技能强国战略下的职业教育发展：命题解析与提升路径

刘晓

摘要：技能强国战略既是当下我国职业教育发展的理论问题，更是一个实践问题。新时期中国职业教育发展的战略目标应该在技能强国战略的引领之下进行具体的提炼和建构，应该在规模、质量、普及程度以及国际竞争力和社会服务能力方面表现出应有的特征。对比职业教育发达国家，我国在职业教育的文化环境、社会认识、国际竞争力方面还有差距，需要进一步优化职业教育的发展环境，拓展职业教育的内涵，加强职业教育的社会服务能力，推进国际化进程。

关键词：技能强国；职业教育；命題解析；提升路径

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）05-0019-06

新世纪以来，随着国家和社会对职业教育发展的日益重视，我国职业教育事业得到快速发展，实现了办学规模上的跨越发展，从职业教育总规模、办学机构数量、学生数等指标来看，已位居世界前列，为我国经济社会发展培养了大批急需的高素质技术技能型人才，我国作为一个职业教育大国的形象已经牢固树立。特别是近年来，随着我国在世界技能大赛的成绩突破、第46届世界技能大赛成功申办、职业教育国际合作和品牌的树立等标志性事件的发生，我国职业教育的理论和实践者开始审时度势地提出我国由技能大国向技能强国迈进的目标，无疑对我国职业教育的未来发展具有重大意义。在此背景下，尽管从职业教育大国迈向职业教育强国已成为我国今后职业教育实践发展的主要目标和战略选择，但从学术界来讲，我国是否是技能强国，究竟什么是技能强国，怎样才能称得上技能强国，技能强国的指标有哪些，我们距离技能强国还有多少差距，针对这些问题学界还未能达成广泛的共识。因此，全面深刻地理解技能强国的内涵，客观地面对我国职业教育的现状，理性地分析存在的问题，科学地定位我国职业教育的发展阶段，有利于调动一切积极因素，加快职业教育大国建设，不断向职业教育强国的目标迈进。

一、“技能强国”：命题与诉求

（一）技能强国战略是我国今后职业教育发展面临的新命题

当前，随着整个社会的转型和发展，我国职业教育面临着新的发展环境。一是技术赋权引发的就业市场发生变革。由于“互联网+”、人工智能等新技术的普遍应用，对企业商业运作方式、生产组织方式等带来的改变，对未来员工的能力需求逐步由强调单一的专业技能转向综合的通用技能。二是经济发展方式的变革。新技术的广泛应用引发了中国经济发展模式的根本变化，智力资本将成为经济发展的决定因素，更多的劳动力需要更高水平的知识和技能培训才能在新技术产业中找到工作。与此同时，越来越多的企业员工也渴望获得更高水平的教育和实践技能培训。三是人口变化的因素。在技术与经济发展方式的变革进行之时，我国的少子化与人口老龄化也正在加剧，随之对职业教育带来的新挑战和新机遇便是拓展了职业教育的对象，由过去的适龄学生的培养拓展到贯穿职前培养、在职培训以及老龄人口社区教育等覆盖人的终身发展。这对我国职业教育发展既是挑战也是机遇，推动我国职业教育完成“增速换挡、深入改革、动力更替、质量改善”，打造技能强国的主要外力。主要表现在：增速换挡，实现由前些年的高速增长、规模不断扩张向内涵式发展的换挡；要深入改革，致力于调节升级阵痛，在办学体制改革、多元主体参与、服务功能增加的过程中，不断适应新的增长点、增长极、增长带成长壮大的市场需求；要强化动力更替的载体，促进职教院校进行制度创新、混合所有制改革、治理现代化的动力增强，推进现代职业教育体系建设；要保障运行过程的质效改善，不断提升技能和以多种职业技能为核心的劳动者综合素质要求，保证系统化人才培养质量，持续改善参与市场竞争的姿态与活力；要形成模式转变的典型范式，服务于办学模式多样化、培养模式多元化，成为同步推进职业教育与经济社会发展的有力探索。

