恐怖主义定义缺失与国际法适用困境

摘 要 本文从国际上没有统一的恐怖主义定义的现状出发，阐述了隐藏在国际公约背后的恐怖主义的组成要素，从恐怖主义犯罪类型和国际合作两方面论述了统一的定义对于恐怖主义适用国际法的必要性，同时，也看到了当前制定统一的恐怖主义定义存在的现实阻碍。

关键词 恐怖主义 定义 必要性 现实阻碍

作者简介：刘宇轩，中国社会科学院研究生院法学系刑法学博士研究生，研究方向：中国刑法学、国际刑法学。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.242

在当今世界，恐怖主义犯罪愈演愈烈、层出不穷。因其犯罪行为的极端性、极强的破坏性、以及恶劣的影响性，恐怖主义已经成为当前危害国际安全的主要罪行之一，也成为国际刑法界密切关注的对象。为了有效遏止恐怖主义犯罪，国际社会通过了一切反恐怖主义的公约、条约等来进一步界定恐怖主义，并通过签署一系列国际合作协定来打击恐怖主义犯罪分子。

可惜的是，当前国际上并没有通行的恐怖主义定义，国际公约、条约多是针对恐怖主義特定的犯罪手段而缔结的，而没有对其内涵和外延作出系统性、理论性的规定，目前恐怖主义的定义由各国国内刑法予以规定。虽然联合国一直想要针对恐怖主义制定一个综合性的定义，但目前仍无显著进展。1972年，联合国大会成立了有关恐怖主义的专门委员会，早期的讨论同意制定一个描绘特定恐怖主义行为类型的定义。但参会各国各持已见，有的认为应当强调对被禁目标定义的关联，有的认为应当指出行为的目的，还有部分认为罪犯的特点是定义的关键，分歧过大，最后并没有就恐怖主义定义达成一致意见。

一、如何界定恐怖主义

基本上，恐怖主义可以分为国际恐怖主义与非国际恐怖主义，其中国际恐怖主义是国际承认特定的恐怖犯罪形式，非国际恐怖主义并非指行为人、行为地、犯罪结果必须发生在一国境内，其犯罪行为等要素的连接点可能是跨国的，只是未经国际法所确定而由各个主权国家依据国内法规制打击的恐怖主义行为。 如何运用国际法的方式来遏制恐怖主义的发展进程，明确界定恐怖主义是其重要环节。本文将依据此分类分别论述。

（一） 国际恐怖主义与国际公约

1937年11月16日于日内瓦签订的《防止和惩治恐怖主义公约》试图对恐怖主义的含义予以界定，公约指出，“恐怖行为”是指直接反对一个国家，而其目的和性质实在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。但此定义并没有得到国际上的普遍认可，究其原因，一方面是签署国仅为24个，另一方面是该公约签署之后即爆发了第二次世界大战，该公约并没能生效。当前，国际上有关反恐怖主义的国际公约有13个。 这些国际公约罗列了国际上公认禁止的恐怖主义的行为方式，我们讨论国际恐怖主义应有的内涵与外延，可以从中窥得一些组成要素。

结合各个国家及不同学者的观点，虽然对于恐怖主义犯罪定义没有一个统一的认定，却也达成了部分共识，表现为恐怖主义犯罪行为所共有的特点：

一是政治性，恐怖主义区别于普通刑事犯罪的最主要特点就是政治性，国际恐怖主义尤其如此。

二是目标的象征性，此特征也是服务于政治性的。

三是信息传递性，国际恐怖主义犯罪行为均有向主权国家政府传递特定信息的意图。

四是国际性，当今国际国际恐怖主义在其犯罪主体和犯罪行为方面都具有涉外性和跨国性。

五是不可预见性。

六是严密的组织性，国际恐怖主义犯罪通常是有组织、大规模的，单枪匹马难以完成国际恐怖主义犯罪。

七是高科技性，高新技术的发展让国际恐怖主义防不胜防。

（二）我国的恐怖主义定义

非国际恐怖主义由各主权国家结合其国内恐怖行为的特点由各国国内刑法予以认定，现以我国为例予以说明。我国颁布了于2016年1月1日起施行的《中华人民共和国反恐怖主义法》，其中第2条是这样定义恐怖主义的，本法所称恐怖主义，是指通过暴力、破坏、恐吓等手段，制造社会恐慌，危害公共安全、侵犯人身财产，或者胁迫国家机关、国际组织，以实现其政治、意识形态等目的的主张和行为。此定义基于我国当前紧迫的反恐形势而来，首先，我国的恐怖主义与宗教极端思想和民族分裂思想联系紧密，因此定义必须强调政治及意识形态的目的，这也许和国际恐怖主义的特点相同；其次，我国恐怖主义组织与国际恐怖组织联系密切，且其行迹跨越国境，因此必须关注国际组织。

二、对恐怖主义适用国际法需要统一的恐怖主义定义

恐怖主义犯罪与国际法的关系有其特殊性。恐怖主义犯罪作为国际刑法的重要组成部分，是国际法中特殊的存在，因其既要追究个人的刑事责任，又有国家主权参与其中。恐怖主义有着明显的政治特征，是否所有的恐怖主义行为都可以适用国际法是一个值得讨论的问题。

