关于地方人大常委会法制工作机构建设的研究与思考

□韩捷

地方立法是一项政治性、专业性、技术性很强的工作，需要一支素质高、业务强、作风扎实的工作队伍来负责具体操作。加强法制工作机构建设，打造高素质专业化的立法工作队伍，是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务，对于实现党的十九大提出的推进科学立法、民主立法、依法立法的目标，提高地方立法质量，具有重要意义。

地方各级人大常委会设立办事机构，源于1979年通过的地方组织法第三十条“常务委员会根据工作需要，设立办事机构”的规定。1995年，全国人大常委会再次修改地方组织法时，将这一条修改为第五十三条第一款“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。本文中的法制工作机构，即指享有立法权的地方人大常委会设置的专门为地方立法服务的综合性工作机构。

一、法制工作机构的诞生与发展

在人大常委会设置法制工作机构，始于全国人大常委会。各级人大常委会法制工作机构的发展历程，正是我国法治建设和人民代表大会制度从萌芽走向完善的过程。

党的十一届三中全会后，中央确定由全国人大常委会统筹立法工作。1979年2月，第五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会。3月，彭真同志主持召开法制委员会第一次会议，就委员会的任务、当前的工作和机构设置进行了研究讨论，“结束了全国人大常委会无专门负责立法机构的历史，使问题的解决朝着正确的方向迈出了关键的一步”[1]。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议决定设立全国人大法律委员会，同年9月，第六届全国人大常委会第二次会议决定，将全国人大常委会法制委员会更名为法制工作委员会。从此，全国人大法律委员会就与全国人大常委会法制工作委员会区分开来，前者是全国人大的一个专门委员会，是全国人民代表大会的组成部分，后者则是全国人大常委会的工作机构，履行常委会规定的工作职责。全国人大常委会法工委的名称也从此固定下来。

从1979年下半年到1981年底，全国大部分县级以上地方人大相继设立了常务委员会，作为人民代表大会的常设机关，在人民代表大会闭会期间行使各项职权。随着地方各级人大常委会的设立，其工作机构的设置也提上了日程。乔晓阳、张春生在《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》中谈到：“1980年以后，我国县级以上地方各级人大常委会根据地方组织法的规定，先后设置了工作机构，主要有两大类：一类是办公厅或办公室，另一类是按照专业分工设置的工作委员会或工作室。不管是办公厅或办公室，还是工作委员会或工作室，都是本级人大常委会的工作机构。”[2]经过改革开放四十年来的实践探索，地方人大及其常委会的组织机构日趋完善，其法制工作机构逐渐朝着专业化、职业化的方向发展，人员配备也经历了由少到多、由弱到强的过程。实践中，各地人大常委会设立的法制工作机构多数称为“法制工作委员会”，也有的称为“法制办公室”，虽然名称并未统一，但究其实质，都是常委会的综合性工作机构，为本级人大及其常委会行使立法权提供服务。

我国法律并未对人大常委会法制工作机构的内设机构作出规范。实践中，各地法制工作机构的内设机构在设置和名称上也不尽相同，有的侧重职能划分，称为办公室（或综合处）、法规处、备案审查处，有的以专业领域划分，称为法规一处、法规二处、法规三处。2016年上半年，全国人大常委会曾对各地人大常委会法制工作机构设置情况进行调研，了解设区的市人大及其常委会立法机构设立情况，以及省级人大常委会为指导设区的市开展地方立法工作，加强法制工作机构建设的情况。从调研情况来看，省级人大常委会法制工作机构的内设机构一般为4至5个，最多的6个，为山西、黑龙江、福建、山东、广东；最少的2个，为辽宁。立法法修改后，有的省份新增了机构，专门负责设区的市地方性法规的审查和立法指导工作。目前，全国唯一没有设立法制工作机构的是西藏自治区人大常委会，其仅在法制委员会下设了办公室和备案审查处，由办公室承担立法工作任务。在编制和人员配备方面，有的省有专门编制，有的省由常委会机关统一调配。其中编制最多的为福建省34个（含事业编10个）；编制最少的为辽宁省9个。实有人数最多的为湖北省28人，最少的为辽宁省9人（另有法制委工作人员5人）。2015年3月立法法修改后，各地积极谋划推进设区的市行使地方立法权工作，加强立法工作机构建设，以适应新的任务需求。据不完全统计，截至2016年6月，273个新赋予地方立法权的设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有243个设立了人大常委会法制工作委员会，占89%，其中，有49个是在立法法修改前设立的，有194个是在立法法修改后设立的[3]。

