现阶段我国县级人大代表会议之外履职状态的考察——以S省岳县为案例的研究

□ 王龙飞

要提高当前我国县级人大代表会议之外履职的积极性，充分发挥人大制度的作用，首先应当从增强代表的民意基础入手，破除制约代表履职的制度性障碍，在此基础上优化代表结构、完善履职程序等技术性改革，才能收到实效。

县级人大代表履职的研究近年来成为人大研究的一个热门主题。早期研究主要探讨的是代表角色认同的问题，影响较大的研究成果如欧博文提出的“代理人、进谏者和消极代表”[1]的三分。随着研究的深入，学者开始进一步探讨角色认同之外影响代表履职的因素，研究方法也从初期的规范分析逻辑演绎发展为以实证研究为主的方法，将大规模的调查问卷和深度的个案研究相结合，研究的精确度和细致程度都大大提高。以实证数据为基础，已有的研究考察的变量涉及政治态度、身份背景、选举方式和个人特质等各个方面。但是，既有研究主要将关注点放在代表的职业、性别、教育程度和政治态度等个体化因素上，试图找出哪种身份或者具备哪些特质的代表履职积极性更高，似乎代表身份背景等个体因素与代表的履职积极性之间的关系是简单线性的。而实际上，即便是同一职业出身，有着相近个人素质的代表其履职行为的选择也有很大差别。因此，现有的基于小样本分析的很多研究得出不同甚至相互矛盾的结论。例如，何俊志对全国人大代表议案数量的分析发现，年龄大的代表、学历高的代表相对较为积极，其中，女性代表提出的议案要多于男性代表(何俊志、刘乐明，2013)。而在对北京乡镇人大代表的数据分析又显示，代表的受教育程度和男女比例并不构成乡镇人大履职绩效高低的必要条件的结论(何俊志、王维国，2012)。所以本文尝试抛开这种静态的相关性寻找的方法，深入代表群体内部进行观察，通过其履职时行为选择的现实状态和直接原因，考察究竟是哪些变量具体如何作用，并进一步区分哪些因素属于随机因素，哪些因素是制度化的普遍因素。在具有不同职业背景和性别、年龄等个人因素不同的代表的选择背后，深藏的行为模式的共同逻辑是什么？这是本文试图回答的核心问题。

一、中国县级人大代表会议之外履职的内容和实践状态

人大代表的履职活动不仅限于人大会议上的审议、选举、投票和提案，还包括会议之外的视察、调研、提出意见建议和联系选民等一系列活动。在我国兼职代表制和现行人大会议制度的基本框架之下，代表在会议之外能否切实地开展调研和联系人民群众，对于人大能否有效行使职权具有重要的意义。因此，规范人民代表在会议之外的履职活动，是我国人大制度建设非常重要的一部分，代表在闭会期间履职活动的状态对于人大代表作用的发挥具有重要的影响。

（一）会议之外履职活动的内容

县级人大代表会议之外履职活动的内容非常广泛，形式十分多样。除了地方组织法和代表法等基本法律规定的“代表在闭会期间应积极联系选民，有权视察国家机关及其所属单位的工作”，还有许多是各级人大尤其是基层人大在本地工作中逐渐摸索出来的会议之外代表履职的活动形式，诸如代表向选民述职，代表小组活动等。有些活动形式只实行了一段时间，各地差异也比较大。总体来看，全国各地县级人大统一采取的且比较稳定的代表闭会期间的履职活动主要包括两类：代表视察调查和闭会期间提出意见建议。

严格来说，视察和调查属于两类不同的代表会议之外履职的活动，但在实践中这二者的区别并不明显。代表视察主要包括人大常委会组织代表集中视察和代表持证分散视察两种形式，实践中常见的是常委会组织代表集中视察。集中视察是代表在其居住区域的人大及其常委会的统一安排下，对国家机关、有关单位的工作进行的视察。一般在每年全体代表大会召开之前，县级人大常委会都会组织代表进行集中视察，被基层人大工作者称为“代表年终视察”。这种年终视察主要是为了代表了解本县一些重大项目和工作进展的情况，为在全体代表会议上审议相关政府项目的报告，提出重大议案和意见建议做准备。除了年终视察之外，一年当中县级人大常委会还会就相关议题和政府的重要工作组织代表进行几次视察，主要针对政府、法院和检察院某一方面的具体工作展开。代表法规定：“代表在视察中有权约见本级或者下级有关国家机关负责人，可以向被视察的单位提出问题，提出建议、批评和意见，意见和建议应当书面提出。”

