论我国带薪年休假法律制度的完善

摘 要 本文以带薪年休假的立法现状和执行现状为基础，从劳动者、用人单位、立法执法等各方面分析了带薪年休假制度在我国难以全面落实的原因。据此，在立足于本国国情的基础上，借鉴年休假制度落实效果较好的国家的先进经验，对我国年带薪年休假制度提出了完善建议。

关键词 带薪休假制度 现状 建议

作者简介：杨晨，天津市河东区人民检察院。

中图分类号：D922.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.258

一、我国带薪年休假制度现状

（一）我国带薪年休假制度立法现状

我国关于带薪年休假法律制度的规定起步比较晚，规定年休假的规范性文件主要有： 2006年《中华人民共和国公务员法》第76条规定，公务员实行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假；2008年1月1日，《职工带薪年休假条例》出台施行，相对于上述文件中的原则性规定，《条例》对带薪年休假制度在实体和程序上都有了较详细的规定，实体规范包括年休假适用的主体、休假的工资待遇、休假期限、法律责任等，程序规范包括职工的年休假的协商及其权利救济。但是，《条例》第八条规定“国务院人事部门、国务院劳动保障部门依据职权，分别制定本条例的实施办法。”据此，我们可以认为《条例》也只是对带薪年休假制度的一个原则性规定，所以进一步细化《条例》也是一项现实、紧迫的立法任务。

（二）我国带薪年休假制度实施现状

我国带薪年休假落实情况并不理想，通常被被劳动者认为是“写在纸上的权利”可望而不可即。从落实的单位上看，一些人事制度相对规范的事业单位年休假的落实要优于企业；国有企业和股份制企业的年休假落实情况要优于民营企业；省级单位的年休假落实情况要好于市级单位，市级单位好于县级单位，总之年休假制度越到小企业执行越难，越到基层单位执行越难。从主体上看，城镇职工的年休假落实要优于农民工，但存在着难休、少休的问题。一部分团体、民营企业及个体商户甚至没有实行年休假，在出口导向型和劳动密集中小型企业的农民工、劳务派遣工同样很难享受到带薪休假，而这些主体恰恰与收入低下、工作繁忙、数目庞大的底层群体高度重合。

二、我国带薪年休假制度落实难的原因

（一）劳动者因素

首先是劳动者的权利意识不强。许多劳动者尤其是农民工、劳务派遣工等却不了解或者根本不知道自己拥有这项权利。或认为是用人单位给予自己的福利，将自己休假的主动权让于用人单位。其次是劳动者在劳动关系中处于弱势地位。这就导致休假权由用人单位主导局面的产生。虽然国家明确规定了带薪年休假制度，但在执行过程中有一定的弹性空间，被某些用人单位大打折扣，面对这种情况劳动者往往不敢向企业主张自己的权利，或者选择与企业沟通无果之后忍气吞声而不是诉诸法律。据劳动监察部门的数据显示：接到的关于年休假问题的投诉中，投诉人往往是已经离职的职工，与原单位有劳动争议时，作为附带的内容提出。再次是劳动者的维权能力不强。劳动者的维权能力不强一方面体现在解决年休假争议的诉诸途径上，不清楚自己的权利遭到侵害要如何主张，维护自己的权利，通过何种方式、途径来保护自身利益。另一方面体现在对法律规范的不了解，收集对自身有利的证据能力有限上。

（二）用人单位因素

首先是用人单位对带薪年休假法律制度认识不足，从带薪年休假制度的落实情况上看，一些有着良好规范健全制度的事业单位和国企带薪年休假制度的落实情况好，而更多的用人单位在对带薪年休假制度的认识上存在误区，认为劳动者的休假会导致用人单位运营成本的增加，休假过程中要支付劳动者既定的工资，对于空缺的岗位用人单位还要雇人或者让其他人分担劳动者的工作。因此，一些用人单位选择不执行带薪年休假制度，忽视经过年休假的休养之后精力充沛的劳动者能够给予用人单位带来的效益与活力，仅仅为了眼前的利益，对法律的规定置若罔闻。有一些用人单位故意曲解法律来逃避关于休假的规定，规定平时的事假、病假来冲抵年休假，这样的行为也使得劳动者的年休假成为泡影。其次是用人单位的违法成本低，有些用人单位对于带薪年休假制度的态度是，没有人监管或者被处罚所带来的损失远远小于违法所带来的利益时，他们会选择置法律于不顾。长此以往，单位不给职工休年休假变成一种常态，没有职工去告发，没有监管部门的调查，调查之后没有责任机制，用人单位当然也不会重视，致使年休假的实际落实难上加难。

（三）法律因素

首先是带薪年休假法律制度的实体规范缺陷。虽然《条例》出台之后对于年休假的主体、工资待遇、期待、责任等都有了规定，涉及的内容广泛，但因其规定不够细化，在实际的落实当中也面临着许多的困难。法律规定的宽泛模糊使得用人单位和职工在对年休假制度的法律理解方面存在着误区，往往使得劳动者的年休假休息权益或得到补偿的权益无法实现和得到保护。《条例》中对有些内容缺乏规定，有些规定容易产生歧义，例如：《条例》第二条规定“机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇主的个体工商户等单位的职工连续工作一年以上的，享受带薪年休假。”这个法条在现实中，当劳动者换单位之后，新单位往往要求劳动者在该单位连续工作满一年才让休年休假。从条文中我们无法判断单位的要求是否合理，但实际上是对《条例》第二条的误读，立法者的原意是无论劳动者是在一家单位工作满一年，还是在多家单位工作累计满一年，只要累计工龄满一年的职工，都有权利享受年休假。