（二）关于技能强国命题的语义梳理

技能强国，不是独立提出的命题，而是一个相对的概念、比较的概念，是与历史的比较，是在与其他国家的对比中进行的判断，因此应该从我国职业教育发展的历史沿革分析不同时期对技能强国的理解。技能强国的理念在我国新世纪之初曾经提起过。典型的观点是2002年，我国学者陈宇根据我国职业教育培训的现状以及实现世界制造中心的目标，出版《走向世界技能强国》，并在导言中提到：“把我们强大的祖国建设成世界技能强国”这一目标[1]。2013年4月2日，时任教育部副部长的鲁昕同志在教育部职教系统“中国梦”教育活动座谈会上，提出“中国职业教育梦是‘中国梦的重要组成部分，是技术技能强国的梦，是全面发展的梦，是人人成才的梦，是尽展其才的梦。”2016年5月8日，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东在出席2016年职业教育活动周启动仪式暨全国职业院校技能大赛开幕式时，曾以《弘扬工匠精神 打造技能强国》为题作重要讲话，强调要全面贯彻党中央、国务院关于加快发展现代职业教育的决策部署，更加注重技术技能人才培养，大力弘扬工匠精神，办好中国特色、世界水平的现代职业教育。2017年10月18日至24日，中国共产党第十九次全国代表大会在京召开。习近平总书记在题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告中明确指出“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”。由此，可以明晰地看到，我国职业教育发展战略已从“加快发展，构建体系”转向“完善体系，构建技能强国”。中国的职业教育正瞄准中国教育现代化2030的远景目标，在中国特色社会主义道路上向着“中国特色、世界水平的现代职业教育”目标阔步前行。党的十九大审时度势地提出了“完善职业教育与培训体系”的战略目标，具有科学、协调发展我国职业教育发展的深刻内涵，无疑，这对我国职业教育的未来发展具有重大意义。

通过对上述关于“技能强国”的命题演变我们可以看出，从不同角度对技能强国有不同的认识，形成了不同的观点。第一种观点是“手段论”。其前提假设是我们的职业教育发展与世界发达国家还有一定差距，认为我国正处于积累量的快速发展阶段，并朝着技能强国的方向发展，但离真正意义上的技能强国还有很长一段路，因此提出“技能强国”概念主要从战略角度讲，通过“技能强国”的目标来增强国家凝聚力和民族自豪感，树立国际形象。第二种观点是“目标论”。该观点多从现状出发，认为虽然我国在世界技能大赛中获得金牌不少，但并不能认为我国已经是技能强国了。因为无论从金牌的“含金量”，还是从奖牌的绝对数来看，我国的职业教育还有很大的差距，金牌大户并不等于技能强国，将打造技能强国作为我国职业教育发展的中长期目标。第三种观点是“结果论”。即以我国在近几届世界技能大赛的优异成绩作为技能强国的标准，认为我国在世界技能大赛上获得金牌总数第一和总分第一，就目前我国职业教育的发展水平而言，已经达到了世界技能强国的序列。第四种观点是“伴生论”。即认为技能强国是伴生于我国人力资源强国战略发展之中的，典型的就是《“十三五”国民经济和社会发展规划》提出，到2020年，全面受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。而根据我国人口变化趋势，未来一段时期，我国在人力资源数量方面的人口红利将逐步降低，要维持人口红利，必须依靠人力资本质量，也就是公民技能水平的提高[2]。

上述观点为我们把握技能强国提供了有益的参考，但综观上述观点也存在着一些问题。显然，对于“技能强国”这个命题的讨论更多的是停留在分析实质性内容和下定论的层面，而对于该命题的科学性和启发性的研究还很少。为此，笔者认为这个命题还应从更深层次进行理论审视。

二、“技能强国”：理论审视与发展维度

（一）技能强国命题的理论审视

技能强国战略具体问题的解决，首先需要我们认识清楚三个理论前提，这三个理论前提是：职业教育在国家发展中的角色定位，这个问题关系到对战略基础的认知与判断；技能强国作为战略目标的合理性辨析，这个问题关系到战略选择的指向与预期；职业教育与教育普及化的关系判断，这个问题关系到战略重点选择的认识依据。

