论北京市人大及其常委会的地方立法经验

□ 刘一玮

自1979年12月北京市七届人大三次会议选举产生了北京市人大常务委员会以来，北京市人大及其常委会积极贯彻落实党中央和国家提出的立法工作精神与方向，不断以国家改革发展的目标为指导，以本市改革发展的实践情况为面向，积极回应立法中的突出问题，始终坚持立法为民、特色立法的理念，不断加强地方立法的民主化与科学化程度，推动立法工作机制精细化与完善化，健全立法机构设置与人员培训培养，陆续制定与修改了数量众多的地方性法规，为北京市成为“首善之区”提供了制度性保障。

一、立法理念上积极回应改革发展的现实需求

当前我国改革发展进入了攻坚期和深水区，为了推动改革稳步向前，立法工作要充分发挥引领与推动改革发展的积极作用，保障新体制、新机制的有效建立。如在地方立法的初期，北京市人大常委会在工作报告中提出，“为适应经济体制改革的发展，要以积极负责的精神，加快制定地方性法规的步伐”[1]，“适应改革、开放、搞活的需要，抓紧制定地方性法规。经济上改革、开放、搞活需要用法律、法规予以保证和支持……常委会在制定经济法规的工作中，本着积极负责的精神，注意抓住哪些迫切需要而又条件比较成熟的问题来立法，成熟一项制定一项，成熟几条规定几条，求实而不必求全”[2]。其后，随着改革开放的力度逐渐加大，经济社会建设的蓬勃发展，北京市人大及其常委会将地方立法的关注点侧重于改革开放的新情况、新问题，并提出相应的法律解决思路。近年来，在人大常委会的工作报告中，反复提及“把立法和改革有机统一起来，既要坚持运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，又要运用法治思维和法治方式开展立法，推进管理方式、管理体制改革与立法工作改进的协调统一”[3]。

《北京市全民健身条例》的出台就是北京市人大及其常委会积极回应改革发展新思路、新理念的典型例子。在2016年8月举行的全国卫生与健康大会上，习近平等党和国家领导人发表了重要讲话，强调建设“健康中国”是关系我国现代化建设全局的重大战略任务，要坚持正确的健康工作方针，将健康融入所有政策，实行人民共建共享，推动全民健身和全民健康深度融合。在习近平总书记提出建设“健康中国”的重大任务后，北京市人大及其常委会根据党中央和国家的新进战略部署，并结合党的十八大尤其是十八届四中全会以来的文件精神与内容，及时调整了《北京市全民健身条例》的立法理念与立法思路，更加注重保障公民权利和推动社会共治，确立了以人民健康为中心、以公民为主体、以基层为重点的基本原则，实行政府主导、社会主办、单位支持、市场参与、共建共享的立法进路。该条例在突出保障公民的健康权益、满足公民健身需求等公民权利的同时，还注重发挥健身社会组织和健身团队的积极作用，积极践行社会共建、全民共享的健身理念等。《北京市全民健身条例》在立法理念上的更新与进步能动地反映了当前我国国家和社会治理思路的重大转变，即从政府全面负责、大包大揽转为政府简政放权、依法治理，并鼓励社会主体参与共同治理的新模式。这种转变符合我国改革发展的现实，是今后一段时间地方立法应当重视和坚持的一种工作思路。

二、立法着眼于为民立法和特色立法

北京市人大及其常委会在行使地方立法权时，始终围绕“以民为本、为民立法”的要求，积极加强民生制度保障建设，已经出台了众多保障人民合法权益的地方性法规。如北京市人大常委会在工作报告中提出，“立法坚持群众路线的自觉性进一步提高。社会主义法制是人民意志的体现，坚持群众路线、深入调查研究，是多年来本市立法工作的一条重要原则”[4]，“人大常委会把依靠群众、民主立法贯穿于立法工作的全过程”[5]。其后，人大及其常委会立法民主性不断提升，“坚持以人为本，切实维护人民群众的合法权益，统筹兼顾广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益”[6]。基于立法为民的思想理念，北京市出台了关于未成年人、老年人权益的保护条例，颁布了残疾人保障法、妇女权益保障法、消费者权益保护法等实施办法，加强了人才招聘、劳动用工、社会保险等领域的权利保障等。以《北京市居家养老服务条例》的出台为例，当前北京市正处于人口老龄化的快速发展阶段，老年人口呈现出高龄化、失能化、空巢化、增速快等特点。但与之形成鲜明对比的是，北京市的养老服务体系与制度存在着一些突出的问题和漏洞，如政府对养老服务体系支持不够、养老服务设施不全且被挪作他用、老年人就医不便、社会参与较少等。为了解决上述问题，《北京市居家养老服务条例》结合《中华人民共和国老年人权益保障法》的修订和本市的实践经验，通过地方立法建立居家养老服务制度机制，建立以老年人需求为导向、政府为主导、社区为依托、各种社会力量广泛参与的居家养老服务体系，以此推动公共服务和养老服务的体制性改革，帮助老年人实现“老有所养、老有所医”的要求，提高老年人的生活质量。

