全省设区的市生态环境保护地方立法工作情况综述

□王 岩 王启超

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护，加快推进生态文明制度体系建设和法治建设。山东省人大常委会和各设区的市人大常委会以习近平生态文明思想为指引，按照中央、省委和当地党委的决策部署，制定、批准了大气污染防治、清洁能源促进、节约能源、水污染防治、水资源保护等多部地方性法规，无论是在制定时间、法规数量，还是在具体制度设计方面都较好地体现了先于、严于国家立法和建立健全最严格最严密的环境保护制度的要求。为进一步做好合法性审查和指导立法工作，笔者对2015年立法法赋权以来十七个设区的市生态环境保护立法工作进行了梳理和总结。

一、设区的市生态环境保护立法基本情况

截至2018年7月底，省人大常委会共批准设区的市报批的生态环保法规和法规性决定125件（现行有效的109件）。2015年立法法赋予全部设区的市地方立法权后，省人大常委会共批准各设区的市报批的生态环保法规和决定53件，其中新制定的法规41件，修改、修订9件,废止3件。具体情况如下：

1.大气污染防治方面的法规（10件）

大气污染防治是生态文明建设的重要内容，各设区的市特别是大气污染比较严重的市，都对大气污染防治方面的立法十分重视。潍坊、济宁、菏泽制定了大气污染防治综合性法规，济南对大气污染防治条例进行了修订,共计4件。济南、淄博、烟台、潍坊、济宁、菏泽制定了大气污染防治专项立法，共计6件。其中，淄博、菏泽从燃煤污染防治角度，制定了煤炭清洁利用条例；济南、潍坊、烟台、济宁从烟花爆竹污染防治角度，制定了禁止燃放和烟花爆竹燃放管理条例。

2.水安全保护和水污染防治方面的法规（12件）

水安全是涉及国家长治久安的大事，水污染严重、水资源短缺、水生态退化等都是当前面临的重要问题。各设区的市为保护和改善水环境，保障水安全，纷纷立法。聊城、济宁结合城市特点，分别制定了水环境保护综合性法规1件、泗河流域专项保护法规1件；烟台、威海、日照从保障和节约城市用水出发，制定了饮用水水源地保护条例3件，城市供水条例1件，节约用水条例1件；济南、青岛、德州立足水生态保护，制定了湿地保护条例3件；济南修改了城市供水条例、修订了名泉保护条例。

3.自然保护区、风景名胜区保护方面的法规（6件）

为切实做好自然保护区或风景名胜区的保护，青岛、东营、泰安、临沂分别制定了崂山风景区条例、黄河三角洲国家级自然保护区条例、泰山风景名胜区生态保护条例和蒙山保护条例，深入推进生态文明建设。

4.其他生态保护和自然资源保护方面的法规（10件）

除上述比较集中的法规类别外，各设区的市还制定了其他生态环保方面的多部法规。济南、枣庄均制定了山体保护条例，济南制定了水土保持条例，烟台制定了森林防火条例，潍坊制定了禁用限用剧毒高毒农药条例，济宁制定了城市绿化条例，威海制定了海岸带保护条例；济南修改了城市绿化条例、矿产资源保护条例，青岛修改了海洋环境保护条例。

5.城乡规划、城市（镇）容貌和环境卫生方面的法规（12件）

该类法规往往也涉及生态环保内容，如对土地的利用，对城市绿地、水体的保护，对扬尘污染、露天烧烤污染的防治等。临沂、东营、滨州均制定了城乡规划条例，济南修订了城乡规划条例；青岛、东营、济宁、菏泽、莱芜、德州均制定了市容和环境卫生条例，威海制定了城市风貌条例，日照制定了城市管理条例。

二、生态环保立法工作的主要特点

一是坚持党对生态文明建设的领导，加快推进生态环保重点领域立法。各设区的市坚决贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，把中央、省委和当地党委对生态文明建设的重大部署落实到立法工作中，加快制定、修改本地区生态环保的地方性法规。从统计数据看，纵向比较，各市制定生态环保方面的法规呈逐年增长趋势（2016年8件，2017年13件，2018年1月到7月16件）；横向对照，在设区的市三大立法权限领域中，今年省人大常委会批准的生态环保方面的法规（16件）已远远超过城乡建设和管理、历史文化保护方面的法规（7件），数量居首位。以大气污染防治立法为例，2015年立法法修改以来，我省设区的市共制定大气环保综合性法规4件和专项法规6件，在全国设区的市制定的14件大气环保地方性法规中我省占4件。大气环保立法在各省（自治区、直辖市）批准相关地方性法规中名列前茅。

二是勇于探索，创设先于、严于国家立法的法规。《济宁市泗河保护管理条例》明确泗河保护管理实行地方各级人民政府行政首长负责制，全面推行“河长制”管理模式，同时规定各级政府主要负责人对区域内河道保护管理的领导责任。这样的制度设计，既符合泗河保护管理的实际，又契合了中央的部署要求，特别是首次将“河长制”以地方立法的形式予以确立，体现了法规的前瞻性、创新性。条例通过后的次月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，2017年6月新修订的水污染防治法从国家法律的层面对河长制作了规定。《菏泽市大气污染防治条例》规定了涵盖燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业五大方面的污染防治措施，特别是法律责任部分，在遵循上位法精神的基础上，增加按日连续处罚的规定，用重罚来治理大气污染。条例共78条，规定法律责任的条款有20条，涉及按日处罚的有6个条款15项违法行为，很好地体现了法规的刚性约束。

