代表理论的前沿与实践——第三届人大建设与公民参与学术研讨会会议综述

□ 潘莹莹 唐玥钰

第三届人大建设与公民参与学术研讨会于2017年12月16日及17日在中山大学召开，来自全国各地三十多位研究者和实务工作者围绕“代表理论的前沿与实践”这一主题进行了深入的交流与讨论。与会者们在对现有研究总结和反思的基础上，厘清了未来的一些研究问题。本文将基于参会者所提交的论文、报告及现场发言做一个简单的梳理与述评。

一、人民代表大会制度——代表行动的制度背景

人民代表大会制度作为代表们行动的制度基础，对于代表们的行为起着最根本的规范性作用，对于人大制度更为深入的认识，可以进一步了解我国人大及代表们的实践。那么如何看待我国的人大制度？汪仕凯就指出，作为我国根本政治组织的人民代表大会制度是一种特殊的半议会制政体，而代表政治和代议政治的重叠则是这种半议会制政体——人民代表大会制度运行过程的核心内容。这样的制度安排其主旨“在于以政体的形式界定、协调、保障人民利益与公民的利益”，从而达到保障和维护整体人民的利益以及进一步改善公民利益的双重目标。“保障人民整体力量的凝聚和政治大一统的巩固”则是其背后政治原理。

距我国的人大制度的创设已逾半个多世纪，随着其发展，一些基本的制度已经发生了不小的变化。田必耀和钟本章便分别从人大代表义务和选举管理体制的角度进行了历时性的考察和梳理。田必耀通过对1954年、1982年宪法以及1992年代表法及2010年修改后的代表法中关于人大代表义务的相关规定和相关领导人讲话中关于人大代表的定位进行分析，指出人大代表在我国当今政治体制中更多的是作为一种国家职务工作人员而存在的。钟本章则是从组织结构的视角出发，通过系统梳理自建国以来人大选举组织体系的演化，归纳得出自新中国建立以来我国选举组织体系经历了行政主导式（1953～1978）—行政立法协作模式（1979～1981）—立法主导模式（1981年之后）的变化。

二、代表理论及实践

（一）谁在代表？

人大代表的结构一直是人们关注的主要对象之一。与对全国人大代表结构的研究相比，当前我国对于市级人大代表结构的研究还很缺乏。在这样的情形之下，闫然和孟繁新以S省D市成立以来（1995～2017）人大代表的数据为依托，对该市人大代表结构从职业、学历等角度进行了分析。在此基础之上他们总结出了该市人大代表结构的两种变迁模式：纵向宏观方面，经历了传统结构延续期（十三、十四届）—基层代表进场期（十五、十六届）—结构优化重塑期（十七、十八届）的转变；在横向结构方面，“人大代表结构经历了基层工农代表的消失与回归、干部比例优化下基层干部声音的缺失、专业技术人员阶层的兴起以及结构比例模糊下的企业负责人代表的增长与彷徨”这些变化。

（二）代表谁？

人大代表代表的是整体人民的利益还是部分人民的利益？如果说是代表部分人民利益的话，代表的是哪部分人民的利益——这些都是研究者所关心的重要问题——与会者中浦兴祖、楼笛晴和刘乐明分别以定性和定量两种方法对于人大代表究竟代表谁的问题作出了回应。

浦兴祖通过对西方关于代表理论的梳理，指出“（强制）委托论”和“独立论”是关于“人民代表（或议员）代表谁”的两种重要回答。在对我国的相关法律进行研究之后，他认为从我国宪法、法律的规定和实际运作中人大代表与党委关系及选举各级人大代表方式来看，同时具有“（强制）委托论”和“独立论”两种因素的存在。因此，我国人大代表肩负着双重任务，即代表整体人民的利益和代表其所属选区或所属群体的利益。那么代表要如何兼顾多重利益代表的任务呢？他指出可以将（作为动词的）“代表”解析成：代“表”、代“议”、代“决”这三个环节来使人民代表兼顾其所具有的多重角色。

