20世纪美国技能形成体系分析

李玉珠

摘要：20世纪美国的技能形成体系被称为“技能替代式”，这种技能形成体系是以雇主利益为主导的，在技能投资方面，企业对职业教育和技能培训的投资并不积极，技能投资的责任主要由政府和个人承担，形成了美国以国家和个人为主的技能投资制度；在培养主体方面，雇主并不积极承担职业教育培养和技能培训的责任，形成了美国以学校职业教育为主体的技能培养体系；在技能供应内容方面，美国形成了以通用教育为主的技能供应制度。

关键词：美国；技能形成；体系

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1672-5727（2018）05-0025-06

西方政治经济学家对美国技能形成制度的研究发现，美国呈现出一种技能替代的模式[1-3]。“替代式技能形成”是指一国的企业生产多采用理性化的生产战略，用新技术、新生产工艺替代员工技能的战略。美国技能替代式形成体系是以雇主利益为主导的，在其投资领域，雇主极力压缩企业对职业教育和培训的投资，形成了美国以国家和个人为主的技能投资制度；在培养主体中，雇主也几乎不直接参与职业教育和培训，几乎将全部职业教育供应的责任推给政府，形成了美国以学校职业教育为主体的技能培养体系；在技能供应内容方面，美国形成了以通用教育为主的技能供应制度。

一、以政府和个人为主的技能投资制度

在20世纪，对于美国企业来说，对工人进行培训意味着提高劳动力成本，雇主一直在转嫁职业教育和培训成本。因此，美国的技能投资是以政府和个人为主体的。

（一）政府投资

美国政府技能投资的具体情况因不同教育层级和地区而不同。

1.地方—州—联邦三级学校职业教育投资制度

在美国，政府对技能投资主要是通过对实施承担职业教育的学校的投资来实现的，美国职业学校可以得到政府的定期资助和来源于各种渠道的特种职业教育培训资金。这些资金包括地方定期资金、州定期资金、地方特种职业教育培训资金、州职业教育特种资金和联邦职业教育资金等[4]。史密斯休斯法建立了地方—州—联邦三方合作开展职业教育的机制，因此职业学校（包括社区学院和技术学院）资金来源于地方政府、州政府、联邦政府。

一般来说，职业学校资金的主要来源为地方政府，地方政府通过财产税筹集这些资金。财产税与地方经济发展水平相关，因此，各地区的职业学校获得的资金并不相同。

州政府提供的经费是职业学校资金的第二大来源，主要来源于所得税。州政府提供的资金试图缩小各地区政府由于经济发展水平不同而对职业学校投资的不平等性。州政府会向低收入社区学校提供附加资金。另外，州政府提供的资金还依据学校招生人数的不同而不同，刺激了地方学校扩大招生规模。

联邦政府通过特殊目的为职业学校提供资金，但仅占很小的比例（6%～8%）。从《莫雷尔法案》第一次确认联邦政府给予职业学校经济支持，到1990年国会通过的《帕金斯职业技术教育法》，每一次法规联邦政府都给予职业教育财政支持，并且力度逐次增加，资助的范围也逐次扩大[5]。联邦政府通过两种途径向职业学校拨款——有条件拨款和无条件拨款。有条件拨款由地方社区提出申请并以本社区一定数量财产作保证，有条件拨款通常用于鼓励学校进行特别重点的培训，但这种资金赞助是有限的。无条件拨款，既可以提供给社区，也可以提供给州，以鼓励社区开办新专业或其他特殊目的的培训。但是由于联邦经费经常延误并易波动，所以不管是有条件拨款、还是无条件拨款，都不是职业学校经费的稳定来源[6]。

以社区学院为例，社区学院的资金来源逐年变化，地方政府的资助比例逐渐减少，而州政府的资助和学费的占比却在不断增加，表1清晰地呈现了20世纪美国社区学院的資源来源及其变化。

