我国义务教育均等化现状分析及对策研究

刘展余 邱琳

摘要：义务教育是提高国民素质、实施科教兴国的重要工程，是构建和谐社会的基础。义务教育均衡发展是一种全新的教育理念，是一种全新的教育可持续发展观。推进义务教育均衡化发展不仅是实现社会公平的基础，也是实现我国基本公共服务均等化的途径之一，构建和谐社会的必然要求。本文总结国外和国内义务教育均等化的经验成果，基于本国国情的基础上，结合相关数据进行了在我国现阶段义务教育均等化的现状分析，最后提出了如何进一步推进我国义务教育均等化发展的对策建议。

关键词：义务教育；均等化；对策研究

一、我国义务教育现状

（一）经费拨付问题

我国经济发展水平的区域差距较大，而义务教育的发展水平与当地的经济实力紧密相关，致使义务教育发展存在较大的区域差距。以生均教育经费为例，2008年，地方普通小学生生均教育经费高的省份是上海，最低的是河南，二者相差8倍多；地方普通初中生生均教育经费最高的省份是北京，最低的是贵州，二者相差7倍多。

从城乡经费投入角度来看，农村义务教育生均经费投入水平依然低于城市。2004-2008年，农村义务教育生均预算内经费投入水平仍处于全国平均水平以下。并且，农村义务教育资金的拨付也不及时，长期滞留在财政或教育部门。审计调查的54个县中，有29个县未按规定期限分配并拨付到有关中小学校账上，其中有13个县资金滞留平均超过6个月，最长的超过1年。

（二）办学条件差距

以生机比来衡量各地区义务教育办学条件差异。生机比属于反向指标，即指标值越小代表办学条件越好。

从城市办学条件差异看，2010年全国普通初中平均生机比为16.85，上海市最低为4.16，贵州省最高为28.79。全国普通初中生机比为27.83，北京市最低为4.16，贵州省最高为67.48。

相比城市学校，农村学校的办学条件较差，据2010年中国教育统计年鉴数据，我国农村普通初中生机比14.68，比县镇普通初中生机比低1.84，比城市普通初中生机比高3.890。我国农村普通小学生机比为33.94，比县镇普通小学生机比高11.35，比城市普通小学生机比高20.030。

由此可得，我国上海、北京等东部省市义务教育办学条件要远好与贵州、云南等西部省市。

（三）师资及其待遇差异

尽管全国普通中小学生师比在逐年下降，但部分中西部地区仍存在教师短缺的现象。2006年，全国有508个县每县平均5所小学不足一名外语教师；西部山区农村小学平均10所才有一名音乐教师；中西部贫困地区、少数民族地区农村初中音乐、美术、信息技术三门学科教师平均每校都不足一人，致使部分学校无法正常开设课程。

据国家教育督导团的专项督导检查，目前部分农村学校教师不足，城镇学校大班超额现象严重。2007年，全国小学中高级职务教师比例城市高于农村9.5个百分点以上。全国初中中高级职务教师所占比例城市高于农村19.2个百分点。

此外，教师工资收入水平城乡差距依然较大。全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分別仅相当于城市教职工的68.8%和69.2%。教师工资收入水平低，是造成农村尤其是边远地区教师队伍短缺不稳定的主要原因。

二、原因剖析

（一）城乡二元体制

城乡二元体制是城乡教育二元化的根本原因。由于以经济为基础的城乡二元体制所体现的户籍、社会保障、就业、医疗等二元分野，催成了城市偏向性公共产品的供给制度，以厌农、弃农为目的的农村教育就有了生存空间。这样城乡之间就在资源配置、学校布局和生源分配上产生了巨大的差距，所以义务教育作为最重要的公共服务在城乡之间就形成了失衡的格局，使得公民在进入教育体系后无法享受同等质量的教育服务，从而就无法站在同一起跑线上公平竞争。

二元的户籍制度分为城市户口和农村户口，户籍管理具有很强的社会治安功能等。不同的户籍的人在各方面的待遇是不同的，我国现行的户籍制度加剧了城乡割裂。

（二）教师人事分配制度

在计划经济时期，由于国家人才资源奇缺，国家实施教师人力资源的“统分统配”的方式。教师工作地点固定，职业稳定，即教师能“从一而终”的工作。教师人事分配制度是单向的和静止状态。这种计划配置方式在特定历史时期补充并保存了农村教师人力资本，保证了教师人力资本在城乡之间一定程度的平衡。随着经济的发展，这种人力资本配置方式就越来越不适应，其主要弊端表现在：僵化的人力资本配置体制，造成人与事不匹配，忽视地区、学校和教师本人的实际需要以及教师人力资本存量的增长规律，使教师附在学校单位上而缺少激励、活力的氛围。

