至二分之一扩大到一倍，并在确定正式代表候选人时，避免候选人之间政治素质、议政能力、年龄结构悬殊较大，给选民和参选代表造成“陪选”的认识。二是在代表法中明确人大代表应当向选举单位述职，汇报履职情况，接受选举单位监督，促使代表履职更加自律、更加勤奋敬业，更好地回馈选举单位和委托人。三是严格代表履职管理。代表作为一种公职，必须接受委托人和委托单位的监督，但如何监督，现行法律没有明确。从法理上讲，地方人大及其常委会对同级代表进行履职考核，有失偏颇，这是由于代表和同级人大常委会之间是主体和派生、决定和执行、监督和被监督关系所决定的。但从另一方面，由于直接选举代表的群体较宽泛，间接选举代表的单位又处于代表本层级以下，日常工作联系不多，因而造成难以监督的事实。为此，应当在法律上予以明确授权，代表应接受同级人大及其常委会的监督管理，从而使实践中正被广泛推行的代表履职管理真正有章可循。在这个理念基础上，建立代表履职档案，科学设定代表履职考核指标，每年对代表履职情况实行考核，强化考核结果运用，建立常态化“代表退出”机制，及时把不想履职、不能履职的代表调整出代表队伍，促使代表不断增强为民履职的责任感和使命感。

二、进一步完善专业高效的专（工）委运行机制

党的十九大报告指出，要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。当前地方人大专门委员会（以下简称“专委”）实际运行中还存在机构设置不全、职责不清、委员专职化比例不高、发挥作用不够等问题，有的地方甚至出现以“工委”代替“专委”职责的现象，造成专委“缺位”、工委“越位”。为此建议，一是市（设区的市）、县人大要结合工作实际，完善专委机构设置，形成以工委辅助专委或减少工委设置，统一设置专委的趋势；二是优化专委组成人员结构，注重优中选优、专中挑专，建立专业性、法律性强的专委工作队伍；三是厘清专委、工委的职责边界，充分发挥专委作用，遏制工委“越俎代庖”的履职冲动；四是建立专委、工委工作报告制度，在地方组织法中作出规定，工委年度要向人大常委会报告履职情况，专委年度要向人民代表大会报告履职情况，并鼓励地方作出探索，由“书面报告”实现向“口头报告”转变，丰富人民代表大会、人大常委会工作内容。同时，注重建立评议专委、工委工作报告的相关机制，使专委、工委的工作受到地方人大及其常委会的有效监督。

三、进一步完善坚强有力的议事决策机制

党的十九大报告指出“要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”，并强调要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。当前，地方人大及其常委会在议事决策过程中，还存在市级（设区的市）人大常委会力量不足，甚至少于县级人大常委会组成人员的现状，从而影响议事决策水平的发挥。以湖北省襄阳市人大常委会为例，当前襄阳市户籍人口597万人，常委会组成人员按照地方组织法要求名额上限为41人，而所辖的襄州区、枣阳市两地人口均超过100万的县级人大常委会组成人员名额上限为45人，导致目前襄州、枣阳两地的常委会组成人员比襄阳市人大常委会组成人员还多。并且，党委对各级人大常委会组成人员结构比例要求过于严格，导致有一定议政能力的代表因人数所限被挡在地方权力机关大门之外，在一定程度上造成常委会议事决策质量不高。同时，有的地方人大及其常委会在议事决策中还存在重行政、轻法律，重程序、轻实质的倾向。为此建议，一是落实十九大报告中关于“优化人大常委会组成人员结构”的要求，对地方组织法进行修改，尽快调整市级（设区的市）人大常委会组成人员名额；二是强化地方人大常委会组成人员对人大工作重要性的认识，努力实现“三个转变”，即从经济建设一线转变为民主法治建设的一线、从行政首长负责制转变为集体行权制、从习惯用行政手段决策解决问题转变为习惯运用法治思维和法治方式决策解决问题上来，不断提高履职能力。

四、进一步完善较真纠偏的监督工作机制

党的十九大报告指出，“要加强宪法实施和监督，维护宪法权威”，并强调要“支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。监督权是地方人大及其常委会依法行使较为普遍的一项重要权力。当前，地方人大监督工作中还存在不平衡不充分的问题，具体表现为以下方面：一是监督议题不够精准，存在“三离”现象，即游离党委中心之外、远离人民群众关切、偏离法治建设方向；二是监督重形式轻内容，以专题询问为例，监督法表明专题询问本来是人大常委会听取专项工作报告这个监督方式的延伸，是一种相对温和的监督手段，如今却成了“刚性监督”的代名词，专题询问中，“走过场”“对台词”屡禁不绝，影响了监督实效；三是监督重过程轻效果，视察、调研等活动组织开展轰轰烈烈，结果往往是“走一走、看一看、议一议”，实际效果形式大于内容；四是地方人大及其常委会对选举任命的国家工作人员宪法宣誓、任后监督不够。为此建议，一是精准确定监督议题，要做到坚持把党政所急、人民所需、法律所赋、人大所能的事项作为监督议题，真正实现人大与人民想在一起、干在一起；二是监督过程要更加公开透明，加强与社会监督、舆论监督的有机融合，提高代表和社会参与度，借鉴“市民问政”经验方法，使“面对面”“当面锣对面鼓”成为监督常态，摒弃“羞羞答答”“含沙射影”“欲盖弥彰”的温情提醒和无原则的“支持关照”；三是监督效果引入第三方机构开展评价，确保通过倒逼机制，兑现人大监督目标；四是建立对地方人大及其常委会选举任命的国家工作人员任后监督机制，明确每年须向常委会报告依法行政、依法履职情况，维护宪法尊严，并作为党委选拔任用干部的重要依据，构建规范、科学、法治的干部考察任用体系。

五、进一步建立充满活力的自身建设机制

党的十九大报告首次提出，“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”，对新时代各级人大及其常委会自身建设提出了新的要求。当前，地方人大及其常委会自身建设中普遍存在两方面问题，一方面是机关干部队伍力量薄弱，主要表现为调入的时候多，交流的时候少；年龄大的干部多、年轻人少，活力不足。另一方面是各级人大及其常委会自觉接受人民的监督不够、能力不足、动力不强。为此建议，一是加强人大机关自身建设，与当前党政机关精简机构、合并“瘦身”的要求相比，各级人大机关应进一步“强身健体”，要以建设“两个机关”为目标，有效化解人大干部队伍结构的“破局”之难，逐步树立“先当委员、后当官员”的用人导向，注重人大干部尊法律、依程序、讲民主、重配合的习惯偏好，使人大机关成为培养党政机关干部的熔炉和基地，以此增强各级领导干部崇法重徳、守程讲信的规则意识和职业操守。二是建设高素质专业化的人大干部队伍。注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼人大系统的优秀年轻干部。在纵向方面，打通上下级人大之间的干部流动渠道，特别是针对年轻干部，省、市级人大常委会每年度要面向县乡人大遴选一批年轻干部，并选派一批年轻干部到县乡人大挂职，在培养年轻干部的同时，为县乡人大工作注入更多活力。在横向方面，加强与党委、政府干部队伍之间的交流，加快人大干部“流速”。三是要加强对各级人大及其常委会的监督。监督者首先要接受监督，要畅通人民监督人大的渠道，注重运用新媒体新技术，加大对人大工作和建设的宣传报道力度，以公开促公正，以公开促履职，进一步扩大公民的知情权、参与权、表达权、监督权，使公民旁听人大会、代表列席常委会成为新常态，让宪法法律赋予人大的“四权”更加透明地在阳光下运行，带动全社会不断形成科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的良好风尚。