如何启动宪法第七十一条——从北大教授建议全国人大成立特定问题调查委员会治理雾霾说起

□ 戴激涛

以解释《宪法》第七十一条为契机促进宪法实施和监督，既是保证人大及其常委会规范行使特定问题调查权的客观要求，也是树立人大权威、增强人大监督实效的应有之义。

一、问题的提出

2017年初，面对持续雾霾天气，北京大学法学院沈岿教授建议全国人大成立特定问题调查委员会推动雾霾治理，“通过这一特定问题调查委员会的成立，启动相应研究、报告以及立法程序，真正全面提出治理雾霾的方案”[1]。党的十九大报告也再次强调了要支持和保证人大依法行使监督权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。而在人大的各种监督形式当中，特定问题调查由于具有权威性、严肃性和强硬性等特点，被誉为人大监督的“达摩克利斯之剑”。那么，雾霾治理是否属于特定问题调查的适用范畴呢？人大及其常委会在何种条件下才能启动特定问题调查？这就是本文试图探讨的问题。

二、我国人大特定问题调查制度的规范分析

特定问题调查是人大监督权的重要组成部分，“人民代表大会的监督权，是指各级人民代表大会及其常务委员会为全面保证国家法律的实施和维护人民的根本利益，防止行政、司法机关滥用权力，通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关实施的检查、调查、督促、纠正和处理的强制性权力”[2]。根据我国《宪法》第七十一条的规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。此外，《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《全国人大常务委员会议事规则》《地方组织法》《监督法》《代表法》及《预算法》等也有涉及人大特定问题调查的相关规定，不少地方人大还在实践中结合本地情况制定了特定问题调查的具体工作办法，如海南省的《海口市人民代表大会常务委员会特定问题调查办法》、陕西省的《西安市人民代表大会常务委员会组织特定问题调查暂行办法》、浙江省的《绍兴市越城区人民代表大会常务委员会关于特定问题调查的暂行办法》等等。大致说来，各地制定的与特定问题调查相关的规范性文件主要包括如下几方面内容。

第一，组织特定问题调查委员会的主体和范围。关于组织特定问题调查委员会的主体和特定问题调查的适用范围，各地人大基本上遵循《监督法》的规定，如《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第四十二条规定：“常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”但也部分依照《宪法》第七十一条的规定，如《海南省人民代表大会常务委员会议事规则》第二十二条规定：“常务委员会认为必要的时候，可以组织特定问题的调查委员会进行调查。”《浙江省杭州市人民代表大会议事规则》第五十九条规定：“市人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。”还有些地方人大对“特定问题”的适用范围进行了具体规定，如《河北省人大常委会关于监督司法机关工作的规定》第十三条规定：“常务委员会在监督司法机关工作中发现的特别重大典型违法问题，可以依法组织特定问题调查委员会进行调查。”山西省《大同市人民代表大会常务委员会监督工作条例》第四十四条规定：“市人民代表大会常务委员会主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名可以对涉及市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院严重违法和工作中的重大问题，向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题调查委员会，由全体会议决定。”云南省《昭通市人民代表大会常务委员会组织关于特定问题的调查委员会办法》第二条规定：“市人大常委会对职权范围内涉及撤职案、特别重大违法事件、社会各界和人民群众普遍关注的问题等重大事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清楚的，可以组织关于特定问题的调查委员会进行调查。”由此可见，各地人大对“特定问题”适用范围的理解并不一致。

第二，特定问题调查委员会的组成。在各地制定的规范性文件中，特定问题调查委员会一般由主任委员、副主任委员和委员组成。调查委员会组成人员不得少于五人，调查委员会可以聘请有关专家参与调查工作，但与调查的问题有利害关系的人大常委会组成人员和其他人员不得参加调查工作。如《河南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第六十五条规定：“调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作；也可以责成有关国家机关按照法定职责就有关问题进行调查，并向其报告调查结果。”云南省《昭通市人民代表大会常务委员会组织关于特定问题的调查委员会办法》第七条规定：“调查委员会根据需要，经市人大常委会主任会议同意，可以聘请有关专家参与调查工作，要求有关国家机关参与或协助调查。调查的问题有利害关系的市人大常委会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。”