除了视察之外，县级人大常委会还会围绕人大以及常委会需要审议、讨论的问题，组织代表进行调查，包括“执法检查”和“代表专题调研”两种基本形式[2]。执法检查是由专门的监督主体对已经颁布的法律、法规和本地以及上级人大及其常委会的决议、决定在本行政区域贯彻执行的情况进行的检查。与视察的程序类似，主要形式也是经过实地考察、参观访问、召开座谈会、听取介绍和查阅有关文件等方式了解信息，最后形成调查报告。与视察不同的是，执法检查的主体是人大常委会及其专门委员会，各个专门委员会承担各自对应的“一府两院”及其工作部门的执法检查工作。组织代表专题调研，指的是县级人大常委会和各专门委员会等工作机构组织有关代表围绕常委会审议议题所进行的专门调研活动。由于视察和检查都是由常委会组织代表进行，开展的程序也类似，二者的基本目标也相同，在实践中很多代表也将视察和检查都视为“人大组织的调研”活动，所以将其归为一类进行考察。

我国各级人大代表除了在人代会期间可以依法提出议案和意见、建议，在闭会期间还可以向人大常委会提出意见和建议。除了视察和检查活动中针对特定的检查和视察对象提出的意见和建议之外，代表在闭会期间还可以针对本辖区内一切国家机关和相关单位的工作提出意见和建议，或者反映人民群众关心的问题等。由于我国县级人大每年只召开一次全体代表大会，会期一般只有两三天，代表在会议期间能够提交的议案和建议数量有限，在闭会期间提交意见和建议就成了代表传递群众呼声并且对国家机关的工作实施经常性监督的重要渠道。按照代表法等相关法律的规定，人大代表在闭会期间有权向本级人大及其常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，有关机关、组织必须答复。县级人大常委会应该积极征求代表的意见和要求，“常委会办事机构应同其他国家机关共同认真处理人大代表提出的建议、批评和意见”[3]。

（二）会议之外履职活动的实践状态：走形式与消极应付

通过对代表视察和检查活动的参与观察，以及对县级人大代表的深度访谈，我们发现当前代表的视察和检查活动的实践状态基本的特征是高度形式化。县级人大代表的视察和检查在多数地区被基层干部和群众称为“走过场”，很多代表本身也直言不讳这种视察是“走马观花”，就连组织视察和检查的人大常委会专门委员会的负责人也表示，现在视察和检查主要是“走个形式，显得人大还是监督着政府工作的”[4]。

最早暴露出形式化问题的是代表视察制度。早在上世纪八十年代，时任总书记的胡耀邦就曾针对全国人大代表视察中的形式主义作风提出过改进的要求。“有的地方视察搞大呼拥、走马看花，甚至搞吃喝迎送，效果不很好。”[5]这段话已经过去近三十年了，县级人大代表视察中的形式主义依旧没有实质性的改观。在当前县级人大组织的“代表年终视察”中，代表需要在三天左右的时间中集中视察十几到二十几个项目，平均每天要视察五六个项目，往往是每个项目停留时间不超过二十分钟就要急匆匆登车赶往下一个项目。在专题调研等活动中，一项视察和检查往往两个小时就结束了，还包括路上交通的时间。视察和检查开展的主要形式是代表到达视察对象所在地后，由相关单位的负责人介绍项目开展的基本情况，代表围着项目建设工程转一圈，然后开个座谈会谈调研感受。在岳县人大组织的对万达集团投资兴建的项目的年终视察过程中，我曾经向一位参加视察的从事房地产行业的代表询问：“您认为此次视察对这些项目有什么帮助？”该代表直接回答：“实话告诉你吧，我们不来就是对人家最大的帮助了。这么大个工程看不到十分钟就出来了，能看出什么门道？我们来人家还得安排迎来送往，负责人陪着视察和讲解，都是折腾，还不如我们不来人家能好好干活。”[6]