（三）多级配套的教育财政管理体制

2000年以来，我国实施“以县为主”的义务教育经费保障体制，县级财力有限，而掌握了主要财力的中央、省级政府对农村义务教育经费投资比例偏低，会导致义务教育的失衡。现行农村义务教育财政体制缺乏合理明确的农村教育经费的分担机制，其结果是在全国大部分地区，形成了农村义务教育各项经费都需要补助，却都补不足的局面。

这种体制不足以支撑义务教育的均等化。与美国、日本等国家的义务教育体制相比，我国的体制建设有待加强。例如美国为了促进义务教育均衡发展，把各州政府作为各地义务教育经费的最大承担者，逐渐形成以州级政府为主的义务教育经费转移支付机制，有效地解决了义务教育财政不公平的问题。

三、义务教育均等化对策研究

（一）教育立法

通过立法程序把国家关于义务教育均等化发展的方针政策、制度措施等用法律形式固定下来。世界各国把义务教育看作保障“受教育的权利”的最优先手段并通过制定有关义务教育的法律法规予以保证。如在早年，布什总统签署了《不让一个孩子掉队》的法案，法案规定了强化责任制的条款，指出各州有责任缩小和消除少数民族学生和其他学生之间的学业差距。可以说，正是因为有了一系列法律规范，才使各地学生获得相对均等的待遇，义务教育才有获得均等化发展的可能。

（二）完善筹资机制

教育的发展必须以财政作为后盾。政府在教育领域的支出是教育发展的最主要的资金来源。在政府作为义务教育的管理和投资主体的情况下，还应该努力探索新的义务教育投资渠道，解决部分地区义务教育经费严重不足的问题。目前可以考虑改革义务教育的筹资方式，让社会各界参与义务教育资源的筹集与分配，扩大教育募捐集资比重。应当完善教育资金捐赠体系，通过制定一系列优惠措施来鼓励企业、团体或个人积极参与这一基金的筹集。

（三）消解城乡二元结构

我国义务教育均等化是一个艰难而渐进的过程，不仅要平衡地区差异，也要消除城乡差异。建立在偏向城市的城乡二元结构，是造成义务教育非均等化的根源。因此，要在制度上改革城乡分割的管理体制，改变义务教育城乡分割的现状。在决策上改变倾斜城市的既定思想，建立面向全社会的公共财政体制，实施以工补农、以城哺乡。采取分阶段实现义务教育均等化。首先侧重于解决区域义务教育均等化，主要表现在区域内和区域间的义务教育差距明显地缩小。其次侧重于城乡义务教育均等化，表现在各区域的城乡之间的义务教育水平接近。最后要达到全国的义务教育均等化。

（四）推进中小学教师资源均衡流动

首先，应创新农村中小学教师补充机制，提高农村中小学教师待遇，对在县镇以下工作的农村教师，给予适当补贴，奖励性绩效工资的发放向农村一线教师倾斜。其次，大力开展区域教育合作与交流。合作交流形式应该灵活多样，可以是地区间、城乡间、学校间的，内容可以是教师交流、资源互通，也可以是实质性的学校合作共建。第三，积极鼓励区域内优质学校与薄弱学校资源合作，组建以优质学校为核心的教育集团、教学联盟，实现优质學校向薄弱学校的辐射。最后，要支持鼓励各地划定若干学区的做法，在学区内实行校际结队联动、教师流动，积极推动优秀教育教学资源的共享。

（五）构建评估问责机制

义务教育财政投入的效果不与责任人的绩效水平挂钩，造成政府缺乏责任感，随意使用义务教育经费，贪污、挪用、截留亦不在少数。然而政府极少为此承担相应的法律责任。因此，建立义务教育的问责机制刻不容缓。要建立以公共服务为导向的干部考核制度，探索采用科学的考核方法与手段，将义务教育均等化的绩效评估与干部的选拔任用和内部激励相联系，把公共服务指标纳入干部考核体系，以增强相关干部的责任感和使命感。

参考文献：

[1]教育部发展规划司组.《中国教育统计年鉴2010》[M].北京：人民教育出版社，2011.

[2]唐伟，张驰.对我国义务教育均等化的思考[J].大庆师范学院学报，2012（02）

[3]张朝强.教育资源分配视角下城乡义务教育均等化研究[D].重庆大学，2010.

[4]邓丽萍.公共财政公平视角下的义务教育服务均等化研究[J].教育研究，2010（08）

[5]常修泽.中国现阶段基本公共服务均等化研究[J].中共天津市委党校学报，2007（02）

作者简介：

刘展余（1997.7- ），男，汉族，浙江丽水人，本科，研究方向：公共管理、人力资源管理；

邱琳（1997.3- ），女，汉族，江西赣州人，本科，研究方向：公共管理、行政管理。