论我国立法批准制度的完善

□缪岚

立法监督对于保障立法的民主性、科学性，制约立法权的行使，维护国家法制统一和权威具有重要意义。我国《宪法》《立法法》等规定的立法监督形式主要有批准、备案、审查、改变、撤销和裁决等。其中，批准是唯一的事前审查型的立法监督形式。与其他事后型的立法监督形式相比，立法批准制度在防范违反宪法、违反上位法，以及防范不合理、不适当的法律文件的出台方面有其独特的优势。但就我国《宪法》《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律目前对于立法批准制度的规定来看还显得较为原则、抽象，缺乏细化的程序性规定，立法批准制度的覆盖面也不尽合理，这些问题应引起学界和立法部门的关注，并在以后的立法实践中加以改进和完善。

一、我国立法批准制度的基本内容

立法批准制度是指有关国家机关制定的规范性文件，需要报其他有关国家机关同意后才能颁布实施的制度和活动[1]。从我国《宪法》《立法法》的规定来看，我国目前的立法批准制度主要针对的是两种地方立法。一是民族自治地方的自治条例和单行条例。《宪法》第一百一十六条、《立法法》第七十五条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”二是设区的市地方性法规。《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。”第七十二条第三款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”我国目前的立法批准制度主要涉及需要报请批准的立法类型、有权审批的主体、审查批准的标准等方面内容。其中对于设区的市地方性法规的批准规定相对具体些，涉及审查批准主体——省级人大常委会；审查批准的标准——合法性审查，不抵触原则；审查批准的时限——四个月内；协调同省级政府规章冲突等内容。对于自治条例、单行条例的批准规定的较为原则，主要涉及审查批准的主体、变通规定应遵循的原则等。总体而言，我国的立法批准制度，不同于有些西方国家所指的立法机关将已经通过的法案送交国家元首或行政机关批准的制度，而是一种立足我国单一制国家结构形式，立足我国各个地方政治、经济、文化发展有一定的差异性、不平衡性的实际，在充分发挥地方的主动性、积极性的同时，为了预防立法抵触冲突，维护法制统一，落实立法的科学民主原则而对地方的立法活动进行事先监督的一种方式。

二、我国建立立法批准制度的意义

作为事前主动审查型的立法监督方式，我国目前的立法批准制度主要针对的是地方立法，该制度在我国的建立有其必要性，并具有重要意义。

1.立法批准制度有助于制约地方立法权的行使，防止与宪法、法律等上位法相抵触的“不法之法”以及不适当的地方立法的出台，有利于维护国家法制统一和权威。我国的立法批准制度针对的主要是设区的市地方性法规和自治条例、单行条例，在赋予这些地方立法权，发挥基层地方立法的主动性、积极性的同时，批准制度又是对其地方立法权行使有效制约，防止地方立法的失范、不当。这种“防患于未然”的监督制度与“亡羊补牢”式的备案、改变和撤销等监督方式相比，更能及时迅速甚至提前发现相关地方立法中存在的与上位法抵触、冲突的问题，既有助于维护法制统一，也有利于提高立法机关的权威。而且这种事前主动的审查批准，也不像备案等事后监督那样容易流于形式，出现备而不审的情况，因此这种监督是比较有实效的。此外，立法批准制度一般都会规定较短的审批时限，可以避免立法审查的过度拖延，效率也较高[2]。

2.立法批准制度有助于审批主体指导地方立法，有助于协调处理地方立法与其他各种规范性法律文件间的不同规定，有助于提高地方立法质量。提高立法质量，是地方立法的关键所在。“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”[3]立法批准制度对于提高地方立法质量具有重要意义。首先，借助于立法批准制度，对需要将所立之法向有关机关报请批准的立法主体而言会自觉接受甚至主动寻求审批主体对所立地方性法规的合法性、合理性、技术性等问题的指导帮助。其次，审批主体也有权协调报请批准的地方立法与其他规范性法律文件的冲突，例如《立法法》规定的“省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。再者，对需要将所立之法向有关机关报请批准的立法主体而言，也是一种有效的压力或制约，有这种批准制度的存在，有关立法主体就不能不认真立法，就不敢在立法中轻易造次[4]。这三方面对于地方立法质量的提高都是极为重要的保证。