楼笛琴和刘乐明则是采用了定量的方法来对代表的政治领域代表性进行研究。楼笛琴通过对我国中部地区A市第十一届人大中的502名人大代表的实证研究，在证明人大代表确实有政治地域代表性的基础上，发现职业背景对于人大代表的代表性会产生影响，不同的职业身份的代表会倾向于代表不同部分的利益。所以在其研究结果的基础上，她提出想要进一步完善人大制度、优化结构就应该从“降低官员代表比例，增加基层干部和知识分子代表的比例”和“建立激励机制”鼓励地方人大代表自觉履职这两个方面入手。而刘乐明是通过对十一届全国人大在网上公开的资料进行收集、整理和分析，指出提交议案的代表主要呈现代表整体的或普遍性利益且多为依赖性判断的人民公仆模式、代表整体或普遍利益但为自主性判断的柏克式受托人模式以及代表局部或特色行业或地区利益提案多为自主性判断的专业人士代表模式，并将剩余近五分之四没有提案的代表归到消极者模式之中。

综上所述，不论从规范的法律制度分析还是从自下而上的实证分析来看，在我国人大代表中代表整体的利益和代表部分的利益这两种代表模式是同时存在的，对于什么样的代表更愿意代表整体人民的利益，什么样的代表更倾向于代表部分人民的利益，虽然还没有十分明确的结论，但已取得了一定的研究进展。

（三）如何代表？代表得如何？

人大代表履职得如何？影响其履职的因素是什么？现实中人大实践发展到何种程度？

本文在这一部分将对研究者关于这些问题的研究和来自实务工作者的案例进行简单的整理与评述。

1.代表履职研究

（1）代表履职背后的行动逻辑

人大代表履职时为何会展现出我们眼中的模样，人大代表集体考察举办义诊活动以及是个体化的“好代表”的出现，这些情形背后隐藏着何种行动逻辑？王中原和王雄就通过研究人大代表的这些集体或个体行为背后的逻辑作出了他们各自的解释。

王中原通过对我国人大制度及其实践的历史性研究，发现贯穿于我国人大制度发展及其实践中的是群众路线这一工作方法的逻辑，从毛泽东的著作、代表法的相关规定、国家领导人的讲话、党的十九大报告以及一些机构（代表联络机构、代表工作站）的设立和闭会期间履职工作方法的创新（选民接待日、网上代表之家等）等方面都可以从中发现群众路线的逻辑贯穿于其中，也正是这样的行动逻辑解释了在“没有委托的代表”下我国人大代表履职积极性原因所在。他指出正是通过群众路线这样的方式，代表在选后建立了与群众的联系，增强了其合法性，也正是借由这种方式我国的人大代表制度以不同于自由民主的方式具有了自己的责任性和回应性。与王中原关注代表的集体行为不同，王雄的研究对象是那些在履职中出现的“明星代表”，关注那些特殊代表的个体化行为，他以我国C市人大代表的实践作为案例，通过对代表的行为进行研究发现，虽然我国是以政党为中心的选举制度，但是，由于开放提名、差额选举以及集体行动的困境导致了我国人大代表具有了建构“好代表”的激励。

（2）代表履职模式

与外国对于议会领导人的任职模式进行了充分的研究相比，我国在这一方面的研究还十分缺乏。在这种情形之下，何俊志和罗彬在对我国省级人大常委会主任身份资料和任职信息（1979～2017）进行整理分析的基础上，构建出了属于中国的省级人大常委会主任的任职模式。他们通过分析研究发现“省委书记—省委书记—全国人大专委会领导”和“省委书记—省委书记—省委书记”是我国当下人大常委会主任的两种普遍任职模式。且通过与1993年之前普遍的“党委系统—无兼职—退出政治体系”和“行政系统—无兼职—退出政治体系”的模式相对比，其研究推导得出了我国省级人大常委会主任的年轻化程度和全国人大常委会的专业化水平有所提高的结论。

（3）代表履职绩效

在与会者中有相当多的研究者对于人大代表的履职绩效进行了关注，陈川慜、严行健、李翔宇、黄小钫和王龙飞五位就以策略、身份职业以及制度等不同的因素对人大代表在会上及闭会期间的履职绩效进行了分析。