1.战略基础的认知：职业教育在国家发展中的角色定位

本研究把职业教育在国家发展中的角色界定为：职业教育在国家发展中所处的地位、国家赋予职业教育的权利、职业教育承担的义务和行为模式的综合表现形式。简单地说，也就是职业教育在国家发展过程中处于什么地位，起到什么作用，肩负什么样的使命。角色定位直接影响着战略实施的各个环节，合理的角色定位能够积极顺应和充分利用各种环境和条件的变化，为战略目标的最终实现服务。近年来，习近平总书记站在党和国家发展全局的高度，多次就职业教育作重要批示，明确提出建设“中国特色、世界水平的现代教育”的重要思想。这一论述既源自中国教育现代化发展的历史逻辑，又为教育改革发展提出了新目标新要求，揭示了中国特色社会主义教育的本质和发展规律，是建设技能强国必须遵循的指导方针。2017年，中国上海成功申办第46届世界技能大赛，习近平总书记高度重视申办工作，并在申办报告中作书面致辞，指出世界技能大赛在中国举办，将有利于推动中国同各国在技能领域的交流互鉴，带动中国全国民众尤其是近2亿青少年关注、热爱、投身技能活动，让中国人民有机会为世界技能运动发展作出贡献。发展职业教育越来越成为社会各界的广泛共识，我国职业教育的发展理念、模式和成就在国内外广受赞许，以更加开放和自信的姿态走向了世界舞台。

2.战略目标的预设：技能强国作为战略目标的辨析

战略目标主要是指我们的战略选择要达到一个什么样的境地，获得一个什么样的结果。“由职业教育大国向职业教育强国迈进”实际上不仅仅是一个奋斗目标，更是一个发展方向，也是一个发展过程。另外，从战略学的角度讲，战略目标应该具有长期性、稳定性、全面性、可分性、可实现性等特点，而只有具备这些特点的战略目标才具有指导战略制定或选择的实际意义。故把技能强国作为战略目标，还需更为详实可行的实施方略。其次，从现实背景看，技能强国目标的提出主要基于两个背景：一是中国经济发展取得了举世瞩目的成就，二是中国代表团在第44届世界技能大赛中取得金牌榜第一的辉煌业绩。应注意的是，技能强国目标作为一个战略来实施应是基于中国经济转型发展的人才需求这一前提，而非仅仅参照于世界技能大赛的发展水平。所以，可以说技能强国的提出是建立在经济实力的提升和职业教育取得辉煌成就的两大背景之上的。而我们说职业教育发展战略目标应该是针对职业教育发展总体而言的，而不是局部的，不能仅仅根据以技能大赛的发展水平参照来确定职业教育事业整体的战略目标。最后，从“技能强国”这一术语本身讲，其最早并非作为一个学术术语使用，而是通过政府议程提出，合法化为政策术语，再经过媒体传播转变为媒体术语，引起了学术界的关注和讨论，而转变为一个学术术语。

3.战略重点的导向：高等教育普及化背景下的普职均衡发展

一个健康的教育生态一直是我们衡量一个国家教育事业是否发达的重要指标，这就涉及到职业教育与其他教育类型的关系问题。当前，随着我国教育的发展，教育普及化成为我国当前教育发展的阶段目标和主要趋势，将引发教育对象由单一来源向多元结构过渡，培养目标由精英教育向优势教育转型，办学模式由相对封闭向逐步开放递进等系列教育质变。2016年，教育部首次发布的《中国高等教育质量报告》数据显示，中国在校大学生规模达到3 700万人，位居世界第一，毛入学率达到40%，高于全球中高收入国家平均水平。预计到2019年，高等教育毛入学率将达到50%以上[3]。高等教育普及化势必在生源、就业、人才培养及社会功能价值方面对职业教育产生强烈的虹吸作用，职业教育将面临着比以往更为艰巨的历史重任。把握高等教育普及化进程中职业教育面临的现实问题和发展定位，对于我国优化教育结构、完善教育体系、推进教育现代化具有十分重要的现实意义。通过分析近三年高等教育的招生总量，虽然近年来适龄人口基数减少以致于招生人数增速趋缓，却并未从根本上影响人民群众对于高等教育的热切选择。那么，相对于普通教育，本就处于弱势地位的职业教育是否受到教育市场份额的绝对挤占？普通高中和中等职业学校招生规模大体相当是否还有其合理的现实依据，又当如何保障两者的均衡发展？职业教育与普通教育之间的关系将发生什么样的变化？对这些问题的探讨是否站在客观辩证和历史发展的角度看待，将决定职业教育发展的走向问题。