代表视察和检查的基本目标是发现“一府两院”等部门的工作或者政策实施中存在的问题并反映出来，因此，在视察和检查结束之后，会设置相应的代表发言环节，一般都是采取座谈会的形式。代表在视察和检查结束后提出的意见和建议由人大常委会及其专门委员会形成调查报告，交给有关部门负责处理并及时答复。而在实际的基层政治中，这种视察和检查结束后的座谈会上，代表主动发言的非常少，发言内容一般也是肯定相关部门工作的成绩，赞美视察的项目如何好。如果在座谈会上有代表直言指出政府哪方面政策的不足，这些项目存在什么问题，就会引起全场的瞩目，因为这种情况是比较少见的。既然代表没有足够的意见和建议，那检查结束之后的调研报告该怎么撰写呢？为此我曾专门访谈过几位县级人大专门委员会的主任，他们是这样回答的：“其实这些调研报告都是有套路的，先肯定工作成绩，再指出几点需要改进的地方，一般一个主题需要改进的建议就那几个方面，在网上搜一下就知道了。”[7]而且这些视察和检查都会事先与视察对象沟通，要求其提前准备“检查哪个单位的工作，哪个单位就会事先提交工作汇报，里面会写到哪些方面不足，等检查完了写报告时把这些论点借用过来再参考代表提的意见修改一下就行了”[8]。

我们对岳县近十五年来连续三届人大代表在闭会期间所提意见和建议的资料汇总进行了统计，统计数据显示：岳县近十五年来在闭会期间收到的意见和建议总共392份，其中有一届人大有两年的资料丢失无法完整统计。整体来说，一个有258名代表的县级人大，每年提交的意见和建议平均只有二三十份左右，而且这个数据是基本稳定的，最多的一个年份达到41件，最少的年份闭会期间全年只有两个意见建议提交，绝大多数年份的数值都稳定在20件上下。“咱们基层人大代表提的议案和建议这几年有越来越少的趋势，李主任都着急，一再跟代表团长强调要提高代表的积极性，多提意见和建议。”[9]为了促使代表在闭会期间多提意见和建议，岳县人大常委会主任甚至采取了指标下达的办法，规定每个代表团每年提出的议案和建议不得少于10件，设定考核任务。但是这样做的结果是代表敷衍提交一些意见建议凑数，依然收不到实际的效果。

二、消极履职的直接原因

硬性的考核数量和指标下达都无法调动代表提出意见建议的积极性，究竟是为什么呢？很多学者把原因归咎于代表的素质、职业等因素，认为教育水平较高并且属于专业人士的代表更有积极性提出意见建议，官员代表履职的积极性最低。虽然统计数据显示，科教文卫领域的专业代表提出意见建议的数量优于其他类型的代表，这只是与其他类型的代表相比的相对积极性，从整体上看，县级人大代表提出意见和建议以及在每次调研活动中发言指出问题的均属于少数。而且具体为什么不同职业的代表履职积极性会不一样？职业因素是以怎样的形式影响了代表履职行为的选择？为了尽量减少代表的职业属性和年龄等因素对履职积极性的影响，我们对官员代表、科教文卫等专业领域的代表和基层社区书记三种基本类型的代表分别进行了访谈。概括起来，代表对于自己在视察检查后的座谈中以及闭会期间为什么不愿意提出意见和建议的理由可以分为以下两种。