20世纪70年代，加利福尼亚州通过了“13号法案”。该法案将州财产税限制在资产估值的1%，而且限定增长率每年最大不超过2%。这样，加利福尼亚州的社区学院发现他们的主要经费来源具有上限的限制，而不得不转向州政府寻求经费。在那两年内，加利福尼亚州的州政府提供了42%～80%的社区学院的经费。后来，其他的7个州也通过了类似加利福尼亚州13号法案的法律规定[8]。

1993年，格瑞特（Garrett）调查发现，在一些有大社区学院的州，大的社区学院从州政府获得75%甚至更高的资金资助，如加利福尼亚州、科罗拉多州、佛罗里达州、北卡罗来纳州、弗吉尼亚州和华盛顿；而另一些州的大的社区学院仍然从当地政府获得大约一半的资金资助，如亚利桑那州、堪萨斯州、伊利诺斯州、密西根州和俄勒冈州[9]。社区学院的资金来源，不同的州情况也不尽相同，但从总体趋势上看，个人和州政府承担的比例越来越多。

2.政府的职工培训投资

在美国，企业将员工培训视作一种成本，因此，对员工培训的投资也主要是由政府来完成的。1962年，《人力培训与开发法》颁布。为保障该法的实施，联邦政府根据各地培训计划的实施情况不断加大投入。据美国人力咨询委员会统计，到1965年国会拨款达到3亿美元，到1973年，累计拨款32亿美元。但培训的效果较差，在1962—1967年间，每10名劳工中，只有1人参加了培训；在参加培训的每20名劳工中，只有1人顺利结业。该法案在实施中，联邦政府的投入本就不够，而多数州政府的配套基金更没有到位，联邦资金作为“诱饵”并没有在地方财政中“钓”出更多的“鱼”。当时，只有3个州象征性地提供了配套资金。很多劳工由于面临生存的威胁，也无力坚持完整个培训[10]。

1988年，美国国会又颁布了《经济错位与劳工援助法》。该法案设立了“经济错位与劳工援助计划”，对技术过时的劳工提供补课培训和岗位培训。国会为此计划提供了大量的援助。例如，1989年，国会为宾夕法尼亚州提供的资助达1 500万美元，1991年增至1 890万美元；在新泽西州的培训也由310万美元增加到780万美元。

在1962年法案之后，面临美国劳动失业率较高、通货膨胀、经济危机等复杂的经济发展形势，政府先后实施了多项政策促进劳工培训，但终究因为得不到企业的大力支持而效果不理想。

（二）个人投资：学费

对于社区学院和四年制大学来说，学费也是学校经费来源的一部分。以社区学院为例。20世纪50年代以来，社区学院学生的学费占其经费来源的9%，1965年为13%、1975年为15%、1992年为20%。1994年，社区学院的学费为1 100美元左右，1996年上升至1 500美元左右，但是，美国社区学院的学费还是比四年制专业学院的学费低。现在，学费占两年制社区学院运营预算的五分之一，但各地、各州的情况也不同，在有的州学生的学费占社区学院经费来源的四分之一，而在加利福尼亚州学生支付的学费仅占学院经费来源的十分之一[11]。

（三）企业投资

在20世纪，相比于德国、法国，美国企业的技能投资成本在其劳动力总成本中占的比例非常小（见表2），美国企业对教育和培训的投资并不热衷。就培训时间来说，美国公司平均每年在每个员工身上所花的培训时间仅有30个小时，而日本却是美国的三倍。对于新进员工，这点表现更甚。在前6个月，日本公司新进雇员会得到300个小时的培训，而美国新进雇员的培训时间不足50个小时。美国培训和发展协会称，接近5 000万美国工人需要培训，但还没有培训，有1 700万工人需要基本技能培训，1 600万需要新工作技能培训。据调查，美国仅有22%的机器操作员、装配工和检验员接受过技术升级的培训[12]。

美国企业培训投资的严重不足，致使企业在技能投资与供应体系中处于缺失状态，企业对于自身员工的培训尚不热心，更何况其对学校职业教育的参与情况了，这也在一定程度上造成了后来美国外部劳动力市场（主要指职业学校培养的人才）的技能供应与企业的技能需求之间的不匹配。