陈川慜通过结合深度访谈与问卷调查两种方法，发现一些省级人大代表主要采用“提高政策建议的质量”和“强化与其他行动者互动”的策略来提高自己的政策影响力，并在所收集数据基础上通过多元回归的定量方法证明了人大代表所采用的这两种手段策略确实能够提高其对政策制定的影响。严行健则指出受权力机关建设历史经验、马克思主义国家学说和苏联制度形态等因素的影响，我国的人大制度背后内含着一种“社会构成”的代表理念，正是这种“社会构成理念”影响了整个人大制度建设乃至整个政治体系的构建，并对代表履职的议程设置和行为两个方面产生了短会期、消极履职等负面影响。李翔宇在对G省省级人大代表2013年省人代会上审议发言、建议以及闭会期间活动等相关数据及材料进行收集、整理和分析的基础上，发现代表的履职绩效显著地受到其身份及个人特性的影响。

黄小钫和王龙飞二人则都是通过研究证明现有的制度安排是影响代表履职积极与否的最重要因素。黄小钫在基于对北京市人大常委会第七到十三届人大常委会会次和会期的分析的基础之上，指出会次和会期制度的法律缺失对于“会议工作的制度化和规范化水平”“常委会组成人员的出席率和列席人员列席率”以及“常委会的法律地位和常委会组成人员的审议质量”所产生的消极影响。王龙飞是以在S省岳县获得的田野调查资料为基础，指出在我国县级人大的履职过程中存在着十分严重地走过场的问题，并通过分析发现导致这一现象的直接原因“不敢说”和“不愿意说”是由更深层次的制度因素决定的，并通过与积极履职代表的对比从反面印证了其结论：消极履职的重要原因是制度性、结构性的，而积极的履职具有高度人格化的特点。

2.代表履职的实践前沿——来自现实的三个案例

我国人大在现实中的实践有哪些新的发展？谢蒲定、蔡锦洲和葛微均在会上分享了他们在工作中观察和体验到的我国人大实践发生的新动向和新变化。

谢蒲定通过在工作中的大量观察发现在我国地方人大的实践中存在着围绕地方中心工作进行的形形色色的“人大代表在行动”的活动，而这样的活动由于符合党委、政府以及人大的共同利益越来越兴盛。他指出这样的活动方式不仅在一定程度上改变了代表和群众联系不紧密、基层代表履职流于形式的现象，并且产生了相当的实际效果（例如涉及农业方面政策的落实，促进扶贫开发等）。同时在这样的活动中，代表们的工作能力得到了锻炼和提高（例如如何与选民联系），制度机构建设也更加完备规范（例如联络站的设立、相关制度的完善）。但与此同时，他指出这样的活动也隐含着一些重要的问题：基层代表往往承担了本应由政府其他部门做的工作，而忽视了代表的本职工作，而且这些工作与代表本身的身份并没有很大的关系。

蔡锦州则分享了他所在的滁州市乡镇人大由“虚”变“实”的案例。在对乡镇人大存在的“职权虚化”“机构虚设”和“作用虚弱”问题进行反思的基础上，滁州市人大常委会经过2014年下半年的思考之后将2015年作为全市乡镇人大建设年。在一年的实践中，滁州市人大常委会通过印发《滁州市乡镇人民代表大会议事规则》《滁州市乡镇人大主席团议事规则》和《滁州市乡镇人大主席职责》这三个配套文件，实现了对乡镇人大代表履职的制度性保障；推出了建立督查指导组，召开乡镇人大建设经验交流会等八种举措来保障相关制度、政策意图的有效执行和实现。蔡锦洲指出，在这样的双管齐下，滁州市乡镇人大与群众之间的联系变得更加紧密，乡镇人大会议由过去的走过场变得有了实质意义，乡镇人大主席团也从过去的只有“名”变为了现在的“名副其实”。