（一）说了白说

所谓“说了白说”，指的是代表所提意见和建议能够得到真正落实的很少，许多建议提交给相关部门之后，往往是石沉大海杳无音信。这一点连人大常委会主任都明确表示了担忧：“我们常委会组织视察检查，给政府部门提了意见，人家往往都是书面答复处理，可是究竟实际上整改了没有，效果如何？咱们人大根本不知道，也没个验收的环节。”[10]岳县人大负责意见建议的收集和转交办理的法工委主任就直言说：“代表辛辛苦苦写了意见建议稿，政府随便给了理由就搪塞过去了。要不就是资金短缺，要不就是推脱不属于我们的权限，其实都是些很实际好执行的事情，代表提多了还嫌你给政府添麻烦。久而久之，人家代表也不愿意提建议了。”[11]当前县级人大代表除少数极具政治影响力的人物之外，大多数普通代表普遍感到“人微言轻”，自己提出的意见和建议有关机关并不在意。在访谈中，许多人大代表都表达了其曾经提出很多有利于公共利益的意见和建议但是都没有得到落实的无奈。“作为人大代表去某些部门要求解决问题，人家部门倒是挺尊重你的，很认真地接待你，但是事情还是办不了。我为了一个旧小区污水管道的事找了好几个部门，希望能尽快给拨资金维修一下。大夏天的我的腿都快跑断了，最后还是没用，人家说资金不足就把你挡回来了。”[12]当被问到是否经常提出意见和建议时，一位民营企业家代表是这样回答的:“刚干代表时还有积极性，后来发现说了也白说就不提了。那时候我发现咱们县一个小学门口的十字路口连个红绿灯都没有，交通很混乱，孩子放学时特别危险，就提了个在那个路口设红绿灯的建议。按说这点事花不了几个钱，政府完全有能力解决，但是答复的还是资金不到位，而且几个部门相互扯皮，最后不了了之。”[13]

在现阶段基层政治实践中，县级人大代表的议案是具有法定的强制执行效力的，而对于意见和建议，有关负责机关和组织只需要书面答复即可，而且是否按照意见和建议的要求去办理的决定权掌握在有关机关手中。许多建议和意见，政府有关部门在研究之后得出的结论都是“目前条件不成熟，不宜办理”，或者“政府已经开展相关工作，正在进行中”，至于后续落实的效果如何，提出该建议的代表就不得而知了。

（二）不敢说

除了“说了白说”之外，很多代表反映最多的另一个原因就是怕得罪相关部门。不仅是官员代表为了规避政治风险而不愿指出政府政策和工作的不足，即便是科教文卫领域的知识分子代表也会因为怕得罪相关主管部门而不愿提出意见和建议。即便是政治影响力远大于县级人大代表的全国人大代表，也会忌惮其自身主管部门。一位身为中学副校长的全国人大代表说：“每年全国人民代表大会上为什么有那么多全国人大代表敢于直言批评国家政策的失误甚至是体制的弊端？因为全国人大常委会委员长和国务院总理不会在会后找他麻烦。我在全国人大会议上也敢说，但是我不会说岳县的问题，我会痛陈中国教育制度整体的问题。如果我作为岳县的全国人大代表，把岳县的教育政策在全国人大会议上批的一塌糊涂，我回来之后教育局长不得找我谈话啊？我这个中学老师还想不想领工资了？”[14]类似的情况在访谈医生等专业领域的人大代表中也得到了印证：“医院的主管部门是卫生局，如果我在人代会上批评政府在医疗卫生领域的工作，显得卫生部门不好看，医院的资金项目等都会受到影响。本来平时办事都是求着卫生局等主管部门的领导，请人吃饭喝酒事情还不一定办下来呢，谁敢主动得罪？”[15]

那么代表所说的这种担忧是不是有道理呢？换句话说，这种担忧是不是有现实的必要。从代表所处的权力结构来看，当前担任县级人大代表中的专业代表，主要来自大学、中学、医院等事业单位的领导岗位，这些领导者不论是否是中共党员，都属于组织部管辖的国家干部序列。身为干部自然要接受干部纪律的约束服从党委，同时其干部晋升和福利待遇等现实的利益也直接取决于基层组织部门。即便不是领导岗位的普通医生和教师，其所在的工作单位属于国家事业单位，接受政府相关工作部门的直接管辖，在归口管理的原则下还要接受党委相关部门的领导，比如中小学直接在县教育局的管辖和教委的领导之下。除了组织上的领导之外，医院高校等单位还在财政和人事上直接依赖于地方政府部门。这些现实的约束条件都导致身为人大代表的他们不敢独立客观地就本地政府工作的相关政策表达自己真实的观点。