二、以学校职业教育为主体的技能培养体系

（一）学校职业教育

与美国的技能投资制度一样，在20世纪，美国的技能培养职责也是美国雇主所极力向政府转嫁的职责之一。先前学徒制和厂办学校短暂繁盛时期，美国雇主对技能的培养，在后来已经比较鲜见，致使美国的技能培养体系主要是学校职业教育机构。

在美国，技能的培养主要是以学校职业教育为主，中等职业教育水平的技能供应机构主要是全日制职业与技术教育高中和服务于多所高中的地区职业和技术教育学校等。全日制职业和技术教育高中强调职业与技术教育，但同样也提供学术课程；地区职业和技术教育学校为那些在他们所在地高中接受全部或部分学术课程的学生提供半日制的职业和技术教育。美国综合高中主要提供学术教育，也提供一些职业和技术教育。表3显示了各学校职业和技术教育的内容在本学校教育中的占比。2002年，美国18 000所公立高中，5%为全日制职业与技术教育高中，46%是提供地区职业与技术教育学校服务的综合高中[14]。

虽然美国在中等教育水平上，大部分学校都提供职业教育课程，但学生所修职业教育课程的学分却比较少，如图1所示，在中等教育水平阶段的职业教育，只能是一种职业启蒙或者低水平的教育。

中等后水平的技能供应机构，包括各种层次的机构，例如，四年制、两年制和不足两年的公立机构、非营利性的私立机构和营利性的私立机构等，详见下页表4。大多数州通过相当均衡的配置四年制、两年制和不足两年的中学后教育机构提供生涯教育，其中拥有中等后教育机构最多的是加利福尼亚州（大约550所），其次是宾夕法尼亚州、德克萨斯州和纽约州（每个州大约350所）。在佛蒙特州、阿拉斯加州、南达科他州、内布拉斯加州、威斯康辛州和哥倫比亚特区，生涯教育机构中多数（53%～74%）是四年制高等教育机构，在怀俄明州、肯塔基州、蒙大拿州、爱达荷州、俄勒冈州、华盛顿州、西弗吉尼亚州和北达科他州，一半或一半以上（50%～82%）的生涯教育的提供者是两年制中学后教育[17]。

在美国也有很多机构向成人提供与工作相关的课程；传统教育提供者，诸如初等和中等学校、专科院校、综合性大学和职业/技术学校，都为成人提供一些与工作相关的课程；其他的组织，如商业机构、专业协会、社区和政府机构、私人、自愿者和宗教组织都是工作相关课程的提供者。在多数情况下，提供与工作相关课程者均为雇主，雇主是各层次成人教育项目最常见的提供者[19]。美国学校职业教育体系，从图2中清晰可见。

（二）企业职业培训

由于学校职业教育的内容与经济发展需求不能完全匹配，一些企业也开始自己实施培训，例如摩托罗拉公司。在20世纪80年代早期，摩托罗拉雇佣了一些可靠也愿意努力工作的生产线工人。随着国际竞争加剧，公司不仅需要工人努力工作，还需要工人为产品质量担负责任，用策略分析方法做出决策，但他们发现许多员工不会阅读，不会进行简单的计算操作，尽管如此，在摩托罗拉公司的眼中，他们都是好工人，对公司很忠诚，于是摩托罗拉公司开始对工人进行教育培训，为他们提供在新世纪竞争中所需要的技能。事实上，该公司的培训和教育费用在20世纪80年代由700百万美元上升到1.2亿美元，而且此后一直在增长。美国培训和发展协会宣称，美国企业内部培训在技能形成体系中投入了比公共职业学校和学院更大的资本[21]。据美国商会的调查，有85%的公司规定为新雇员工提供培训，内容涉及人事、工程、技术、管理和领导艺术等课程[22]。

由此可见，随着经济的发展，美国的企业也在逐步参与到职业培训中，这对美国21世纪职业教育的发展具有促进作用，但总体而言，美国20世纪的技能培养体系还是以学校职业教育为主。