其次是带薪年休假法律制度的程序规范缺陷，带薪年休假法律制度的程序规范主要包括劳动者带薪年休假的协商机制和权利救济机制。在带薪年休假安排的协商程序上，忽视了工会的作用。单位最喜欢利用如果职工主动提出放弃休年假，提出书面申请，单位是无需支付三倍工资的规定，逼迫或暗示职工主动书面放弃。这时工会应该发挥自身的监督作用，代表职工的利益诉求与用人单位进行协商和谈判，对于职工权益被用人单位的违法行为所侵害的情况，及时予以纠正。职工维权手段的缺乏。《條例》第8条规定：“职工与单位因年休假发生的争议，依照国家有关法律、行政法规的规定处理。”这样的规定显然是不完整的，当职工与用人单位因年休假制度发生争议、需要寻求救济时，这样原则性的规定不能够给职工一个正确的导向。

最后是执法力度弱，缺乏必要的监管。带薪休假如果没有政府的强制执行和监管，事实上无法保障劳动者的合法权益。《职工带薪年休假条例》执行至今10年，鲜有听说有企事业单位负责人因为不落实这项制度而被处罚的。在我国，职工的休息权与农民工工资拖欠、各种劳动纠纷比起来，并不是头等重要的事，基本上属于民不举，官不究。

三、如何完善我国带薪年休假制度

（一）提高劳动者的权利意识，增强劳动者维权能力

第一，要做好劳动者的岗前法律培训工作。在职工入职前，单位工会或者劳动部门应该组织职工学习与劳动者切身利益相关的法律，让劳动者了解自身的权利、工作中经常遇到的法律问题以及解决问题的途径等，让权利意识深入人心。第二，在全社会营造良好的休假氛围。通过电视、报纸、座谈会特别是网络自媒体的方式由劳动部门及工会组织向全社会的劳动者宣传年休假制度。第三，提高劳动者的证据收集能力。在日常的工作中，劳动者应该注意收集证据，例如考勤记录、工资发放的记录等材料，以便在产生纠纷时能够提供证明自己连续工作的证据。并且增强辨别伪造证据的能力，敢于怀疑用人单位提出的对于职工实现权利不利的证据，积极质证。

（二）改变用人单位的经营理念，形成良好的休假氛围

一些用人单位往往只看到眼前的经济利益，依靠牺牲劳动者的休息和休假的时间得到更多的物质利益，这样对用人单位的长远发展是不利的，也不利于提高劳动者的生产积极性和工作效率。成熟的用人单位都有自己良好的文化，而良好的休假制度也是良好文化中的重要组成部分之一。一方面劳动监管部门应该多组织培训，学习带薪年休假方面的法律法规，让用人单位在落实上不会出现不知法，或者对法律认识上的偏差。另一方面，也要考虑到用人单位的情况，理解有些用人单位在落实年休假过程中所遇到的困难，给予税收、政策的优惠和扶持。

（三）立法层面解决带薪年休假落实问题

首先，完善立法，细化条例规定。对用人单位职工带薪休假的资格条件、时间长短、报酬标准等进行细化规定，不仅仅要细化，更要区别对待，例如不定时劳动工作者是否有享受带薪年休假的权利，在特定环境下工作的劳动者是否与普通职工享受同样的年休假等等。并有必要在《条例》的基础上形成一部系统的《带薪休假法》，进一步保障我国劳动者带薪休假制度的落实，用立法保障民众的休假权利。

其次，加强带薪年休假的法律制度设计。要想更好地落实带薪年休假制度，还要依靠制度创新。从立法的层面上讲，笔者建议将集体诉讼和公益诉讼作为劳动者维权的重要方式。首先，赋予劳动者集体诉讼的权利，保障带薪年休假制度的落实。另外，新《民事诉讼法》中规定了公益诉讼的相关程序，将维护劳动者权益的诉讼也列为公益诉讼的内容是非常必要的。

最后，完善惩罚机制。有必要在原则性的规定下增加对职工带薪年休假权利保护的内容，并且一定要对于劳动者的权利遭到侵犯时的法律救济方式进行明确的规定。对侵害职工休假权利的用人单位给予更加严厉的惩罚，建立民事、行政、刑事责任等多种处罚方式。处罚手段以经济性惩罚为主，刑事惩罚为辅，彻底打击违法用工行为，增加其违法的成本。

（四）执法层面解决带薪年休假落实问题

带薪年休假制度的落实还要依靠高效的执法，严格的监督才能真正的实现。有以下几点建议：第一，行政部门应将事后处罚和事前监督相结合。建立带薪年休假的保障巡查机制，由劳动行政部门牵头，对于用人单位的带薪年休假情况做一个定期的检查和适时抽查。在劳动者的休假正要遭受侵害或者刚刚遭受侵害的时候，尽早地帮助劳动者维护权益。第二，拓宽劳动者维权投诉的渠道。行政主管部门应该发挥作用，为劳动者搭建一个休假权益遭到侵犯后，可以投诉维权的桥梁。劳动行政部门可以通过公布维权电话、电子邮箱、微博等多种类型的投诉方式，受理劳动者以及社会各界对于企业违法行为的举报，设立专门的部门，安排专门的人员及时的对于投诉给予答复。第三，积极创新，创设用人单位“黑名单”制度。各地的劳动行政部门可以与工商、质检等部门联合创立用人单位的“黑名单”制度。同时将用人单位诚信用工的信息作为年度审核的必备条件之一，如果用人单位因为违法用工情节严重被拉入了“黑名单”，将会面临撤销企业营业执照，取消一定期限内从事相同行业的资格等严厉处罚。

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