在提出建议、意见和批评时，如果不注意遵守当前政治体制内通行的实际规则，不仅得不到正面的奖励，反而有可能会遭到负面的惩罚。而这并非是出于主观臆断，政治实践中这样实例并不少见。如果代表指出了尖锐的干群矛盾等敏感的问题，或者没有注意反映问题的方式而令有关部门下不来台，虽然在代表法上他是享有豁免权的，他很可能就会遭到实际的惩罚。岳县人大常委会人事代表室主任给我举了一个典型的例子：“大约十年前吧，庄乡一个乡镇企业收了人家农民的地瓜干不给人家钱，农民讨账无门，只好求助于这个人大代表。这个代表把情况反映到乡政府，乡政府给的答复说是企业停产了。这个代表自己买了个针孔摄像机安装到企业后门，拍摄到企业进货出货生产的录像，然后就把录像拿出来质问乡政府，说你企业明明在生产你凭什么不给人家农民货钱。”[16]这种违反实际政治规则的县级人大代表，虽然在法律上是免责的，但是在实际政治生活中除非遇到开明的领导人，否则很大概率上要受到体制的惩罚。企业事业单位的代表首当其冲面临的就是相关主管部门在人事或者财政资金上的为难。除了具体的主管部门或者上级领导的责难之外，最现实的惩罚就是清除出代表队伍。“这种不懂婉转点反映问题的代表，你让人家政府下不来台，人大常委会主任也没面子，下一届就不让你当代表了。”[17]既然自己耗费时间精力调查实际情况，真实反映问题不仅没有任何正面奖励，反而动不动就会给自己惹一身麻烦，谁还愿意主动提出意见和建议呢?出于最基本的利害关系的考虑，每个代表最明智的选择就是在人大代表职位上不作为，以此来规避有可能产生的政治风险和现实麻烦。

由于我国当前实行的是兼职代表制，人大代表都是由各行各业的人士兼职的，而不是专职的民意代表。与人大代表的身份比起来，其本职工作无疑对个人利益具有更重要的影响。在访谈中，许多人大代表都明确表示:“我当人大代表是一时的，但我这个本职工作却是一辈子的。”在当前我国归口管理体制之下，各个工作领域的精英都处于党委相关“工作口”的直接领导之下，政府的下属部门又分别直接管理对应的事业单位和社会团体等组织。因此，中学老师当代表不敢批评教育政策，怕得罪教育局和教委。律师当代表不敢说公检法司工作的不足，医生当代表也不敢批评本县医疗卫生工作的失误，那些属于机关单位干部的人大代表面临的政治风险比这些事业单位的干部代表自然就更高。正是因为在实际的权力关系中，不是人大制约政府和各个机关部门，而是反过来代表处于政府和其他国家机关和部门的制约之下，敢于直言反映真实问题，不善于运用体制规则自我保护的县级人大代表才会在实际的生活中遭受来自现实政治环境的惩罚。

三、对积极履职代表的考察

既然县级人大代表很多意见和建议是“说了白说”，那为什么还有一些意见和建议能够得到落实？这些提案都是因为什么因素而获得了落实？虽然县级人大整体上代表履职的积极性不高，但总有几个积极履职的典型代表，是什么原因促使他们在结构性的制约之下还能够积极履职呢？为了回答这个问题，我对岳县最近三届人大代表议案和意见建议汇总资料进行了统计，找出了三位提出意见和建议频率最高的代表，分别是岔河村的村支书安某某、岳县医院院长兼党委书记张某，以及一位王姓的民营企业家。其中医院党委书记张某的提案还曾经被市人大列为一号议案，王企业家也有一件提案成为了县人大的一号议案，而安支书在闭会期间经常提出意见和建议。被列为议案的提案自然是具有了法律效力，得到了有效的贯彻执行。安书记所提的意见建议多是涉及其本村与邻村之间的公共设施和其所在乡镇的一些建设问题，大约有三分之二获得了落实。