3.立法批准制度在一定意义上有助于缓解部分地方立法权的合宪性问题。由于我国宪法没有明确赋予较大的市、设区的市地方立法权，因此，一直以来对于《立法法》等法律赋予较大的市、设区的市以地方立法权是否合宪是存在争议的。有些省人大的同志在审议《立法法》时就提出“宪法只规定省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，没有规定省会市和较大的市可以制定地方性法规。如果赋予省会市和较大的市完整的立法权，应首先修改宪法”[5]。有些学者也认为“宪法第一百条、第一百一十六条的规定明确了地方立法主体只限于省、直辖市和民族自治地方，并不包括所谓的较大的市或设区的市。从维护宪法权威，增强地方立法权权源的正当性、合宪性考虑，如果要赋予设区的市以地方立法权应该适时修改宪法相关条款之规定”[6]。《立法法》制定和修改时都保留了市级地方性法规需要报请省级人大常委会批准后施行的制度，这在一定意义上使设区的市地方立法权被认为只是“半立法权”，是省级人大及其常委会地方立法权的延伸，从而缓解了对设区的市地方立法合宪与否的质疑。“原较大的市和设区的市制定的地方性法规只有经过省、自治区人大常委会的合法性审查后，经批准才能生效，即生效的最终决定权在省、自治区人大常委会的手中。这种不完全立法权或者说半个立法权可以看作是省、自治区人大及其常委会的立法权的延伸，从而也就消除了原较大的市和设区的市立法权的违宪嫌疑，保证了原较大的市和设区的市立法权的合宪性。”[7]

三、我国立法批准制度存在的主要问题

我国《宪法》《立法法》等法律建立了立法批准制度，但现有的规定还较为原则、粗疏，在具体批准程序、批准制度的适用范围等诸多方面还存在一些问题亟待完善。

1.现有的地方立法批准制度有的未规定审查批准的标准，有的虽有规定但不够明确。对于自治条例、单行条例，《宪法》《立法法》虽然规定了须报请全国人大常委会或省级人大常委会批准后生效，但上级人大常委会如何进行审查批准，审查的具体标准是合法性审查还是包括合理性审查，如何协调其与省级规章的抵触等问题，这两部法律都没有明确规定，只是在《立法法》中对于变通规定作出了规范的要求，这不能不说是批准制度的一大疏漏。对于设区的市地方性法规，《立法法》明确规定了省级人大常委会要对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区地方性法规不抵触的，予以批准。但合法性与不抵触上位法不是相同概念，到底依哪个标准？其次，设区的市地方性法规如果与本省、自治区政府规章相抵触的，《立法法》要求省级人大常委会要作出处理，但如何处理，是要求修改后再报批、直接修改、不予批准，还是其他方式，法律没有作具体规定。设区的市地方性法规与省级政府规章的这种抵触是否影响设区的市地方性法规获得批准呢？再者，省级人大常委会对于设区的市地方性法规、自治条例和单行条例的审查批准与省级人大常委会对自己制定的地方性法规的审查标准和强度有没有区别？对于地方性法规、自治条例和单行条例的批准与上级人大常委会进行备案时的审查标准、范围和重点有没有区别？诸如此类的涉及批准制度的具体问题《立法法》都付之阙如。

2.现有的地方立法批准制度的批准程序缺失。虽然在2000年制定《立法法》时，根据当时较大的市的要求，为了简化省级人大常委会审批程序，提高审批效率，规定了对报请批准的地方性法规经审查认为同宪法、法律、行政法规等不抵触的，应当在四个月内予以批准[8]。2015年修改后的《立法法》将此审批时限的规定相应扩张到省级人大常委会对设区的市地方性法规批准的要求中。但除此之外，对于批准制度的具体程序问题，现行《立法法》都未加以规定。例如，对全国人大常委会批准自治区自治条例、单行条例；省级人大常委会批准自治州和自治县的自治条例、单行条例的时限没有规定。对于设区的市地方性法规是统一由其人大常委会报请上级人大常委会批准呢，还是根据制定主体的不同分别由人大或常委会报请批准？自治条例、单行条例只能由自治区（州、县）人大（不包括常委会）制定，那么提请全国或省级人大常委会批准的主体是本级人大还是其常委会呢？地方性法规和自治条例、单行条例应该在本级人大通过后多长时间内报请上级人大常委会批准呢？上级人大常委会对设区市地方性法规、自治条例、单行条例进行审批是经一次审议即可交付表决还是要多次审议？为提高立法批准制度的可操作性和规范性，这些立法批准制度的具体程序亟待完善。

3.缺乏对省级人大常委会等批准机关对报请批准的地方性法规、自治条例和单行条例等作出的不予批准决定的异议或救济制度的规定。《立法法》赋予了省级人大常委会等对设区的市地方性法规、自治条例和单行条例进行审查批准的权力，以此监督设区的市等地方的立法，维护法制统一。但如果省级人大常委会滥用这种监督权或不当干预设区的市等的地方立法时，例如对设区的市地方性法规基于合理性而非合法性问题作出不予批准的决定，或违反四个月的审批时限拖延审批，设区的市、自治区、自治州和自治县的人大应如何寻求救济，以保障自身地方立法权的行使？对此，相关法律也没有任何规定。换言之，对批准机关决定的异议或监督机制尚付阙如。

4.现行的立法批准制度的覆盖面不尽合理。目前我国《宪法》《立法法》等仅规定了设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，自治区、自治州、自治县人大制定的自治条例、单行条例需要报请上级人大常委会批准后生效、施行，对于其他主体制定的法规、规章等基本采用的事后备案的监督制度。也就是说，立法批准制度覆盖的面是比较有限的。而从维护国家法制的统一和尊严、避免下位法抵触上位法、规范立法权行使等目的考量，诸如可以对法律、行政法规等进行变通规定的经济特区法规、根据全国人大授权进行的立法、部委规章和地方政府规章等也许更需要事前的批准制度进行立法监督。就此而言，目前纳入批准制度的规范性文件的范围不尽合理，对于什么样的规范性文件需要纳入事前的批准审查，似乎还没有一个确定、统一的标准，相关规定显得有些随意。