（二）技能强国的维度解析

我们要实现技能强国，在厘清三个前提性问题之后，我们还应该对技能强国有个较为统一的认识或者说评估理念，否则，中国实现技能强国的发展目标就只能停留在一种形式上，而缺乏实质性内容。对于技能强国的标准，无论是实践角度还是理论角度，学界尚未达成统一认识。从实践角度，先后有两种导向：一是把德國、英国、澳大利亚等这些职业教育相当发达，尤其是特色鲜明、体系完善、有着比较成熟的职业教育办学模式的国家称为职业教育强国；二是把目光聚焦在跟我国文化、经济等国情相当的，尤其是在世界技能大赛表现突出的国家如韩国、巴西等国家作为参照的榜样，以发掘更适合我国国情的职业教育发展道路。这种参照论的观点客观反映了中国探索技能强国所经历的曲折历程。如果说大国是个客观的、物质的概念，那么，强国则更应该包含有精神层面的，即主观追求的范畴。

而在理论研究方面，不同的学者也通过研究对一个国家是否是技能强国或者是否是职业教育发达国家有着不同的认识标准。目前，代表性的观点有陈衍等人认为职业教育强国的基本决定因素是职业教育的结构、规模、质量、效益；辅助因素是职业教育的机会和投入[4]。于志晶等人认为在进一步完善体系的基础上，实现治理体系和治理能力的现代化，也就是形成一套更加成熟、更加定型的制度和机制，使职业教育的基础能力、服务能力和竞争能力全面提高，它主要体现“好”和“强”的特征[5]。石伟平则认为提升职业教育国际化水平和国际竞争力，需要把握好“适应规则”与“制定规则”的关系，“引进来”与“走出去”的关系，“顶层设计”与“基层创新”的关系[6]。

上述理论和观点都为我们评判技能强国提供了非常有价值的标准参考。笔者认为，技能强国是我国职业教育事业未来发展的主导方向，我们应该把技能强国理解成是一种引领性、号召性和动力性很强的宏伟奋斗目标，新时期中国职业教育发展的战略目标应该在技能强国战略的引领之下，进行具体的提炼和建构。通过对世界职业教育发达国家的系统研究，我们认为，职业教育强国应该具备以下基本条件：普及程度与参与率，即是否拥有良好的职业文化和全面接纳、参与程度；国民技能素质，即国民的技能水平和劳动力的素质是否达到一定比例结构；健康程度，即是否有一个合理、健全的职业教育结构体系以及有效的职业教育制度和治理结构；充足的职业教育投入；高水平的人才培养质量，人力资本和人力资源对经济发展的贡献率较高；较高的国际化水平和竞争力，拥有“本土化”的办学模式和若干所世界知名的职业院校。

三、技能強国战略下的职业教育提升路径

通过以上分析，参照职业教育发达国家的状况，对比现阶段我国职业教育发展的现实，可见，随着近年来党和国家对职业教育的重视程度日益加强，职业教育在法制环境、政府重视、经费投入、治理水平等方面已经取得了突破，上述要素也不再是当下制约我国职业教育发展的瓶颈，在职业教育的文化环境、社会认识、国际竞争力方面还有差距。在技能强国战略下，我国职业教育发展还需在以下几个方面进一步提升。