第三，特定问题调查委员会的调查权限及主要义务。调查委员会有权要求有关单位负责人汇报情况，调阅有关的案卷和材料，询问有关人员，组织听证、论证、专项审计和必要的鉴定。调查委员会进行调查时，有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。如《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第七十二条规定：“调查委员会可以通过听取有关单位汇报、询问有关人员、调阅有关案卷材料、委托鉴定等方式进行调查。有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民有义务向其提供必要的材料，配合其开展相关工作。对调查中涉及的国家秘密、商业秘密、个人隐私以及提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当依法予以保密。调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。”

第四，调查委员会调查报告的内容及效力。特定问题调查报告应包括调查过程、调查结论及其依据、调查处理意见等内容。如《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第六十五条规定：“特定问题的调查委员会应当在调查结束后向产生它的常务委员会提出调查报告。调查报告包括调查过程、情况、结论等内容。调查委员会成员对调查结论有不同意见的，应当在调查报告中反映。”有些地方在规定不同调查意见的处理时，采用了“可以写明”而非“应当反映”的表述，如《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十条规定：“调查报告的内容应当包括调查过程、调查结论及其依据和处理建议等。调查委员会成员对调查结论和处理建议有不同意见的，可以在调查报告中写明。”

第五，特定问题调查的时限。各地对特定问题调查时限一般规定为90日，如《海南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十条规定：“特定问题调查一般应当在调查委员会成立之日起九十日内完成，涉及重大复杂问题的，经主任会议决定，可以延长六十日。”也有规定为60日的，如云南省《昭通市人民代表大会常务委员会组织关于特定问题的调查委员会办法》第十条规定：“调查委员会应当自成立之日起60日内完成特定问题调查；涉及重大复杂问题的，经市人大常委会主任会议决定，可以延长30日。”

总体而言，各地人大对特定问题调查的规定均体现了对权力法定原则的遵循和对公民权利的尊重，都强调了人大及其常委会应依法行使特定问题调查权，维护公民的合法权益，以推动经济发展和社会进步。但由于《宪法》和《监督法》对特定问题调查适用范围的规定并不一致，导致各地人大对特定问题调查的适用范围尚未达成共识，这不利于充分发挥人大监督实效，“从权力精英主义视角出发，我们会更多关注代议机构可以做什么，而不是它事实上做了什么。出于对代议机构质询和调查的顾虑，政府可能会重视某些事务的处理。这就是议会监督的遏制效果……从这个意义上来说，部门专责委员会的设立非常重要，可以对特定事项和特殊政策进行调查”[3]。故此，明确“特定问题调查”的适用范围，是启动宪法第七十一条、依法保障人大及其常委会规范行使特定问题调查权的前提。基于特定问题调查权的宪法权力属性，我们可以从域外国家的宪法对特定问题调查的规定中汲取经验与智慧。

三、作为宪法权力的特定问题调查：域外宪法的规定及启示

作为现代国家代议机关的一项重要监督权力，特定问题调查具有鲜明的宪法权力属性，其行使的首要目的在于“满足国民知情的权利”，主要内容是“收集国政资讯与事实认定”[4]。由于“特定问题”一般涉及国家政治生活中的重大特定事项，或者是社会生活中发生的紧急事件、突发情况给人民群众的生命财产造成了严重危害，代议机关必须通过对该事项或问题进行调查以知晓该事件原因，并及时采取必要措施进行处理以防范未来可能出现类似情况。因此，世界各国宪法一般都对议会调查制度进行了明确规定，其中，涉及特定问题调查的内容主要有：

第一，提出设立特定调查委员会的主体法定。《也门宪法》第九十五条规定：“根据至少10名国民议员署名的请求，国民议会可以组织一个特定问题调查委员会或者委托国民议会的某个委员会调查某个违反公共利益的问题或者检查某部、公安机关和机构、公共或联合部门或地方议会的工作和活动。”《阿尔巴尼亚宪法》第七十七条规定：“议会有权力并应1/4的议员的要求有义务指定调查委员会审查特定的问题。”《斯洛文尼亚宪法》第九十三条规定：“国民议会可以就重要公共事项组织调查，应1/3议员的要求或者国务院要求，国民议会必须进行调查。”《巴西宪法》第五十八条第三款规定：“议会调查委员会与司法机关具有同等调查权力，除其各自院内规则另有规定外，应由众议院或联邦参议院三分之一议员请求，联合设立或单独设立。议会调查委员会设置的意义在于，在确定的期限内对特定事实或问题进行调查。”