对于如何使自己的提案成功被列为议案，两位代表给出的答复基本是一致的。首先是紧跟县委市委的施政重点和热点，抓住今年领导重点想要解决什么问题，在这些领域提出提案建议。“我的一号议案是关于新农合医疗报销改革的，那一年市里正好想在新农合医疗政策这块进行改革，我去市里开会知道的，然后回来就这个问题，结合咱们县新农合实施中出现的问题写了一个提案。”其次是专业素质和议案质量，两人都认为自己是所属领域的专家，对自己所撰写提案的主题非常熟悉，对实践中存在的问题也很清楚，能够点到要害并且提出科学而具有可操作性的政策建议。当然这也是以与政府中心工作目标的一致为前提的。“如果政府不想做这方面的工作，你写得再好也没用。”[18]安书记则表示，要想让意见建议获得落实，首先你要考虑政府的执行能力和现有的资源，他自己对这整个乡的情况很熟悉，一些项目执行起来难度有多大他心里有数，主要提一些条件成熟的事情。一些长期存在需要解决的问题如果一次没有回应就多提几次，次数多了这个问题能引起领导的重视，就开始解决了。而人大常委会主任也表示，安书记虽然是一个村支书，但却是岳县响当当的政治人物，他在整个岳县的农村地区都具有很高的威望和很强的社会资源。“乡里出了一些矛盾纠纷，乡长摆不平的他出面能摆平，你看村支书能当上市人大代表的有几个？他在市里都是有名的，所以他提出的意见建议县委也很重视，能落实尽量办。”[19]而民营企业家王某也是当地企业家当中的龙头人物，在当地政商两界都拥有较好的威望，他们提出的意见更容易引起领导的重视。由此可见，代表本身拥有的政治资源和强大的社会资本也是代表的履职能够得到回应的重要条件。

针对有代表提出的因提出意见而得罪相关部门的问题，这些积极代表都表示在行使代表权利时要注意遵守不成文的政治规则。在提出建议和意见方面，典型的规则之一就是“反面意见正面说”，即对于政策或者工作的失误，不是直接批评其错误，而是以建议的形式提出其正面的改进意见。作为人大代表的残联主席举了一个典型的例子：“我在来残联之前是房产局长，我在房产局干了十几年，所以对于房地产政策的失误很熟悉，提的意见建议也主要在这块。最近十年咱们县搞招商引资，为了吸引外地的建筑企业来投资，给了很多优惠条件。但实际上建筑这种行业，并不适合由外地的企业来投资开发。建筑物是长期耐用消费品，这种事情不是盖完房子就完事的，后续的维护、修理等都是长期的业务。外地的企业来搞开发，房子建完人家拿钱走了，住了段时间房子质量出了问题找谁？小区排污管道、停车场老旧了要维护找谁？这些后续的遗留问题都会成为将来的隐患。如果是本地的建筑企业就没这些麻烦。但是咱们现在这个招商引资的政策，给了外地建筑企业各种优惠，本地企业怎么跟他们竞争?结果是本地企业快被击垮了，外地企业赚钱走了还落下一屁股问题给我们。这种政策完全不符合行业发展的规律。我就提出了关于这个政策的建议，但是我不能直接说你政府招商引资给外地建筑企业优惠的政策有问题，我只能换个角度来说，说建议政府加大对本地建筑企业政策扶持的力度。”[20]由此可见，优厚的政治资源和个人影响力，紧跟党委政府中心工作的政治敏锐性，以专业的素养和丰富的实践经验写出的高质量提案，再加上成熟的政治技巧，这些代表的履职行为才能获得良好的效果。