三、以通用教育为主的技能供应制度

为适应美国工业化建设的需求，几乎整个20世纪，美国的技能供应内容都主要集中在文化知识、基本技能以及较窄的岗位技能方面。

在20世纪上半期，企业去技能化战略及批量生产方式的使用，使得企业生产降低了对员工技能的依赖和要求，劳动高度分化。例如，在日本的汽车装配厂中可以用2至4个工种囊括的工作，而在美国的同类汽车装配厂中至少有80至95个工种，这种高度的劳动分化，使得工人的技能也是严重分化的，员工大部分为无技术或半技术工人，企业对他们的要求主要是提高文化知识、基本的读写技能以及岗位的入门技能。例如，社区学院的前身，初级学院在创设时提供的课程主要是通识教育课程。匡蒂（Quanty）和泰瑟姆（Tatham）分别于1977年、1978年对堪萨斯州社区学院做了调查，调查结果一致显示，有三分之二的社区学院学生进入社区学院学习的目的是为了获得“入门技能”[23]。

20世纪中期，随着技能替代战略的成功和批量生产方式的成熟，美国的技能供应内容除了普及文化教育之外，更多的集中于满足较窄工作要求的岗位技能，许多州为特定职业或岗位准备而设计课程计划，而职业教育投资者也主要集中于对单一领域职业项目的关注，见图3。这种面向较窄岗位工作的技能培训，历时较短、快速、頻繁。社区学院除了为学生转学提供的多种副学士学位课程以外，还为满足学生立即就业的需求，开设各种应用性副学士学位课程和非学位课程，以使学生短期内掌握技术以便就业。这些应用性副学士学位课程一般是按照职业岗位要求来设置课程，毕业后直接到一定岗位上就业。如小企业管理（商业副学士学位）专业开设的课程大都是应用性较强、岗位针对性和职业性强的课程，这种职业性课程所占比例为总课时的60%，毕业生可在行政办公室经理、行政助理、执行秘书、同声打字员和类似的职位中就业。例如，迈阿密—戴德社区学院开设的非学位课程中有一些“急救技师”应用技术文凭、“病历抄写”应用技术文凭等[24]。

美国简单的、单一职位的入门培训的技能形成方式以及其高度分化的职业分工，使得美国工人的技能也是分化的、单一的。上文中提到的制造业例子就是其中的典型案例。在美国企业的工作安排中，工厂操作工人的技能与机器检修工人的技能是相互分离的，也就是说操作工不能胜任机器检修的任务，以至于在美国制造业工厂中，维修人员70%～100%的时间都用在了停工检修上，机器操作工没有能力边工作、边进行预防性检修，生产工人和检修工人工作和技能的分离，让大部分美国制造业工场经常处于停工状态。在经济发展全球化趋势下，这种技能替代方式以及生产方式已经不能与其国际竞争者——德国和日本相抗衡[26]。

为维持美国在国际上的竞争力，美国重新检视其教育和培训体系。1983年美国卓越教育联盟发布《国家处在危险之中》报告，自此，美国提高了对各级学生毕业的要求。许多州取消了为特定职业准备而设计的、较窄的职业课程计划，增加了学术性内容，使得学校课程融合了学术性和职业性内容，并且职业技能准备领域也变得更加宽广，不再是单一岗位技能，面向职业群的课程开始出现并广泛发展。1994 年，美国政府还建立了国家技能标准委员会（National Skill Standards Board， NSSB），意在创建一套灵活的、统一的国家技能标准体系，以增强美国的全球竞争力。技能标准项目的开发目的是使技能标准更加灵活、可转移并实现及时更新和完善[27]。

20世纪，美国这种以雇主利益为主导的技能形成体系，是与当时美国以软件、多媒体、生命科学、广告、服务业等为主经济产业结构相适应的，这种替代式的技能形成体系，在20世纪，推动了美国经济的大力发展，为美国世界霸主地位的形成与保持做出了积极贡献。

当然，进入21世纪，随着美国经济产业结构的转型升级，美国的替代式技能形成模式也在不断的变化中，随着大量实践的开展，替代式技能形成模式正朝着适应智能制造的方向发展。

参考文献：

[1]Finegold D，Soskice D.The Failure of Training in Britain：Analysis and Prescription[J].Oxford Review of Economic Policy，1988： 21-53.