第二，调查事项与公共利益密切相关。《多米尼加共和国宪法》第九十三条规定：“国会拥有立法权和代表人民行使监督的权力，为对应此权力，国会具有：……（e）在其成员的要求下设立常设和特别委员会，调查任何涉及公共利益的事项，并向设立其的国会提交报告。”《意大利宪法》第八十二条规定：“每一议院均可就有关公共利益的事项进行调查。”《冰岛宪法》第三十九条规定：“冰岛议会可以指定其议员组成委员会，以调查涉及公共利益的重要事项。”《马其顿宪法》第七十六条规定：“针对涉及公共利益的某个领域或事务，议会得设立调查委员会。”

第三，调查权能、调查内容及调查工作程序由法律具体规定。《以色列宪法》第二十二条规定：“从国会议会中选举出一个委员会，专门调查国会所指定的事项，调查委员会的权力与职责应由国会具体规定。”《捷克宪法》第三十条规定：“为了调查公众关注问题，众议院可以设立调查小组，但至少1/5的议员提议。调查小组的工作程序由法律规定。”《波兰宪法》第一百一十一条规定：“众议院可以设立调查委员会对特定事项进行调查。调查委员会的工作程序应由法律规定。”《韩国宪法》第六十一条第二款规定：“关于监督或调查政府的程序及其他必要事项由法律规定。”

第四，调查结论及调查报告的效力。《西班牙宪法》第七十六条第一款规定：“在适当情况下，众议院和参议院进行两院联合，可针对任何公共利益问题任命实施调查委员会，其调查的结论对法院无约束力，也不影响司法判决，但调查结果可能被提交到检察部门，以便其在必要时采取适当措施。”《葡萄牙宪法》第一百七十八条规定：“共和国议会依照议事规则设立各委员会，并可以成立专案调查委员会或其他专门委员会……议会专案调查委员会除在常规情况下可以成立之外，经全体在职议员的1/5提议，必须成立调查委员会。但每名议员在每次议会会议期间仅可提议1次。议会专案调查委员会享有与司法当局相同的调查权。”《巴西联邦共和国宪法》第五十八条第三款规定：“议会调查委员会与司法机关具有同等调查权力，……在恰当的情况下，调查结论应当移送至检察机关，以决定是否追求民事或刑事责任。”《斯洛文尼亚宪法》第九十三条规定：“国民议会应任命一个专门委员会，该委员会在审查和调查问题时拥有与司法机关相同的权限。”《阿尔巴尼亚宪法》第七十七条规定：“调查委员会审查特定的问题，其结论对法院不具有约束力，但是其可以让检察官办公室知晓已按照法定程序对其予以评估。”

第五，与调查相关的主体的配合调查义务。《科威特宪法》第二百八十五条规定：“国民议会在任何时候均有权成立调查委员会或委任一位或多位议员调查议会职权范围内的任何内部事务，各位大臣和所有国家官员应提交需要由他们提交的证明、文件和报告。”《日本国宪法》第六十二条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。”《哥斯达黎加共和国宪法》第一百二十一条规定：“……22.选任议员组成特定或专门委员会……有权自由出入一切政府机关进行调查，并收集其认为必要的任何资料。委员会有权接收任何种类的证据，并可传唤任何人到委员会接受调查询问。”《也门宪法》第九十五条规定：“……组建一个特殊委员会或委托国民议会的某个委员会……为行使其职权可以收集其需要的证据，可以要求倾听它认为必要的言论；所有执行机构和相关机构应该响应该委员会的要求，应为此目的服从该委员会向其提供他们所拥有的文件和资料。”

