新时代社会救助：问题与路径

◎ 谈志林

社会救助是我国民生保障体系的基础，也是促进国家长治久安的重要治理机制。改革开放以来，社会救助制度经过几十年的发展变迁，取得了巨大成就。新时代，社会救助正面临诸多挑战，需要进一步优化完善，为中国未来发展筑牢保障民生、稳定社会的基石。

一、新时代社会救助存在的主要问题

尽管我国社会救助发展成效显著，但与经济社会发展水平和困难群众日益增长的救助需求相比，还存在一些突出困难和问题。

第一，社会救助思想较消极。上世纪90年代，伴随国企改革下岗潮，社会救助制度设计之初是为了“花钱买稳定”，是维护市场经济改革大局稳定的被动选择，其初始出发点就是消极的。近几年，受欧美高福利财政压力的影响，体制内的通行认识是，社会救助是花钱的，但钱要细细花，不能陷入西方的福利陷阱。可以说，中国社会救助从顶层设计到基层实践，一路走来，20多年的社会救助历程一直缺少积极社会救助思想引领。究其根源，由于受到特定的制度环境影响，包括中国在内的东亚国家和地区在社会政策取向上具有“生产主义体制”的特征，带来了中国社会救助制度双重叠加的弱势地位：一方面，在总体公共政策中，社会政策与经济政策相比处于弱势地位，社会政策仅仅被视为经济发展的“配套措施”；另一方面，在社会政策内部，社会救助往往被视为资源消耗领域，和社会保险等与生产更直接相关的社会政策相比处于弱势地位，也更容易受到忽视。

第二，救助目标指向较低。《社会救助暂行办法》规定我国社会救助的基本目标是坚持托底线、救急难，保障公民的基本生活。这种以贫困人口维持基本生存需求为立足点，仅考量贫困人口需要满足的最低限度的消费支出，并以此作为救助依据的制度设计，实质上属于一种单维度的救助策略。这一目标取向反映了救助政策对“现时贫困”的短期关注，但缺乏对“未来脱贫”的长远关切。虽然解决了救助对象的生存危机，使其生活得到最低限度的保障，但忽略了帮助救助对象改善生存环境和获得社会发展权益的机会。社会救助目标的低度性必然催生较低的救助标准。以低保为例，当前平均低保标准仅占一般居民家庭人均可支配收入的28.2%。特别是与大病患者高额医疗费用相比，医疗救助的支出水平更低。单一临时救助对象一般仅救助两三千元，也是杯水车薪，解决不了家计陷入困顿的救助对象的根本问题。

第三，救助对象识别偏差较高。新时代社会救助的难点在于精准，如何消除对象识别偏差，精准定位需要救助的对象是首要问题。全球社会救助的实践表明，完全无偏差的社会救助是难以实现的。当前，各地基层救助对象瞄定存在直观化与简单化倾向，以户籍、收入和财产作为贫困测量工具而进行转移支付的救助扶贫策略饱受诟病。人口流动性增强，就业多样性明显，家庭收入和财产多元化、隐性化突出，居民家庭经济状况核对工作发展不平衡、标准不统一，信息共享不完整不及时，专业技术人才缺乏，如此种种原因的聚合，导致对申请对象的经济状况核查难以做到准确、全面，各项社会救助制度也存在不同程度的贫困对象识别偏差。瞄准偏差的产生既有“制度设计”的原因，更有“制度执行”等多维影响。

第四，救助功能的“泛政治化”。一方面，社会救助作为党和政府温暖的体现，在社会政策本身的原始功能之外，被更多赋予了政治意识形态的功能，背负了太多的政治色彩。另一方面，近年最低生活保障对象特别是农村低保对象的大幅缩减，既有监管从严的原因，也有背后政治正确的选择：一是在扶贫攻坚战略的推进过程中，地方官员出于年度脱贫指标这一刚性政治任务的需要，促使大量农村低保户被动脱贫脱保，将农村低保覆盖面硬性降低到2%至3%；二是面对近年地方的廉政追责行动，部分地方干部产生了“宁可少保，也别错保”的逃避担责思想，导致有些地方农村低保对象数量出现大幅下降。综观近年社会救助制度对象的明显下降态势，确实可以看出我国社会救助制度已出现“内卷化”的趋势。具体表现为社会救助政策出台越来越多，越来越精细漂亮，社会救助资源投入越来越多，但是社会救助反贫困的效率并没有得到相应的提高。且由于应保未保对象相继被剔除，困难群体的总体获得感也未提高。