[2]Thelen K.How Institutions Evolve：The Political Economy of Skills in Germany，Britain，the United States，and Japan[M].Cambridge University Press，2004.

[3]Ashton D N，Green F.Education，Training and the Global Economy[M].London：Edward Elgar Publishing Limited，1996.

[4][6]潘书阁.美国职业教育培训资金的管理模式[J].现代技能开发，1997（7）：38-39.

[5]Levesque K，Laird J，Hensley E， et al. Career and Technical Education in the United States：1990-2005： Statistical Analysis Report[R].Washington，DC：National Center for Education Statistics，Institute of Education Sciences，U.S.Departmentof Education，2008：8.

[7]Cohen A M，Brawer F B.The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1996：140.

[8][9][11]Cohen A M，Brawer F B.The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1996：139.

[10]梁茂信.美国人力培训与就业政策[M].北京：人民教育出版社，2006：87-88.

[12]楊伟国，代懋，王婧.美国技能短缺治理及对中国的借鉴[J].中国人口科学，2008（1）：74-82，96.

[13]刘英.美国工人工资变动型式研究[M].北京：中央编译出版社，2009：154-155.

[14]美国国家教育统计中心.现代美国生涯与技术教育纵览——1990—2005年数据分析报告[M].和震，高山艳，等，译.郑州：河南科学技术出版社，2013：12.

[15][16]Silverberg M， Warner E， Fong M， et al. National Assessment of Vocational Education： Final Report to Congress[R].Washington DC： U.S. Department of Education， Office of the Under Secretary， Policy and Program Studies Service， 2004：21，26.

[17]美国国家教育统计中心.现代美国生涯与技术教育纵览——1990—2005年数据分析报告[M].和震，高山艳，等，译.郑州：河南科学技术出版社，2013：91.

[18]Levesque K，Laird J，Hensley E，et al. Career and Technical Education in the United States：1990-2005： Statistical Analysis Report[R].Washington，DC：National Center for Education Statistics，Institute of Education Sciences，U.S.Departmentof Education，2008：77.

[19]美国国家教育统计中心.现代美国生涯与技术教育纵览——1990—2005年数据分析报告[M].和震，高山艳，等，译.郑州：河南科学技术出版社，2013：230.

[20]U.S.Department of Education. Digest of Education Statistics.Washington： Institute of Education Science （ies）and National Center for Education Statistics （NCES）[EB/OL].（2015-01-22）.http：//nces.ed.gov/programs/digest/d07/figures/fig_01.asp.

[21]World TVET Database：United States of America[R].UNESCO-UNEVOC International Centre for Technical and Vocational Education and Training，U.S. Centre on Education and Training for Employment（CETE），2014.

[22]朱传一.科学技术发展与美国的就业问题[M].北京：劳动人事出版社，1985：142.

[23]Cohen A M，Brawer F B.The American Community College[M].San Francisco：Jossey-Bass Publishers，1996：233.

[24]李阳琇.美国社区学院课程设置特点及其基本理念[J].比较教育研究，2004（3）：68-72.

[25]Silverberg M，Warner E，Fong M，et al.National Assessment of Vocational Education： Final Report to Congress[R].Washington DC：U.S.Department of Education， Office of the Under Secretary， Policy and Program Studies Service， 2004.

[26]Shibata H.A Comparison of American and Japanese Work Practices：Skill Formation， Communications， and Conflict Resolution[J].Industrial Relations，1999，38（2）：192-214.

[27]马君，潘海生.基于美国国家技能标准的职业教育课程开发技术研究[J].职业技术教育，2011（4）：80-84.

（责任编辑：张学英）