另外，北京市在立法中十分注重从本地实际出发、突出首都立法特色。北京市作为我国的首都，承担着国家政治、文化职能，引领了周边地区的社会发展，因而在地方性法规的制定上也要突出首都特色，加强重点领域的立法。如2008年北京举办奥运会前后，为营造良好有序的社会环境，保障奥运会顺利举办，北京市人大常委会审议通过了突发事件应对办法，并积极监督检查大气污染、水污染防治法、食品安全条例、道路交通安全法的实施情况。为了加快本市高科技产业的发展，推动产业创新与升级，早在2000年北京市人大常委会就通过了《中关村科技园区条例》。其后，为适应中关村建设的新形势与新任务，解决中关村创新性企业在发展中面临的突出问题，2010年北京市人大常委会表决通过了《中关村国家自主创新示范区条例》，并组织有关部门编制了《中关村国家自主创新示范区条例释义》和制定配套文件等，这大大加强了该条例的实施力度，有利于促进本市科技创新企业的迅速发展，进而推动本市经济转型升级。又如，北京作为我国首都拥有丰富的旅游资源，游客人数和旅游总收入快速增长，旅游业逐步成为首都的支柱性产业。但与此同时，旅游市场秩序、旅游管理与服务领域的问题不断滋生，特别是非法“一日游”问题十分突出。根据北京市旅游委质监所的统计，2015年针对非法“一日游”的投诉占比接近70%，平均每天21起。由此可见，以非法“一日游”为主的一系列旅游问题，已经严重影响到北京的首都形象和本市旅游业的可持续发展。2017年5月通过的《北京市旅游条例》着眼于保障旅游市场中各类主体的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业健康发展而制定。其中，在第四章第六节专门对“一日游”进行了界定与规范，精确描述了问题突出的七种违法行为情形，并且通过其他条款的规定强化旅游信息资源供给，明确旅游经营服务单位责任，加强购物商店与旅游景点管理，增强旅游市场行政执法力度等，形成对旅游市场的综合监管，切断非法“一日游”的生态链，压缩非法“一日游”的生存空间，有效治理北京长期存在的“一日游”乱象，促进旅游市场有序健康发展。

三、地方立法的民主性与科学性增强

北京市地方性法规的制定颁布经历了从形式民主化到实质民主化，从看重立法速度到不断追求立法质量与科学性的变化过程。北京市人大及其常委会在立法的全过程均十分重视多元立法民主参与渠道的建立与畅通，充分发挥人民代表大会制度优势，并且建立了三级代表联系机制，听取选民群众的所思所想，尊重人大代表的意见与建议。具体来说，在编制立法规划要点的过程中，人大常委会改变过去确定项目后再向社会公布、征求意见的做法，而直接向人大代表和广大市民公开征集立法建议，将公众参与扩大到从立法规划起草到法规实施的全过程。推行立法公示制度，通过各种公开渠道向公众征求法规草案制定与修改的意见和建议，并根据公众意见将地方立法的焦点问题进行梳理与解决，增强地方性法规的民主合法性和针对性。在立项论证和草案起草过程中，人大常委会坚持深入基层、到群众中去的工作思路，召开人大代表与普通群众参加的座谈会，询问基层社会组织与团体的意见，委托调查公司等进行入户调查等多种形式，实地吸纳公民的意见建议。最大程度发挥北京市高校集中、专家众多的优势，聘请法律领域及其他各专业领域专家作为立法顾问，建立了立法咨询专家库，并且积极召开立法专题研讨会、座谈会、专家论证会等，向各领域的专家学者求医问药、寻觅良方，着力解决立法中的重点难点问题，提升立法质量，促进立法有效实施。人大常委会也先后出台《关于本市公民旁听北京市人民代表大会常务委员会会议的试行办法》《北京市人大常委会立法听证规则》等规则，逐步建立人民群众参与立法过程旁听和立法听证制度，让公民更加直观地感受人大及其常委会依法履行职权的过程，推动公民积极有序参与立法活动，使地方立法真正体现人民群众的意志和愿望。

科学立法同样是北京市人大及其常委会在地方立法实践中不断追求的目标和努力的方向。科学立法具体表现在，其一，实行法规立项论证制度。2008年北京市人大常委会通过的《关于开展法规立项论证试验工作的意见》，改变了以前单纯依靠开会协商确定立法项目的固有机制，建立了新的制度化、规范化的法规立项论证机制，通过实地调研、问卷调查、理论分析等方式，对立法的必要性、可行性、合法性等基础性问题作出结论，从科学的角度判断某一立法项目是否应当纳入立法规划和立法计划。立项论证制度的实施解决了长期困扰人大常委会的立法规划计划编制准备不足的问题，为立法程序的正式启动提供了一定基础，客观上节约了立法资源，促进人大在前期立法资源分配领域发挥主导作用。其二，创新性进行法规预案研究工作，主要针对关乎首都发展和人民群众根本利益，迫切需要解决但比较复杂不宜马上进入立法程序的项目。法规预案的研究工作由市人大常委会组织开展，并且引入专业机构与人员参与，为未来启动立法程序做准备。如2012年北京市人大常委会就开展了针对《基本住房保障条例》《农村宅基地和农民住房条例》以及《养犬管理规定》的预案研究工作[7]。其三，北京市人大及其常委会从立法技术出发，对于地方性法规的章节编排、条款设计、措辞表述等都仔细斟酌，审慎把握立法技术的适用，力图达到地方性法规制定的初衷，加强法规施行的可操作性与可执行性。