（一）统一的恐怖主义定义有助于区分恐怖主义犯罪类型

国际法是冲突法，对恐怖主义适用国际法的前提条件应当是，该恐怖主义犯罪至少是跨境犯罪，也就是说恐怖主义的国际法适用应当排除纯国内性质的恐怖主义犯罪。如今恐怖主义犯罪中存在着辨认困难的现状，有组织的犯罪和政治性的恐怖主义并不容易区分，前者可以利用政治的理由，后者也可以雇佣普通人实行犯罪。虽然形式上可能类似，但在法律适用上二者却截然不同，除了跨境的恐怖主义犯罪适用国际法，其余类型的犯罪都只能适用各国国内刑法。政治性的恐怖主义不能看作是严重的刑事犯罪，恐怖主义犯罪中的威胁和恐吓行为是为了引起国际上的注意，被害人的选择也不是巧合。目前，我们只能通过分析国际恐怖主义公约、条约来对此进行区分认定，但因为缺乏一个有着明确内涵的定义，再加上各国均规定对恐怖主义犯罪具有普遍管辖权，国际反恐最后不免走向适用各国国内刑法的结局。

（二）统一的恐怖主义定义有助于国际合作的开展

恐怖主义的国际化必然导致全球性的国家间的法定救助。各国面对恐怖主义罪行一般有两种对策：

一是刑事制裁恐怖分子。

二是依据外交与国际合作的政治手段。

此两种对策是建立在不同的法律背景上的，前者更依赖于刑事立法技术和法定程序，其制裁立足于犯罪行为，不对其行为过度解读；后者则更倾向于展开国际间的合作，不仅考虑犯罪行为，也考虑犯罪背景、国际环境和透露出的信息，可能将孤立的个人犯罪行为上升到国家层面。

在笔者看来，这种处理方式上的模糊不清，也与缺乏统一的恐怖主义定义有关，原因在于处置恐怖主义的展开方式，现今的处理方式都是从各个国家出发，当主权国家发现需要寻求外国帮助时，才想到要国际合作。如果有统一、明确的、国际化的恐怖主义定义，则可以先在国际层面认定具体恐怖行为的性质，进而选择适用国际法展开国际合作，还是转处至主权国家自行处置。

在过去的三四十年间，这两种不同的恐怖主义犯罪呈现出一种僵局。一方面，缺乏精细化的恐怖主义的犯罪定义不利于法定程序的制定。另一方面，国际间的对话使问题更加复杂化，再加上主权国家之间的利益冲突，相关国家对统一定义的需求事实上阻碍了这一进程。消除这一长期阻碍必然会带来国际法上的长足进展。

三、 制定统一的恐怖主义定义的现实阻碍

国际法院的纪尧姆法官认为，恐怖行为在每个国家都应该被犯罪化，刑事程序应该相应的改进完善，即使恐怖袭击发生在其领土之外，法院也对其有管辖权。 自第二次世界大战至今，国际刑法的发展仍处于初始阶段，仍有部分主权国家认为恐怖主义犯罪是国家事件，而不是国际事件。如何去推动制裁恐怖主义犯罪的国际化进程，制定统一的恐怖主义定义是一个好的切入点。

谈及现实阻碍，首先是政治因素。国际上未能制定统一的恐怖主义的定义，并不是技术层面的问题，而是政治性的问题。一方面，国际上部分弱小的、无影响力的、经济发展羸弱和有社会问题的国家，拒绝接受正式的、统一的恐怖主义的定义。这些国家用此种隐晦的方式为恐怖主义申辩，似乎恐怖主義可以成为其政权无力的借口。

其次是被害国因素。根据被害国国际地位的强弱，会有两种情况。

一是被害国国力强大，会沦为国内的恐怖主义犯罪，由被害国独立制裁。

二是被害国国际地位比较低，国际上的公开对话就常常不考虑被害国，也给恐怖主义的国际合作带来了困扰。撇开被害国可能会将其法律化，但是缺少了被害国参与的国际对话，就得不到切实有效、切实可行的国际共识。

综上，随着恐怖主义的愈演愈烈，应对恐怖主义犯罪不再只是各国的国内事件，国际恐怖主义犯罪比重日益增加。在正确区分两种不同恐怖主义行为的前提下，达成国际统一的恐怖主义定义的共识尤为重要，在此基础上才能顺利展开深度的国际合作，制定与之相配套的法定程序，有效遏制国际恐怖主义犯罪。

注释：

Rosalyn Higgins， The general international law of terrorism， Terrorism and international law， Taylor & Francis e-Library， 2003，15.

管建强、曹瑞璇.惩治国际恐怖主义以及完善我国惩治恐怖主义法律体系.法学杂志.2015（7）.

分别是《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》（简称《东京公约》）、《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《海牙公约》）、《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《蒙特利尔公约》）以及《制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》（简称《蒙特利尔公约议定书》）、《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员包括外交代表的罪行的公约》、《反对劫持人质国际公约》、《关于核材料的实物保护公约》、《补充关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》、《制止危害大陆架固定平台安全非法行为议定书》、《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》、《制止恐怖主义爆炸事件的国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》以及《制止核恐怖行为国际公约》。

Maurice Flory， International law： an instrument to combat terrorism， Terrorism and international law， Taylor & Francis e-Library， 2003，31.

参考文献：

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[6]王梦瑶、陈刚.全球化背景下对反恐怖政策的思考.中国人民公安大学学报（社会科学版）.2016，32（3）.