三是立需要、管用之法，以良法保障善治。针对燃放烟花爆竹带来的空气、噪声、废弃物等多重环境污染问题，烟台、济南、济宁、潍坊等地相继出台了燃放烟花爆竹管理的地方性法规，均取得了很好的实施效果。以《济南市禁止燃放烟花爆竹的规定》为例，在该法规制定过程中，济南市人大常委会进行了大范围的民意调查，结果显示支持率达90%以上，这为法规施行奠定了良好的民意基础。法规通过后，市人大常委会组织召开宣传部署会议，分别于元旦、春节前两次对法规实施准备和贯彻执行情况进行了检查，确保相关规定全面落实。2018年春节期间，全市到处“静悄悄”，空气质量创5年来同期最好水平；除夕当天，济南空气质量在“2+26”城市中排名第一。今年全国两会期间，济南“禁鞭令”的实施得到代表委员的一致肯定，被誉为“济南现象”。

四是及时做好相关法规清理工作，维护国家法制统一。去年9月，按照全国人大和省人大关于做好涉及生态文明建设和环境保护的地方性法规专项自查和清理工作的要求，各设区的市对涉及范围的地方性法规进行了认真自查，筛查出需要清理、修改的法规48件（济南4件、青岛28件、淄博15件、东营1件）。目前，已完成单项或打包修改5件、废止3件，其余的40件都在审查批准阶段。部分设区的市结合这次法规清理，对持续做好相关地方性法规清理工作做出统筹安排。通过对现行有效法规的全面清理，各设区的市适时作出立法安排，保证地方性法规符合中央、省委要求，与国家法律法规相衔接。

在总结梳理中，笔者也发现了设区的市生态环保立法工作中的一些缺项和不足。如个别设区的市近三年制定生态环保类的地方性法规较少，对生态环保立法工作的认识还需进一步深化和提高；有的法规宏观性、重复性较为明显，“大而全、大而空”“小法抄大法”等现象仍不同程度地存在；实验性、自主性立法不足，在探索先于、严于国家立法方面下功夫不够；法规清理工作在确保法规质量的前提下需进一步加快进度等。

三、省人大常委会指导和审查工作情况

一是牢牢把握生态环保立法的正确政治方向，坚决贯彻中央和省委决策部署。省人大常委会高度重视和支持生态环保地方立法工作。省人大常委会副主任、党组书记于晓明在法工委调研时强调，要完成好全国人大常委会大气污染防治执法检查提出的任务和要求，在2018年底前完成大气污染防治相关条例的制定或修改工作，鼓励地方人大常委会在大气污染防治领域先于国家立法，标准严于国家立法。省人大常委会副主任、党组副书记王良提出，要认真学习贯彻习近平总书记在全国生态文明建设大会上的讲话精神，落实好习近平总书记视察山东重要讲话、重要指示批示精神，打好污染防治七场攻坚战。省和设区的市人大常委会肩负着贯彻落实中央和省委关于生态文明建设的决策部署，推动生态环境保护法律制度全面有效实施的光荣使命。生态环保法规的制定和批准要充分发挥立法的引导性、推动性、保障性，以法律武器治理污染，用法治力量保护生态环境，为依法推动打好污染防治攻坚战作出贡献。

二是从严把握对生态环保地方立法的审查标准。省人大常委会法工委深刻汲取甘肃祁连山自然保护区立法“放水”教训，从严把控审查标准，确保地方性法规与党中央精神和国家法律法规相一致，切实维护国家法制统一。收到设区的市报送的生态环保法规草案后，在按程序做好相关审查工作的基础上，要求相关处室每一位同志都对该法规进行全面审查，形成统一意见后交处室联合会议研究，做到多方把关、层层把关。审查过程中，从严把握标准，主要审查法规草案是否与上位法相抵触、是否严格贯彻中央和省委关于生态环境保护的要求、是否在地方性法规中规定最严格最严密的保护制度，防止出现立法放水、降低标准、管控不严等情形。对发现的问题及时与相关市沟通，做好跟踪审查，确保法规存在的合法性。立法法修改以来，共对设区的市报批的生态环保法规提出300余条审查意见和建议。

三是加强工作指导，着力提高法规质量。一是加强实地调研。青岛、淄博、枣庄、东营、临沂、聊城等市制定、修改生态环保法规时，省人大常委会法工委分管领导和相关处室的同志都赴各市召开由市人大常委会、市法制办、立法相关部门参加的座谈会，集中研究论证问题。二是加强共性问题指导。针对生态环保的新形势和新要求，制定了《关于设区的市人大常委会制定立法计划的指导意见》和《关于加强设区的市大气污染防治和生态环境保护地方立法的意见》。三是督促各设区的市做好生态环保地方性法规专项清理。两次下发通知要求制定修改方案，明确修改时限进度。所有修改、修订工作务必于2018年底完成。四是加强生态环保立法业务培训。在2017年省人大常委会地方立法培训班上，专门邀请环保部法规司负责同志讲授环境保护方面的专业知识，深化了立法人员对生态环保工作的理解认识，提高了立法业务水平。