二、法制工作机构的职责与工作特点

地方立法的主体是人民群众及其代表[4]。地方人大常委会法制工作机构既为人民群众及其代表服务，也为代表人民群众利益的有关领导机关服务。目前，地方组织法等有关法律并未对地方人大常委会法制工作机构的职能作出明确规定，从各地实践来看，地方人大常委会法制工作机构承担的工作职责归纳起来，主要包括以下内容：起草地方立法规划、年度计划，协调督促立法计划的实施；起草、参与起草有关地方性法规草案；根据地方人大常委会、地方人大有关专门委员会或者地方人民政府常务会议对地方性法规草案的审议意见以及其他有关方面的意见，对地方性法规草案提出修改建议；组织开展法制宣传；对地方性法规实施中的询问进行解答；起草地方性法规解释草案；调查了解地方性法规实施情况；开展地方性法规清理工作；依法对报送人大常委会备案的规范性文件进行审查；组织人大代表参与立法活动；联系专家学者参与立法工作；办理人大代表关于法制建设方面的建议批评意见；组织开展地方立法工作理论研究和实务研究；承办有关国家机关要求本地对法律草案的修改意见和建议的收集、整理、上报工作；编辑本地地方性法规汇编；为法制委员会履行职责做好服务工作，等等。

从实际情况来看，地方人大常委会法制工作机构的工作特点主要有三点。

（一）政治性。这是由我国立法工作的基本性质和特点决定的。正如全国人大原法律委员会主任委员胡康生所言：“法律是实践证明正确的、成熟的、需要长期执行的党的路线方针政策的制度化、规范化和程序化，是党的主张和人民意志相统一的体现。”[5]法律法规能否体现党的主张，关键看立法工作能否坚定自觉地坚持党的领导。法制工作机构必须将正确的政治方向贯穿于立法工作的全过程，严格按照中央确定的路线方针和常委会的工作安排，切实履行好立法工作的规划、组织、协调、服务、指导等各项职能，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会遵循的行为规范和准则。

（二）专业性。立法工作是一项涉及面广、工作量大、专业技术性强、程序要求严格的复杂劳动，需要有关工作人员熟悉法律知识，严格遵守立法程序及规则。在法规的起草和审议过程中，法制工作机构承担着大量的前期性、基础性工作任务，其工作水平的高低直接影响着地方立法的质量。目前，地方各级人大常委会法制工作机构聚集了一批责任心强、熟悉相关业务的立法工作者。同时，还聘请了一批具有丰富理论知识和实践经验的专家学者参与到立法工作中，这是人大战线的一笔宝贵财富，也是地方人大及其常委会依法行使立法权的重要保障。

（三）经常性和稳定性。地方各级人大一般每年举行一次会议，常委会一般每两个月举行一次会议，而常委会工作机构如法制工作机构的业务工作则是经常的、不间断的。同时，按照宪法和地方组织法的规定，地方各级人大常委会和专门委员会实行任期制，每逢换届，常委会和专门委员会的组成人员都会有较大变动，大批新同志到人大工作，难免要经历一个角色转换、重新学习的适应过程。而常委会法制工作机构的工作人员则是相对稳定的，基本不受换届影响，这对保持地方立法工作的连续性来说，是十分重要的。

三、法制工作机构与人大法制委员会的关系

现实中，经常会遇到把人大法制委员会与人大常委会的法制工作机构混淆的情况。二者既有职能交叉，又有分工侧重，共同服务于地方立法工作。曾有人将二者的区别概括为产生依据、职能定位、主体层级、隶属关系、人员构成、履职方式等几个方面的不同[6]，结合各地实际情况，笔者认为，法制委员会与常委会法制工作机构的区别主要表现为以下几点。

（一）从产生的法律依据来看。人大法制委员会是依据地方组织法第三十条第一款“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。各专门委员会受本级人民代表大会领导；在大会闭会期间，受本级人民代表大会常务委员会领导”的规定设立的；而常委会法制工作机构则是依据地方组织法第五十三条第一款“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定设立的。

（二）从职权范围来看。地方组织法第十八条第一款规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”第四十六条第二款规定：“县级以上的地方各级人民政府、人民代表大会各专门委员会，可以向本级人民代表大会常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由主任会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常务委员会会议审议。”可见，法制委员会有提出议案的权力，有审议并提出报告的权力；法制工作机构不是议案提出的主体，也不享有审议议案的职权，其主要职责是按照常委会的部署安排，为常委会和法制委员会的立法工作做好相应的服务工作。

（三）从领导机制来看。法制委员会是人民代表大会在法制方面的常设专门工作机构，根据地方组织法的规定，法制委员会在代表大会期间，受本级人民代表大会领导，在大会闭会期间，受本级人大常委会领导；而法制工作机构是人大常委会的综合立法工作机构，受常委会领导。

（四）从人员构成与产生方式来看。地方组织法第三十条规定：“各专门委员会的主任委员、副主任委员和委员的人选，由主席团在代表中提名，大会通过。在大会闭会期间，常务委员会可以任免专门委员会的个别副主任委员和部分委员，由主任会议提名，常务委员会会议通过。”可见，法制委员会组成人员必须是人大代表；而法制工作机构的人员则不一定是人大代表，其主任、副主任由主任会议提名、常委会会议任命。法制委员会组成人员有任期限制，法制工作机构工作人员没有任期规定。