四、完善我国立法批准制度的若干建议

1.合理确定立法批准制度的适用范围。立法批准是对立法进行事前监督的重要形式，它不同于对已经生效的规范性文件进行事后监督的备案、改变和撤销等制度。立法批准制度覆盖面过宽容易影响下级立法主体立法的自主性和积极性；批准制度覆盖面过窄则不利于该制度功能的发挥，不利于监督下级立法主体立法活动，不利于防止抵触上位法的规范性文件的出台。因此，合理确定立法批准制度的适用范围显得尤为重要。就我国目前的立法批准制度的适用范围来看，一方面，对于设区的市人大及其常委会的地方性法规由于其立法权限、立法事项都受到较为严格的限制，不能对上位法进行变通规定，其滥权的风险相对有限，是否有必要保留省级人大常委会批准制度是值得思考的。可以考虑待各设区的市地方立法经验逐渐丰富后，以事后的备案审查作为监督方式。另一方面，对于目前采用事后备案审查的授权立法、经济特区法规则建议修改为采用事前的批准审查制度。因为，授权立法一直以来是个争议较大的问题，修改后的《立法法》虽然对授权立法的目的、事项、范围、期限等制度加以完善，但“授权立法的关键问题已经不在于是否允许授权立法的存在，而是如何对于数量庞杂并且确有必要的授权立法进行监管的问题。”[9]授权立法是原本没有相关立法权限的主体依据授权行使了授权机关的立法权，对于被授权主体有没有严格依照授权进行立法，应该加强事前审查的力度，防止被授权机关滥用授权。对于有权对法律、行政法规等进行变通规定的经济特区法规，目前采用的是备案审查的制度，但根据相关法律规定，备案主体涉及全国人大常委会、国务院和省级人大常委会，三个机关都有备案审查的权力，如何协调沟通，如何防止“三个和尚没水吃”的尴尬？“从实践中看，备案机关对报送备案的规范性文件大都备而不查，流于形式。”[10]我们认为，举凡有对法律、行政法规等上位法进行变通规定的规范性文件均应纳入事前批准后生效的范围内，以维护国家法制统一和尊严。

2.明确规定立法批准制度的审批标准。目前的法律对于自治区、自治州、自治县人大制定的自治条例、单行条例的批准制度没有规定具体的审批标准，有鉴于此，我们认为，所有批准制度都应该明确规定具体的审查范围和标准。例如，对于自治条例、单行条例明确进行合法性审查，审查自治条例、单行条例是否依照当地民族的政治、经济和文化特点制定；是否属于其立法权限范围；是否存在与上位法不必要的重复；特别要审查变通规定是否违背法律、行政法规的基本原则，是否抵触《宪法》《民族区域自治法》的规定以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定。对于自治条例、单行条例与本省、自治区规章冲突的，应明确不影响其获得批准，但省级人大常委会应在批准时建议其加以修改。同时，省级人大常委会对下级人大制定的地方性法规、自治条例、单行条例的审查与对其自己制定的法规的审查应有所区别，即只进行合法性与否的审查，不进行合理性、技术性等问题的审查，尽可能尊重下级立法主体的立法权。

3.完善立法批准的具体程序以及对不予批准的异议机制。对于前文所述的立法批准程序方面的疏漏，《立法法》应明确规定上级人大常委会批准自治条例、单行条例等报请批准的规范性文件的期限，明确规定下级立法主体对于上级人大常委会审批超越期限未作出批准与否决定的处理办法，以及对上级人大常委会作出的不予批准决定可以向更上级人大常委会申请复议。对于立法批准制度中涉及的诸如具体报请主体、报请时间等程序问题，《立法法》可以授权或要求省级人民代表大会在其制定的地方立法条例等规范性法律文件中作出细化批准程序的明确规定。

[1]朱力宇、张曙光：《立法学》，中国人民大学出版社2009年版，第219页。

[2]参见徐向华主编：《立法学教程》（第二版），北京大学出版社2017年版，第245页。

[3]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第8页。

[4]参见周旺生：《立法学教程》，北京大学出版社2006年版，第374页。

[5]参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第246页。

[6]参见庞凌：《依法赋予设区的市立法权应注意的几个问题》，载《学术交流》2015年第4期。袁明圣：《立法法修改与完善的几个问题》，载《学术交流》2015年第4期。

[7]伊士国、李杰：《论设区的市地方性法规的审查批准制度》，载《中州大学学报》2017年第3期。

[8]参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法解读》，中国法制出版社2015年版，第266页。

[9][10]冯玉军主编：《新立法法条文精释与适用指引》，法律出版社2015年版，第72、275页。