第五，救助政策执行能力较弱。一是社会救助层级发展不平衡，突出表现为自上而下“倒三角”的组织机构和人力配备、人员素质、编制分配、经费保障等方面的“强冠弱足”，以及基层救助的“责能倒挂”。目前，基层低保工作力量薄弱，有的乡镇仅配备一名民政工作人员，要面对数百上千低保对象，往往顾此失彼、穷于应付，只能依靠基层村或社区工作人员兼职从事社会救助工作。而且基层低保工作人员普遍文化水平不高，年龄偏大，有的甚至连电脑都不会操作，也缺乏低保相关政策培训，专业服务水平总体较低。二是经办工作人员待遇低，工作队伍稳定性差。三是基层网络平台薄弱，工作设备和手段落后，工作经费保障缺乏制度化的量化机制，导致低保政策在基层难以落实到位。

第六，救助服务短缺。现行社会救助是一种消极的维持性保障，缺少积极性的服务介入。我国社会救助还停留在以物质救助为主的消极保障阶段，物质救助又主要以现金给付等为主，低保对象社会服务严重不足。从更深层面分析，导致贫困的原因很可能是社会排斥、心理失衡、社会参与机会缺乏、权利匮乏、可行能力被剥夺、人力资本低下以及社会资本不足等非物质性因素，救助对象最欠缺的不仅仅是钱等物质保障，更缺乏的是摆脱贫困的手段、能力和机会，特别是社会服务，包括衣食住行的基本生活服务、文化娱乐服务与精神慰籍服务等日常生活所需要的综合服务无法满足。尽管随着中国内地社会工作队伍的发展和志愿服务的进步，针对救助对象的服务也得到了一定的强化，但目前的服务尚不能够满足广大低保对象的基本需要。

二、新时代社会救助的发展路径

中共十九大提出“中国特色社会主义进入了新时代”，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。在此大背景下，中国贫困形势正在发生新的变化，社会救助体系面临转型升级的新挑战：绝对贫困正在缩小，但相对贫困和支出型贫困等新问题逐渐凸显；社会救助体系建设进入了转型升级新阶段，制度功能需要从偏重事后救助向事前预防转变；覆盖对象要从绝对贫困人群向相对贫困人群扩展；救助体系的完善要突出城乡统筹。新时代社会救助，必须根据我国经济社会发展的要求，突出责任政府意识，走中国特色的社会救助发展之路。

第一，确立发展型社会救助思想。与发展型社会政策相契合，发展社会救助本身就是一项社会投资，具有发展型社会政策的特点和功能。一方面，作为社会保障体系的重要组成部分，社会救助为贫困群体提供基本生活保障，是国家通过配置财政资源进行宏观调控，实现国民收入二次分配、缩小收入差距、矫正“市场失灵”的重要手段，在经济社会发展中起到重要的社会稳定器作用。另一方面，社会救助将财政资金分配给困难群众，可以直接转化为消费，成为扩大内需、拉动消费的重要手段。新常态下，发展社会救助使市场竞争的失败者生活有保障，解除他们的后顾之忧，有利于鼓励创新创业，促进经济高质量增长。构建发展型社会救助，一是确定更加积极的社会救助政策目标，重视社会救助在贫困者人力资本建设和经济与社会发展中的积极作用，注重人力资本投资、社会资本投资和市场机会开发，将传统的“再分配型社会救助”转变为“社会投资型社会救助”。二是注重预防和减少致贫因素。在发展型社会政策视角下，社会救助调整侧重点，由收入补偿转向着眼于消除或减少致贫因素。可通过开展健康知识讲座、提供围产期护理、开展残疾预防等措施，发挥救助对象自身积极预防、应对贫困的主观能动性。三是通过扩大人力资本投资，注重贫困家庭中的儿童和未成年人教育，发展就业培训，增强救助对象摆脱贫困的能力，促使其自力更生解决贫困问题。四是引入就业激励机制。对于约占1/3有劳动能力的低保对象，社会救助应充分激发这部分救助对象的就业积极性，通过就业提高其所在家庭的收入水平，从而摆脱贫困。

第二，加快救助系统的整合统筹，构建梯度递进的综合救助格局。按照中国全面深化改革的战略部署，社会救助制度需要适应新形势，密切部门协作，明确职责任务，加强制度统筹，进一步转型升级，向体系化方向发展。首先，推进制度建设的一体化。在社会救助制度建设的顶层设计上，要依法破解社会救助“碎片化”困局，按照整体规划、全面推进的思路，综合构建包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助，以及社会力量参与在内的社会救助制度体系，实现各项制度之间的有效衔接和协调发展。其次，推进机制建设的体系化。健全完善困难群众基本生活保障工作协调机制，统筹各部门救助资源，形成民政一门受理、部门协同办理、资源统筹协调、信息互通共享的综合救助格局。以全国社会救助部际联席会议制度和地方政府建立的相应协调机制为依托，探索各种跨部门的协同协作形式，用体系化的机制强化救助制度的实施和规范管理，形成社会救助的合力。再次，推进社会救助体系与社会保险、社会福利等各项社会保障制度之间的衔接配套，形成梯次递进的保障结构，以满足公民多元化的社会保障需求。