四、结论与讨论

与自由主义民主中专职议员不同，中国的县级人大制度对代表的履职有其独特的制度角色期待，这种制度期待主要表现为代表主要通过建言献策的方式将基层的民意输入政治系统，以提高党的决策的科学化和民主化水平。代表行使的主要是一种“说服性权力”，即通过议案建议或者发言等表达方式实现政治输入影响决策而不是直接否定和改变党委的决策。按照经典代议制理论，民意代表的履职激励主要来自连任的需求，而在中国的人大制度框架下，代表的选举激励不强，所以很多学者将代表消极履职的原因归结为选举的低竞争性。而通过对不同类型代表的深度访谈可以发现，中国的人大代表尤其是基层人大代表虽然没有选举激励，但是依然有相当的履职意愿。既有研究的实证数据也支持这一发现，在中国县级人大代表实际的履职活动中，社区压力、对特定领域政策的关心以及地区利益的争取等都是刺激代表积极履职的因素[21]。并非没有选民选票的刺激人大代表就没有履职的积极性了，不仅仅是科教文卫的专业代表，即便是官员代表和企业界代表也有较高的提出政策改进建议的积极性，并且他们在其各自本职工作领域的专业素养和经验积累是很好的政策建议的条件。如果充分发挥中国县级人大代表的这些作用，能够有效提高基层决策的科学化和民主化水平，实现社会矛盾问题的早发现早预防，有利于提高基层治理的水平。但是代表的这种履职积极性受到了当前实际的政治权力结构关系和政治规则的制约。从当前中国县级人大制度的实际运行来看，代表的这种角色期待没有得到有效的实现。

在实际的县域政治生活中，很多县级人大代表有进行政治表达的意愿但实际上没有进行表达，这种行为选择的基本逻辑是感觉自己的表达无回应，还容易得罪相关领导人。代表的这种顾虑是有现实的权力结构关系和社会环境基础的，不论是官员还是专业技术人员身份的代表均处于这一相同的结构制约之下，其履职时的顾虑也是相似的。而通过考察积极履职代表的案例，有两点发现，第一是积极履职的代表身份也不仅仅限于专业代表，民营企业家、党的基层书记甚至一些官员代表都有积极履职的意愿，既有研究的数据也支持这一论点[22]。第二，代表的履职成功需要强大的个人政治资源和社会资本的支持，同时也要善于遵守现实的政治规则，紧跟党委的工作安排。代表的政治表达能够得到落实的关键性变量是党委的重视，而只有少数代表能够通过个人的政治资源等影响力因素获得党委的重视。

在英国等熔权制国家，也是通过议会代表与执政党的组织意图保持一致来施政的，代表主要发挥的是说服性权力，否决性权力较少使用。但是代表的说服性权力能够实际发挥作用的因素是有制度性保障的，内阁大臣不得不重视议员的意见。虽然内阁已经成为英国议会的议案创制的主体，但是政府部门在提出某项议案之前会征求本党议员的意见，如果反对的声音较大，政府就不会把这项议案提出并通过政党纪律约束党员投票来保证通过[23]。这样做的原因主要有两点：第一是内阁大臣试图维系其与议员之间的良好关系；其二，更为重要的原因是议员保有最后使用否决权的现实可能，如果政府拒绝考虑立法机构的呼声，相关决策很可能在投票中遭到否决。正是因为有否决性权力为后盾，议员才可以在避免直接说“不”的情况下保持对决策的有效影响。因此，说服性权力要想得到有效的行使，必须有配套的制度性保障。这样才能在避免代议机关频繁否决政府动议导致的办事效率低下的弊端的同时，保证代议机关权力行使的有效性，而不仅仅是为政府决策提供形式上的合法性。但我国的人大代表的这种说服性权力的实现就缺乏这种制度性的保障，代表能够引起党委重视的因素是高度人格化的，不具有普遍性、常态化和持续性。

我的基本结论是，县级人大代表的履职积极性与代表身份属性之间的关系并非简单的线性关系，代表的职业身份不构成代表履职积极性的关键性变量。从全国范围的县级人大代表的抽样统计数据和个案深描的分析来看，专业类代表的履职积极性整体上比官员代表要高，但并没有实质性的差别。就当前我国县级人大代表的履职状态来看，无论其本职工作是政府机关干部、科教文卫专业技术人员、企业家还是基层社区书记，他们在履职时的选择逻辑是基本一致的，处于相同的权力结构制约之下。代表履职积极性的制约因素是制度性的，而不是个体身份原因，不会因为个体条件的变化而带来实质性的改变。因此，要想进一步完善我国的县级人大制度，充分发挥代表应有的作用，关键是重塑代表和人民之间的联系，为代表的说服性权力提供深厚的群众基础的支持。