第六，特定问题调查委员会应当向设立其的议会负责并报告工作。《多米尼加共和国宪法》第九十三条规定：“国会拥有立法权和代表人民行使监督的权力，为对应此权力，国会具有：……（e）在其成员的要求下设立常设和特别委员会，调查任何涉及公共利益的事项，并向设立其的国会提交报告。”《哥斯达黎加共和国宪法》第一百二十一条规定：“……22.选任议员组成特定或专门委员会以调查议会交付的任何事项，并提交相应报告。”《阿尔巴尼亚宪法》第七十七条规定：“调查委员会审查特定的问题，其结论对法院不具有约束力，但是其可以让检察官办公室知晓已按照法定程序对其予以评估。”

由域外宪法对议会特定问题调查制度的规定可以看出，保证代议机关规范行使特定问题调查权的最主要原因在于对法治原则的严格遵循。比如，启动特定问题调查的主体必须符合法定人数，对特定问题调查的工作程序及调查结果的处理必须符合法律规定，调查人员对在调查中的违法失职行为应承担相关法律责任等等，都彰显了对法治原则的尊重。

四、通过宪法解释唤醒“睡美人”条款：明确“特定问题”的适用范围

其实，早在2011年的温州动车追尾事故发生后，就有学者呼吁全国人大启动特定问题调查，但由于《宪法》第七十一条并未明确“特定问题”的适用依据，加之全国人大及其常委会从未启动过这一程序，使得这一条款被称为沉睡多年的“睡美人”条款。党的十九大报告提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”宪法解释是宪法实施的重要环节，但作为释宪机关的“全国人大常委会至今没有作出按照正式的‘宪法解释’文号制发的解释案，往往以法律解释来代替宪法解释”[5]。因此，以解释《宪法》第七十一条为契机促进宪法实施和监督，既是保证人大及其常委会规范行使特定问题调查权的客观要求，也是树立人大权威、增强人大监督实效的应有之义。

基于特定问题调查在人大监督中的特殊性，通过宪法解释“特定问题”的适用范围应遵循以下三个原则：（1）一切权力属于人民。人大行使监督权的合法性、正当性均来自于人民的委托和授权，因此全国人大常委会在解释“特定问题”时，应符合“一切权力属于人民”的立宪原则。（2）社会主义法治原则。这要求人大及其常委会组织特定问题调查委员会必须有宪法和法律的明确规定；人大及其常委会只能在宪法和法律规定的范围内行使职权；特定问题调查委员会的工作程序必须遵守法律的规定；如有违反《宪法》和法律的行为，都必须予以纠正，并追究有关人员的法律责任。（3）尊重和保障人权。特定问题调查的目的之一就是通过调查告知民众事实真相，维护人民群众的各项权利。因此，调查委员会在调查过程中应最大限度地尊重和保障人权，实现国家权力和公民权利之间的平衡。

具体说来，对《宪法》第七十一条的解释可采用目的性解释方法，以列举式和概括式规定界定特定问题调查的适用范围，至少应包括：社会生活中涉及公共利益的重大事件，比如文章开头提到的严重影响人民群众身体健康的雾霾；人民政府、人民法院和人民检察院等其他国家机关违法行使职权、失职、渎职等重大事件；各级人大及其常委会通过询问、质询和规范性文件的备案审查等监督手段仍难以解决的重大问题；引起群众强烈不满的群体性重大事件，本辖区内具有重大影响的群体性重大事件与突发性紧急事件等。当然，仅用列举式规定很难穷尽人大及其常委会行使特定问题调查权的适用情形，故而，等到时机成熟时可制定一部专门的人大调查法，对特定问题调查的启动要件、特定问题调查委员会的成立及成员的组成、调查委员会的权限及义务、调查时限、调查报告的内容及效力、调查工作人员的法律责任等进行具体规定，从而为各级人大及其常委会有序开展特定问题调查工作提供明确的法律依据。

注释：

[1]李立：《设特定问题调查委员会推动雾霾治理》，载《法制日报》2017年1月7日。

[2]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第364页。

[3]Lord Philip North，Parliament in British Politics，2nd edition，Palgrave Macmillan，2013，p.141.

[4]【日】阿部照哉等编著：《宪法》（上册），周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第277～278页。

[5]韩大元、张翔等著：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第1页。