县级人大常委会行使重大事项决定权浅谈

□李 芹

讨论、决定重大事项是宪法法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十九大明确要求“人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。近年来，地方各级人大及其常委会在重大事项的讨论决定方面，依法履职，大胆实践，积累了许多有益经验，推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展。但是相比其他职权，县级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面仍是一个较为薄弱的环节，需要我们在实践中逐步加以完善和解决。

一、如何认识重大事项决定权

宪法第一百零四条明确规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。地方组织法第四十四条第四款进一步对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的职权内容作出规定，即讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。在地方人大及其常委会的各项职权中，重大事项决定权是独立于立法权、监督权、人事任免权的一种重要职权，特别是对于没有立法权的县级人大及其常委会来说，重大事项决定权应当是最根本、最主要的权利，行使好重大事项决定权，有利于及时解决人民群众最关心、最直接、最紧迫的切身利益问题，也有利于汇集民智，提高决策的科学性。重大事项决定权，既可以是事后的确认，也可以是事前的规划，针对的对象既包含“一府一委两院”，也包括地方人大常委会自身，或面向全社会。如批准地方财政决算的决议是一种事后确认，针对的是特定政府机关，而批准国民经济和社会发展五年规划纲要的决议就具有前瞻性，对象就是全社会。党的执政能力建设和全面推进依法治国要求人大及其常委会要有效地履行宪法法律赋予的各项职权，行使好重大事项决定权更是题中应有之义。

二、县级人大常委会重大事项决定权的行使状况

一是界限比较笼统。由于宪法和法律没有作出全面、具体的规定，在实际操作中对重大事项的界定感到难以把握，以致党委、人大、政府都在重大事项的判断上界定不清、把握不准，存在行权范围、程序和标准界限不清楚的问题。在一些重大事项上存在着县委决策代替人大决定，没有转化为具有法律约束力的人大决定的状况。政府和人大在重大事项的认定上也存在着不同的理解，使得一些本该提请人大常委会审议的事项没有提交，致使人大常委会对重大事项决定权的行使不充分。

二是思想认识不到位。对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，没有从宪法和法律规定的高度来认识行使重大事项决定权的意义，除法律明确规定的财政预算、国民经济和社会发展规划外，重大事项决定权行使并不充分。对涉及地方改革发展稳定、群众普遍关注的热点难点问题，提出意见建议多，作出决议决定少。同时，主动作出决定的意识不强，多数情况是由政府根据工作需要主动提请人大常委会作出的，被动决定多，主动决定少。甚至有些同志认为，很多工作能过得去就算了，人大“瞎操什么心”，应该“多栽花、少栽刺”，不要搞僵人际关系。认识不到位，不愿充分行使重大事项决定权，制约着工作的有效开展。

三是制度不完善，监督力度不够。大部分省级人大及其常委会先后出台了适用于本地区的讨论决定重大事项的规定或办法，以具体落实重大事项决定权，而县级人大及其常委会相关制度不完备，行使重大事项决定权制度体系不完善。如关于重大事项的提出方式，有的仅明确以议案或报告的形式提出，未明确附加必要的说明和法律政策依据。在常委会会议讨论决定环节中，对提交内容的合法性、可行性讨论不充分。有的没有设置作出决定前必要的调查研究、征求民意程序；有的没有明确决定中的会议讨论、表决、公布程序；有的没有规定决议决定的执行监督保障等程序，导致督办不到位，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。

三、几点建议

一是提高政治站位，强化责任担当，围绕大局决大事

讨论、决定重大事项，既是落实人民当家作主宪法原则的要求，是落实依法治国基本方略的要求，同时也是国家事务重大决策科学化、民主化、法制化的机制保障。人大工作者要深入学习习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，全面系统学习法律法规和人大业务知识，提高政治理论水平和依法履职能力。县级人大常委会要自觉坚持党的领导，认真贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署，在思想上政治上行动上始终与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。要积极贯彻党委意图，自觉把党委决策作为讨论决定重大事项的政治依据、行动方向和指导原则。在事前征得同级党委原则同意的前提下，与政府沟通，通过依法履职作出重大事项决定，及时把党的决策、主张经过法定程序转变为国家意志。同时，对人大工作中的重大问题，常委会党组要及时向同级党委请示报告。围绕中心大局，敢于担当，主动作为，做到“党委有决策、政府有目标、群众有期盼、人大有监督”，充分发挥人大职能作用。

二是完善工作程序，健全监督机制，促进人大常委会科学决定

坚持问题导向，深入调研，了解民意，进一步完善人大及其常委会代表议案调研评估制度，要求提出议案的代表或部门对其提出的重大事项议案进行充分论证、说明、评估，以确保所提交重大事项议案的质量，避免出现临时动议，落实人大对于重大事项的决定权。规范审查，完善决议程序。要规定提出议案的代表到场说明汇报、回答询问程序，要求预先提交议案文本、评估论证等支撑材料。重大事项议案的讨论、询问规则，要求在听取汇报的基础上，对议案的相关内容进行充分讨论，对修改意见或不同意见作出说明。为提高议案质量，应鼓励常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见和相互辩驳，最终形成高质量的决定。同时，对特别重大的事项可采取单独审议、单独表决的模式。严格问责，完善监督机制。重大事项议案通过后，涉及执行实施问题，为落实重大事项的执行与实施，需要设立跟踪汇报、执行报备、问责追究机制。对于没有及时执行有关重大事项决议、决定的，县级人大及其常委会有权进行询问、质询和开展特定问题调查，必要时会同纪检监察、组织部门依法追究责任；对于越权作出决定的，可依法撤销并追究责任。

三是强化统筹协调，科学界定范围，开创人大工作新局面

首先，明确法定性范围，依据宪法和组织法相关规定，将本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环保、民政、民族等列入决定范围。其次，根据内容重大性，明确常规性重大事项，即地方人大常委会工作报告、地方政府工作报告、地方人民法院工作报告、地方人民检察院工作报告、财政预算执行情况工作报告以及五年规划工作报告等；明确非常规性重大事项范围，如国民经济和社会发展五年规划实施中的重大方案调整、不同时期人民群众普遍关心关注的重大民生事项等。再次，按照重大事项的表现形式具体划定范围。议而必决事项，即应当提请人大常委会审议并由常委会会议作出决定的事项；议而可决事项，即应当向人大常委会报告，常委会视情作出决定的事项；议而不决事项，即应当征求人大常委会意见，再按照审批权限报请批准，并将批准情况报人大常委会备案的事项。由此可形成结构清晰、层次分明、内容相对具体的重大事项范围界定。同时，随着经济社会的不断发展，可能会出现规定以外是否属于人大重大事项决定范围的事项，建议制定重大事项确认程序，对于较难确定的事项，通过主任会议或一定数量的常委会组成人员、人大代表提出建议，在常委会会议上对有关事项是否属于“重大事项”进行论证和表决，从而克服重大事项范围界定的机械性，增强灵活性。