（一）优化职业教育的文化环境，提升职业教育的社会吸引力

一个发达国家职业教育体系的形成与演变，都是其内在扎根于各国的历史、政治、经济、文化等社会要素相互作用的结果。几千年来，我们深受以“反职业主义”为核心价值的儒家思想文化影响，致使我国从技能大国到技能强国仍然缺乏全社会对职业教育功能与价值认可的文化根基。在中国历史的长河中，那些有技能的人被称为“小人”，技术技能被贬低为“奇技淫巧”，这造成了今天全社会对职业教育地位的低认同感，成为中国职业教育发展至今永远的痛。正是缺乏良好的职业文化，使得我们今天在发展职业教育的道路上步履维艰，加之职业教育深受市场自然分流之苦，始终没有摆脱弱势地位的刻板印象，被误认为是一种无可奈何的教育选择，根源在于其始终未能很好满足人民群众对于教育的美好期待。

基于此，打造技能强国，我们必须扭转社会认知偏见，增强社会吸引力成为职业教育发展的立足之本。首先，切实提升职业教育的质量。职业教育不同于其他教育类型，有着特殊的属性特征和发展规律，为更加契合社会人才需求，职业教育必须深度融合职业教育体系与国家产业体系，改革创新职业教育多元主体办学模式，拓展职业教育经费来源渠道，健全财政经费管理体系，构建中国特色现代学徒制和建立第三方质量监控制度，为人才培养质量提高提供全面保障。其次，提升职业教育人才培养层次。产业转型升级、经济结构调整和高等教育普及化引发现代社会劳动力市场的深刻变革，迫切需要完善现代职业教育体系以回应市场学历提升和技能升级需求。职业教育应突破目前仅限于大专层次的框架设计，以探索应用型大学建设为契机，进而构建本科、硕士乃至更高层次完整的职业教育学历体系，满足人民群众日益高涨的接受优质教育的意愿和渴求。第三，建立学历与非学历、职业教育与普通教育衔接机制。一方面以国家资格框架为基，畅通职业教育与普通教育相互转化渠道，丰富学生多样化成长成才渠道；另一方面试行弹性学制和学分银行，以先前学习评价和认定为准，使学习者通过非正式教育所获得的知识和能力能获得与正规教育同等的地位，为不同类型学习成果的互认和转化提供载体。最后，完善技术技能人才福利制度。一个国家技能体系的形成不仅需要全社会营造尊重劳动、崇尚技能的舆论氛围，更受益于落实技术技能人才福利的制度安排，以职业资格证书为依据建立技能等级制度，明确技术技能人才奖励政策，落实技术技能人才福利待遇。

（二）进一步丰富和拓展职业教育的内涵与功能

十九大报告对于职业教育论述的一个重要变化，就是在官方文件出现“职业教育与培训”，丰富了职业教育的内涵，对现代职业教育体系的完善，开始从整个国家技能形成的角度构建。按照世界银行的说法，这个体系从范围上讲主要包括了职前全日制的技能培养体系（Pre-Employment Technical and Vocational Education and Training）、在职培训体系（On-the-Job Training）以及劳动市场的专门化培训项目（Active Labor Market Programs）等[7]。过去，由于多方面的原因，我们对职业教育的理解往往停留在狭义的学校职业教育系统内部，涉及的内容还是围绕职业学校人才培养层面如何改善和优化职业教育的办学模式改革，尚未站在全新的经济社会发展、技术变革、就业市场变化以及教育改革等宏观背景下，从一个国家技能形成体系的角度来审视职业教育集团化办学的内涵、价值与功能发挥，导致职业教育在全社会的主体地位不够突出，在深化职业教育与培训改革，完善国家技能形成体系方面发挥的作用还不够明显，在职业教育系统外部的认可度不高等问题。而将职业教育内涵拓展到国家技能形成体系角度，内涵上尽管与狭义层面的“职业教育”有诸多相关性，但也有其更加广义的内涵，即它以集体的方式、产业部门和教育部门合作的方式培养技能；它培养的是一种国家、集体层面的能力。