当然，尽管法制委员会与法制工作机构存在上述区别，但从事的都是本级人大及其常委会交办的立法与规范性文件备案审查工作，在工作任务、工作程序等方面存在着千丝万缕的联系。

第一，两者的目的都是在党委领导下，协同配合做好立法工作。部分地区在实践中，探索建立了法制委员会、法制工作委员会“两委”主任联合办公会制度，通过制度平台形成有效的沟通渠道，共同研究立法工作中的重大问题，便于有针对性地开展工作。

第二，人大法制委员会一般不单独设立办事机构，法制工作机构的内设机构同时也是法制委员会的办事机构。法制委员会进行统一审议各个环节中的绝大部分具体服务工作，都是由法制工作机构承担的。从这个角度来看，法制工作机构是法制委员会的“工作助手”。

第三，各地人大法制委员会与常委会法制工作机构的主要领导相互兼职的情况较为常见。“一是常委会副主任兼法制委主任委员；二是法制委主任委员兼法工委主任；三是法制委副主任委员兼法工委主任；四是法制委委员兼法工委主任。”[7]目前，大部分省区市采取的方式是由人大法制委员会的一名副主任委员兼任常委会法制工作机构主任，这种方式有利于有效整合“两委”立法资源，统筹安排立法工作，形成合力，保证立法工作有序运转。

四、加强法制工作机构建设的对策与建议

近年来，在全国人大常委会的积极推动和地方党委的关心支持下，各地人大常委会的法制工作机构不断健全完善，但仍存在机构编制和人员数量不足、专业能力比较薄弱等普遍性问题，与提高立法质量的要求不相适应，法制工作机构建设仍然任重道远。

（一）要优化机构设置，适当增加人员编制。要根据党的十九大报告提出的“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”的任务要求，科学设置法制工作机构的内设机构，合理核定人员编制，为地方立法工作提供组织保障。在不违反控编减编要求的前提下，可通过单位内部调剂、核增机动编制等方式，适当增加法制工作机构的人员编制。对于有条件的地区，可成立下属事业单位，作为地方立法工作的辅助机构。目前，上海、天津、广东等地均成立了立法研究所，作为人大常委会下属的全额拨款事业单位，开展地方立法理论与实务方面的研究活动。这在相当程度上缓解了地方立法人手少、任务重的矛盾，进一步提升了地方立法工作队伍的素质和水平，有力推动了地方立法工作的高效有序开展。

（二）要加大培训力度，提升立法干部的素质能力。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出：“全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”成为一名优秀的立法工作者，既要有坚定的政治立场，又要有扎实的法学理论功底；既要具备丰富的社会知识，也要具备逻辑性、创造性的思维方式；既要有良好的组织协调能力，又要有勤勉务实、吃苦耐劳、甘于奉献的工作作风。为此，地方各级人大常委会应当紧密结合工作需要，积极开展政治理论、政策法规等多方面的学习培训，使立法干部不断夯实理论基础，优化知识结构。同时，通过定岗压担、外派锻炼等多种方式，加强立法干部的实践锻炼，加深其对国情社情民意的了解，促使其拓宽眼界视野，不断提高立法业务能力和综合素质。

（三）要加强人才引进，选优配强立法工作队伍。长期以来，高校毕业生是立法干部队伍的主要来源，优秀的立法人才主要从立法机关内部产生。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制。2016年6月，中共中央办公厅印发了《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》，确立了参加选拔的标准，规定了主要选拔方法，明确了确定职级及待遇的原则，为建设职业化的法治人才队伍提供了制度保障。各地人大常委会可根据自身特点和工作需要，通过公务员招录、公开遴选和公开选调、鼓励法学专家到法制工作机构挂职锻炼等多种方式，进一步加强和充实立法工作队伍特别是法制工作机构队伍。同时，要推动建立人大立法干部与其他党政机关干部的交流机制，特别是畅通立法、执法、司法三支队伍之间的交流渠道，注重从基层或“一府两院”选调具有法治实践经验的优秀干部充实到人大常委会法制工作机构中，为提升立法能力建设创造有利条件。

注释：

[1]侯欣一：《全国人大法律委员会设立的初衷》，载《深圳特区报》2015年8月4日。

[2]参见乔晓阳、张春生主编：《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》（修订版），中国民主法制出版社2006年版，第82页。

[3]参见《各地人大及其常委会立法机构和立法队伍建设的情况》，第二十二次全国地方立法研讨会会议交流材料之四，http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2016-09/20/conte nt_1997858.htm，最后访问时间：2018年1月3日。

[4]陈洪江主编：《地方立法简本》，天津人民出版社2007年版，第331页。

[5]胡康生：《加强立法工作 推进依法治国——全国人大及其常委会立法工作50年》，载《人民日报》2004年9月23日。

[6]赵世和：《浅谈地方人大专门委员会与常委会工作委员会的关系》，载《人民之声报》2016年第41期。

[7]张琼辉：《明确法制委和法工委职责分工》，载《法制日报》2014年6月14日。