注释：

[1]参见欧博文：《人大代表的作用：代理人与进谏者》，载《复旦政治学评论（第六辑）》，上海人民出版社2008年版。

[2][3][5]参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年8月版，第472、470、465页。

[4]岳县第十六届人大常委会财经工委主任郑某的访谈记录，2014年6月21日。

[6]岳县第十六届人大代表、人大常委会委员、民营企业家赵某的访谈记录，2014年12月22日。

[7]岳县第十六届人大常委会法工委主任赵某的访谈记录，2014年5月21日。

[8]岳县第十六届人大常委会财经工委主任郑某的访谈记录，2014年7月21日。

[9]岳县第十六届人大第三次会议议案组组长赵某的访谈记录，2014年12月18日。

[10]岳县第十六届人大常委会主任李某的访谈记录，2014年8月13日。

[11]岳县第十六届人大第一次会议议案组组长、法工委主任赵某的访谈记录，2014年7月8日。

[12]岳县第十六届人大代表、花园社区书记刘某的访谈记录，2014年8月23日。

[13]岳县第十五届、十六届人大代表、民营企业家刘某的访谈记录，2014年7月3日。

[14]岳县第十五届全国人大代表、省人大代表、民族中学校长宋某的访谈记录，2014年10月12日。

[15]岳县第十六届市人大代表、县人大代表、县人民医院副院长王某的访谈记录，2014年9月23日。

[16]岳县第十六届人大常委会人事代表室主任王某的访谈记录，2014年6月6日。

[17]岳县第十六届人大常委会法工委主任赵某的访谈记录，2014年6月6日。

[18]岳县第十六届人大常委会第一次会议议案组组长赵某的访谈记录，2014年9月3日。

[19]岳县第十六届人大常委会副主任王某的访谈记录，2014年8月21日。

[20]岳县第十六届人大代表、残联主席孟某的访谈记录，2014年8月4日。

[21]参见黄东娅、陈川慜：《县级人大代表履职：谁更积极？》，载《社会学研究》2015年第4期。

[22]参见 Guo Jiguang 2007，“ A Study of Deputies in Local People～Congresses in China ”，Ph.Dissertation，National University of Singapore.

[23]参见菲利普·诺顿：《英国议会政治》，法律出版社2016年5月版。

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年8月版。

[2]蔡定剑：《中国选举状况的报告》，法律出版社2002年版。

[3]菲利普·诺顿：《英国议会政治》，法律出版社2016年5月版。

[4]何俊志、刘乐明：《全国人大代表的个体属性与履职状况关系研究》，载《复旦大学学报》2013年第2期。

[5]黄东娅、陈川慜：《县级人大代表履职：谁更积极？》，载《社会学研究》2015年第4期。

[6]何俊志、王维国：《代表结构与履职绩效：对北京13个区县的乡镇人大之模糊集分析》，载《南京社会科学》2012年第1期。

[7]龙太江、龚宏龄：《论人大代表的利益冲突》，载《同济大学学报》2010年第6期。

[8]桑玉成、邱家军：《从代表议案和建议看代表属性及其履职之效率：以第十一届全国人大二次会议为例》，载《江苏行政学院学报》2010年第1期。

[9]Guo Jiguang，“A Study of Deputies in Local Peo ple～Congressesin China ”，PhD Dissertation，National University of Singapore，2007.

[10]李翔宇：《中国人大代表行动中的“分配政治”，对2009-2011年G省省级人大建议和询问的分析》，载《开放时代》2015年第4期。

[11]王淑娟：《人大代表的角色归属》，载《人大研究》2003年第2期。

[12]欧博文：《人大代表的作用：代理人与进谏者》，载《复旦政治学评论（第六辑）》，上海人民出版社2008年版。