2008年深圳市率先建立的人大代表社区联络站，在将近十年的实践中证明了其所存在的重要价值和意义，并已作为一种成熟有效的密切代表与选民联系的制度在全国范围大规模开展，葛微所在的罗湖区联络站的建设工作更是深圳联络站建设的典型。在会上她就以罗湖区联络站的建立和发展为例，系统地介绍了联络站起源的契机、条件和基础，联络站的具体制度安排、人员构成和运行特点，以及联络站在具体实践中所起到的弥补现有选举制度因重安排轻竞争所引起的人大代表与群众联系不够密切、工作方式被动不良后果的作用，并充分剖析了联络站的优势。但同时她也指出，在实践中，这种联络站模式也存在“人大代表参与度不均衡”、联络站的负担大、工作人员流动性大和素质不高等种种问题。据此她指出应进一步采取明确联络站的法律地位、用客观的评价体系激励代表履职等方法来进行改进。

三、公民政治参与和政治态度

在本次会议中，史卫民和孙龙两位研究者带来了各自团队最新的研究成果。两位研究者的发言都是基于对公民历时性的调查数据，通过对数据整理和分析对我国当前公民政治参与和政治态度的现状及变化趋势进行研究。

史卫明的数据来自2011～2017年的五次全国性问卷调查，通过对历年数据在政策参与、居民参与自治、村民参与自治等十个维度进行综合比较，得出了四个基本结论：“一是中国公民具有较强的参与意愿，但是实际参与行为较少；二是对于总体性的参与行为，中国公民一般情况下会给予较高的评价；三是中国公民对于各种参与有一定的选择空间，并由此带来了不同参与行为之间的不平衡状态；四是，中国的参与环境有‘变差’的趋势，需要引起注意。”与史卫明关注全国范围内的政治参与和政治态度不同，孙龙的报告基于北京市县级人大代表选举后对于北京选民的调查数据（1993～2016年），更专注于对选民的行为及态度的测量和分析。通过对选民在人大选举中的政治参与和北京选民价值观的测量、分析表明：选民的“提名参与率逐渐下降，投票率下降”，选民的价值观则基本呈现“社会秩序优先于个人自由，经济发展优先于民主发展，实质民主优先于选举程序民主”的价值偏好。

四、公民参与的多元途径

参会者之中，霍伟东和刘正强两位研究者带来的关于香港代表选举和信访制度的研究报告，给大会带来了别具一格的研究问题与视角。

对于选举策略的研究一直是选举政治研究的重要方面。设立“桩脚”也是政党争取选票的重要策略之一，对于其是否能在选举中产生实际作用也是研究者们十分关注的问题。霍伟东在总结现有研究者关于香港桩脚效应是否产生实际效果研究的成果与不足的基础上，以2016年香港立法议会选举中的得票情况进行地区分析，并通过引入MK指数和SIR指数，证明了在2016年香港的立法会选举中桩脚效应是确实存在的，“并且对政党的得票有显著的正向影响”。刘正强则从信访的视角来对我国公民的政治参与进行考察，他指出由于现行的政治体制（例如人大制度）不能够有效地吸纳来自不同阶层民众的政治表达以及现有政治对集会、游行等方式政治表达方式的严格管控，致使信访制度成为了民众政治意愿表达的最为重要的制度性渠道，并在实际政治生活中承担了政治缓冲、矛盾化解、政治参与以及防止政治冲突等功能。同时他指出由于访民具有容易受民粹化情绪的影响并产生任意性的上访行为，会极大地影响社会的正常运转，所以应该通过“引导和扩大信访政治参与”等方式来达到建立“官民良性政治互动关系”的目的。

五、小结

本次会议以“人民代表大会制度和公民参与”为背景主题，围绕“代表理论的前沿和实践”这一核心论题进行了广泛的交流与讨论，并在相互切磋琢磨的基础上对未来进一步的研究基本达成了以下共识：一是在当前我国人大代表履职绩效标准的界定方面，需要进一步改善当前以议案数量、发言次数等为标准对代表履职进行的积极—消极二元划分，并将当下的制度空间纳入对代表履职绩效的考量之中，同时希望能够产生对代表履职行为更为精细化的测量指标。二是希望在坚持既有关于公民政治参与及态度的调查的基础上，尽可能扩大调查的覆盖面并扩充其测量内容，增进对于我国现实经验的把握。三是在现实环境快速变化的现状下，着重关注现实条件以及实践的新变化（例如：国家监察委的设立，县乡联络站的广泛设立以及各种各样的“人大代表在行动”活动）对于我国人大制度建设实践的影响。