土地使用权出让制度的发展变迁与设计分析

胡加

摘 要：我国现行的土地使用权出让制度曾经为我国城市经济的发展发挥了重要作用，但到目前为止已经逐渐显现出一系列的弊端。因此，有必要对相应的制度进行一定的改进，以适应新形势的发展需要。基于此，通过对土地使用权出让制度的发展进行总结，分析现行土地使用权出让制度存在的弊端，并提出改进土地使用权出让制度的几点政策建议。

关键词：土地使用权；发展变迁；制度设计

中图分类号：F301.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2018）23-0081-02

2018年1月15日，国土资源部部长姜大明表示，将进一步深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一的提供者。下一步，我国将研究制定在权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法。

我国目前实行的是土地所有权和土地使用权相分离的制度，城镇土地归国家所有，农村土地归集体所有。土地使用权的出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定使用年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让的方式主要有协议、招标和拍卖。迄今为止，我国城市的商品房开发一般模式是房地产企业从国土部门购得国有土地，进行开发并对外销售。其特点，一是由政府土地部门提供出让土地；二是出让的必须是国有土地，集体土地不能直接出让，须征收为国有土地后方能出让。新政策也就是说：非房地产企业依法取得使用权的土地和农村集体经营性建设用地，将有可能成为居住用地的供应来源，政府不再是居住用地唯一的提供者。

一、我国土地使用权出让制度的发展变迁

我国的土地使用权出让制度自1988年产生以来经历过多次重大的变革，是一个随着历史的演进而不断深化的过程。迄今为止，这一制度还远没有达到完备的程度，还存在许多不合理的地方。为了更深入地了解我国土地使用权出让制度，在这里，有必要将这个制度的产生和发展作以简单的概述。

国土资源部通过出台《划拨用地目录》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》《关于发布实施<全国工业用地出让最低价标准>的通知》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》这五个重要的部门规章，完成了对我国城镇国有土地总体供给及出让方式的规范，也实现了土地出让金制度的深入调整。这些制度在很大程度上维护了社会公众利益，遏制了土地使用权出让过程中滋生的腐败现象。上述法律法规构成了我国土地使用权出让制度的法律框架，现阶段我国土地使用权的出让基本上是在这个框架下进行的。

二、我国现行土地使用权出让制度的弊端

由于国家是国有土地的所有权人，因此出让土地使用权的一方只能是国家。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第15条第2款的规定，土地使用权出让合同由地方市级、县级政府土地管理部门与土地使用者签订，这就意味着地方市级、县级政府有权作为国有土地所有者的代表出让土地使用权。在这个过程中，土地出让金成为地方各级政府重要的财政来源，主要归地方政府支配，形成了所说的“土地财政”。“土地财政”是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方的财政支出，所获得的出让金属于基金预算收入，是地方财政收入的一种。我国的“土地财政”主要是依靠增量土地来创造财政收入，换句话来说，就是通过卖地的出让金来满足财政需求。“土地财政”作为地方政府发展经济的一种特殊工具，对近年城市建设的高速发展有着不可磨灭的贡献。地方政府通过经营土地，积累了大量的建设资金，推动了城市经济的快速发展，提高了居民的生活质量，带动了周边经济的转型发展，吸引了大量农民工进城务工，加快了城镇化进程。但同时我们也应该客观和清醒地认识到这种制度的弊端。

第一，现行土地使用权出让制度是客观造成高房价的重要因素之一。地价与房价之间有着极其紧密的联动性，地价的上升会抬高房价，房价的上升又会反过来推动地价，两者相互促进，螺旋上升。土地出让金是地方政府主要的财政来源。2018年1月25日，财政部公布了我国2017年财政收支状况，通过相关数据可以管中窥豹。其中，2017年累计全国一般公共预算收入172 567亿元，同比增长7.4%；2017年国有土地使用权出让收入52 059亿元，同比增长40.7%。我国土地出让金占地方本级财政收入的比重长期超过50%，在2010年的时候甚至达到了71.7%。土地出让金成了地方政府的钱袋子，在地方政府的推波助澜下，各地地王频出，加上集体土地按规定不能开发房地产，房地产开发商处于垄断地位，使其可以大肆哄抬房价，房价怎么可能降得下来。

第二，现行土地使用权出让制度造成了贫富差距、城乡差距越拉越大。土地出让前一般先需征地，征地涉及征地补偿问题，这实际涉及一个国民收入再分配的过程，少数被征地者一夜暴富，加大了地方的贫富差距。而且这种一夜暴富往往被人看做是一种不劳而获的现象，容易造成被征地者和未被征地者心理扭曲，引发一系列的社会问题。尤其值得注意的是，征地往往集中于城市中心和城市邊缘，很少在边远山区征地，这造成了城乡差距不但没有缩小，反而拉大了。

第三，现行土地使用权出让制度造成了资源的浪费，不利于产业结构的调整。习近平总书记在十九大报告中指出，要坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。土地是一种不可再生的资源，土地出让前首先要征地，征地就不可避免地要占用农地。可以预见，只要现有的土地出让制度不变，保护耕地、保护农民的合法权益，只能成为空谈。多年以来，地方政府的土地出让金大量投向城市建设，造成了房地产业成为了国民经济的支柱产业，带动了水泥、建材、五金等产业的发展，造成这些产业产能严重过剩。这条较为低端的产业链的过度发展，占用了大量社会资源，与中央加快转变发展模式的政策背道而驰。

三、我国土地使用权出让制度改革设计

第一，我国可以考虑实施“累进制的土地出让金上缴制度”。我國的土地出让金收取后会在中央和地方之间进行分配。最初规定土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上缴财政。取得收入的地方财政部门可以把其中的20%作为城市土地开发建设的相关费用，其余部分中的40%上缴中央财政，60%归获得收入的地方财政部门。1992年后制度有所变化，分成比例改为土地出让金总额的5%上缴中央财政，其余部分由各级地方财政部门在核定合理的土地开发成本和住房价款的基础上，自行使用安排。根据前面的分析，这种制度会产生一系列的弊端，把土地出让金全部收归中央政府可以解决大部分的问题，但客观来讲不现实，我们可以参考递进制的个人所得税政策，把制度做适当的调整。比如，把各地每平方米土地出让价格划分为几个不同的档次，每平方米500元以下的，按土地出让金的5%上缴中央财政；每平方米500元以上1 000元以下的，超出部分按10%上缴中央财政；每平方米1 000元以上2 000元以下的，超出部分按15%上缴中央财政，依此类推。

第二，进一步深化“居住用地多主体供给制度”。国土资源部部长的表态表明，非房地产企业依法取得使用权的土地和农村集体经营性建设用地，将有可能成为居住用地的供应来源，政府不再是居住用地唯一的提供者。但请注意，政府不再垄断住房供地，是住房，而非商品房。对于商品房住宅市场来说，实际土地来源没有任何改变，政策主要影响的是租赁市场。从长远来看，我国肯定是要实施房产税政策的，但实施前始终有个硬骨头需要啃下来，就是全国各地大量存在的小产权房如何处理。国土资源部部长的表态为解决小产权房问题打开了一扇窗户，但始终有一层窗户纸没有捅破。我们可以设计一项土地出让金补缴政策，让小产权房只要补缴土地出让金和其他税费，就可以转正，得到国家的认可。这样既有利于平抑房价，也有利于增加地方政府和中央政府的财政收入，多方可以共赢。

参考文献：

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[责任编辑 陈 锐]