基于上述理解，我们对职业教育的重心，必须扭转以往注重职前教育而忽视职后培训的发展局势，进一步扩展服务范围，深度挖掘培训功能，以满足学习型社会人力资源开发的现实需要。首先，实施职业教育技能提升计划，将在职员工、下岗职工等纳入庞大的社会培训体系，为社会再生产和人力资源再开发提供智力支撑。其次，职业教育应进一步扩大开放，发挥多类办学机构优势，为非全日制学习人员提供便捷、灵活、弹性的学历提升教育，从而凸显竞争优势，解决制约从业人员晋升、转岗等关乎职业生涯长远发展的瓶颈问题。第三，加大职业教育扶贫攻坚力度。职业教育是实现教育公平的重要途径，教育公平又是实现社会公平的重要手段。因而，在东西部扶贫协作框架下，职业教育应以就业脱贫为导向，主动服务国家扶贫攻坚战略。一方面通过东西职业院校协作行动计划，建立对口援助关系，全面实现东部地区与西部地区职业教育的结对帮扶；另一方面为建档立卡贫困家庭、农村富余劳动力等提供公益性培训，形成精准脱贫与职教发展相互促进的良好局面。

（三）提升职业教育国际竞争力，强化职业教育的“国家品牌”

无论是高等职业教育，还是中等职业教育，国际化办学是职业教育现代化的应有之义，也是技能強国的应对举措。目前，中国经济正处于从中等收入向高收入转型阶段，意味着人们群众不仅对优质教育有着美好追求，还具备足够雄厚的教育投资能力。就职业教育而言，国际化办学可以相应借鉴高等教育发展经验，并从以下方面着手推进：首先，努力对接国际标准。与发达国家相比，我国职业教育各类标准与国际水准相距较远，应进一步秉承合作开放理念，引进国外先进职业教育制度标准、课程标准、教学标准等，为我国职业教育系列标准制定提供规范标本。其次，积极搭建国际交流平台。我国既是职业教育资源的输入国，也是职业教育资源的输出国，应始终坚持“引进来”和“走出去”并重原则，一方面吸收借鉴国外先进发展理念、模式方法和运行机制，另一方面鼓励职业院校走出国门，开展境外办学和外援培训，特别是为“一带一路”沿线发展中国家输送中国特色的职业教育办学模式。最后，丰富国际合作办学内容。职业教育国际化办学内涵丰富、范围广泛、形式多样，具体表现为如下方面：一是聚焦国际发展视野，承办世界性职业教育会议。如以承办国际职业技术教育大会、世界职业教育院校联盟会议、职业教育国际论坛等为契机，及时了解世界职业教育发展新趋势、新经验和新成果，深度融入国际化进程。二是密切合作伙伴关系，深化职业教育合作层次。当前，职业教育国际化合作办学主要围绕师生互访、参观考察、交流培训等方面开展，还需进一步拓展新的合作关系，深入职业教育课程、教学、研究等核心问题，开展深层次的教科研合作项目，以引领中国职业教育国际化发展新方向。

综上所述，技能强国战略的提出，对于我们在新的形势下正确认识职业教育的定位和目标，全面把握职业教育的发展规律，更好地提升职业教育人才培养质量，提升我国技术技能人才对经济发展的贡献率均有重要意义。无论是从政策语境、战略角度还是学术语义角度，把技能强国战略作为新时期我国职业教育发展的战略目标具有重要指导意义。

参考文献：

[1]陈宇.走向世界技能强国[M].北京：海洋出版社，2002：3.

[2]李玉静.技能强国：意义及要求[J].职业技术教育，2016（16）：1.

[3]教育部.中国高等教育质量报告[EB/OL].[2017-06-06].http：//news.xinhuanet.com/local/2016-04/08/c_128873671.htm.

[4]陈衍，李玉静，房巍，等.中国职业教育国际竞争力比较分析[J].教育研究，2009（6）：63-68.

[5]于志晶，刘海，程宇，等.从职教大国迈向职教强国——中国职业教育2030研究报告[J].职业技术教育，2016（6）：10-30.

[6]石伟平. 职业教育国际化水平和国际竞争力提升：战略重点及具体方略[J].现代教育管理，2018（1）：72-76.

[7]WorldBank.The Right Skills for the Job：Rethinking Training Policies for Workers[EB/OL].[2017-05-12].https：//openknowledge.worldbank.org/handle/10986/13075.

（责任编辑：张学英）