四、立法工作机制不断精细化与完善化

北京市人大及其常委会的地方性法规制定程序精细化、创新性趋势明显。通过《北京市制定地方性法规条例》《关于议案的若干暂行规定》《北京市人民代表大会议事规则》《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》《北京市人民代表大会常务委员会组成人员守则》等一系列文件的规定，以及北京市人大常委会有关部门的实际经验，地方立法工作机制得到了细化和优化，一些创新、有效的工作机制也不断涌现。

其一，人大及常委会法制机构提前介入立法程序。按照北京市人大及常委会的法规审议程序，人大及其常委会的法制机构在常委会二审之后才成为牵头部门，主导法规草案的修改完善工作。但是，如果法制机构仅从法规草案二审后再开始认识与了解法规制定的相关材料与信息，那么法制机构显然不能与法规提案主体、起草主体以及人大及常委会的其他委员会有效地协调，不能切实发挥法制机构的专业优势，无法高效、便捷的完成既定立法目标。因而，北京市人大及常委会提出人大法制部门应当在立法前期就介入相应的立法工作，不论法规案是由市政府委办局提起的，还是由人大专门委员会提起的，市人大常委会法制工作部门均应派员参加实地调研、座谈会等，把握立法项目的修改进程与前后变化，为二审后法制机构开展工作打下基础。在实践中人大法制部门通过制作立法日志、立法简报等形式，用文字记述曾经参与过的前期活动，梳理出法制部门与政府委办局或者人大专委会达成的意见与共识，使得立法焦点更加集中。此外，人大及常委会法制部门正在探索实施立项论证前进行前期独立调研制度。其目的在于发挥人大法制机构的专业优势，对立法提案开展独立调研，理清立法提案的脉络，独立出具调研意见，防止受到法规提案主体利益倾向性意见的干扰，作出相对中立的判断。

其二，制作专题调研报告。北京市人大常委会法制机构在部分地方立法中，创新性地制作一些专题的调研报告，梳理法规草案范围内亟待解决的、矛盾突出的问题，展示法规条文如此规定的前因后果，并将专题调研报告附随法规草案提请人大常委会会议审议。如在《北京市旅游条例》的制定过程中，人大常委会法制部门就制作了针对非法“一日游”的专题调研报告，详细阐述了“什么是非法‘一日游’”“为什么会有非法‘一日游’”以及“如何治理非法‘一日游’”等重要问题，并将这一专题报告以法规草案附件的形式呈报人大常委会会议审议。在常委会分组审议阶段，委员们一致认为通过专题调研报告的梳理与解释，一日游立法的基础问题得到了精准地概括与归纳，使委员们不必再陷入基础问题的争论中，而将审议重点集中于其他难点问题上，优化了立法资源的配置，提高了常委会审议效率。

其三，改进法规审议形式，实行法规案“三审四通过”。2010年北京市人大常委会主任会议通过的《北京市人大常委会法规案审议的程序和方式》中规定，北京市人大常委会制定的法规，审议形式以“二审三通过”为主。而后，为了让常委会组成人员能在分组会议时畅所欲言，发挥各专门委员会的专业优势，保障在三审过后审议意见能够被充分吸纳，市人大常委会主任会议将法规草案的常规审议形式改为“三审四通过”。

其四，广泛开展立法后评估工作，延伸立法链条。对于已经实施的地方性法规的有效性、可操作性进行客观衡量与评价，通过立法后评估为法规的修改和废止提供实践依据，进而提升立法质量与效益。如北京市人大常委会在北京奥运会后不久，就开展了针对与奥运工作有关的18项地方性法规的评估程序[8]。

结语

党的十九大报告明确指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。这一定位和要求凸显了地方人大及其常委会在我国立法工作中的根本性、关键性地位。伴随着国家的改革发展新任务与新挑战，各地方立法主体均应当把握立法精神，相互借鉴与吸收有益的经验与立法智慧，扎实推进本地方立法的内在程序与机制建设，弥补现有漏洞与缺陷，为本地经济社会全面发展提供坚实法治保障。

注释：

[1]1985年3月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第八届人大第四次会议上，赵鹏飞。

[2]1987年3月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第八届人大第六次会议上，赵鹏飞。

[3]2014年1月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第十四届人大第二次会议上，杜德印。

[4]1995年2月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第十届人大第三次会议上，张健民。

[5]2001年2月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第十一届人大第四次会议上，张健民。

[6]2008年1月，《北京市人民代表大会常委会工作报告》，在北京市第十三届人大第一次会议上，杜德印。

[7]常秀娇：《完善地方立法体系的要点研究》，载许传玺主编：《北京法治发展报告（2016）》，法律出版社2016年10月第1版，第137页。

[8]许传玺主编：《北京法治发展报告（2010）》，人民出版社2011年12月第1版，第30页。