第三，加强城乡统筹，逐步建立城乡一体化的社会救助体系。一方面，要大力发展农村社会救助。农村低保制度是农村社会救助体系的基础，要以健全农村最低生活保障制度为重点，循序渐进提高农村救助标准，加强农村低保与扶贫开发的有效衔接，逐步缩小城乡差距，提升救助水平。同时，进一步健全农村医疗救助、教育救助等专项救助制度，逐步实现农村救助政策和救助资源的有效整合。要根据农村经济社会发展的水平，逐步提高农村救助标准，特别是医疗救助标准，逐步实现城乡救助标准的相互衔接和协调发展。另一方面，要加强城乡社会救助工作的协作。切实做好农村经济发展和困难群众的救助工作，避免其到城市乞讨，有效缓解城市流动人口救助工作压力；加强城市对农村的反哺，发展慈善救助，倡导城乡居民之间的结对互助；建立城乡救助对象的基本信息库，逐步实现全国城乡联网，建好开展城乡救助协作的基础性工程。

第四，创新救助技术，发展精准救助。就救助技术而言，主要表现在精准救助的测量上。加强贫困精准瞄准的指标化、科学化和数据化建设，构建科学、合理且简单易行的贫困测量指数十分重要。但在中国当前的具体救助中，实际操作的可行性并不大。这里面既有此类贫困测量方法的成本过高、技术过于复杂等因素，更主要的是基层人手不足，再科学的方法也无法施行。在城市，可坚持以核对信息系统为主，准家计调查和社区民主评议为辅。在农村，可参考当地农民人均纯收入或人均消费支出的百分比确定。可逐步以省为单位分区域制定相对统一的低保标准，促进区域统筹、城乡统筹。可参照低保标准的一定倍数制定低收入家庭认定标准，将救助对象逐步向低保边缘户扩展。对于具体救助对象的甄别核算，在农村可根据基层社会救助人手少、技术条件差的实情，采用“民主评穷+家计抽查”相结合的方法。所谓民主评穷就是由村居委会组织村民代表民主评选救助对象。民主评穷方法借鉴了参与式贫富排序方法，民主评穷可以动员基层村社力量，有利于及时就地确定救助对象。但考虑到中国农村宗族势力、人情关系和村社干部的操作适当等问题，对于民主评穷的结果可以采用准家计调查方法予以抽查矫正。与家计调查相比，准家计调查的成本低廉、方法简单、易于理解和操作，比较省时省力。在补差测算上，可以对现有的分档给付方式予以精细化测算，并适度考虑救助家庭中老年人、未成年人与残疾人等家庭成员的情况，分门别类给予一定的计算权重，将待遇水平与救助家庭实际困难挂钩。

第五，发展救助服务，逐步建立覆盖基层的社会救助服务网络。一是大力建设专业化的社会救助服务队伍。可在城乡基层社区设置社会救助服务岗位，由社会工作者应聘上岗，政府按岗位需要购买服务。同时，应大力培育基层社会救助工作骨干，逐步建立持证上岗制度，切实提高基层社会救助工作者的素质和工作能力。二是建立延伸到基层的全国性社会救助信息服务网络，发展智慧救助服务。以民政部门的居民家庭经济状况核对机制为基础，建立统一全国的贫困人口动态数据库、救助对象识别机制和多层次救助对象认定体系，以基本生活、医疗、教育、住房、就业、急难等救助为重点，根据对象的困难类型有针对性地提供类别化和个性化救助，形成分层次、分类别的社会救助服务。三是建立政府购买社会救助服务机制。将社会救助中的事务性、服务性工作委托给市场力量承担，运用市场机制配置服务资源，提高服务效率和群众满意度。同时，引入社会力量参与救助服务。鼓励、引导社会组织通过公开募捐、设立救助项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，为救助对象提供帮扶服务，着力解决基层救助服务能力薄弱问题，帮助社会救助对象改善生活、融入社会。充分发挥专业社会工作者和志愿者在社会救助中的作用，为救助对象提供能力提升、心理疏导等专业服务，形成更加科学的社会救助服务供给体系。

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