矿产资源开发中土地损毁法律治理模式探究

刘 超

一、问题的提出

我国当前存在优质能源资源相对不足、能源供应对外依存度较高、传统化石能源开发利用伴生严峻环境生态风险等问题。这些因素使得加快发展新能源，实现传统能源和新能源之间的替代，是缓解我国能源供应紧张局面、完善能源供需结构以及减轻环境压力的必然选择，也是真正实现我国经济稳定及可持续发展的基本保障。在当前严峻能源短缺危机的现实背景下，我国亟待推动的能源革命，既包括推动传统油气资源的健康有序开发，也包括推动页岩气、可燃冰等新能源产业的发展。但二者面临的共同亟待应对的问题是能源开发导致多种类型的生态环境风险。Ishaya Paul AmazaIshaya P. Amaza, “Exploring Barriers to Financing Shale Gas Production on a Limited Recourse Basis”, ,No.2, 2013,pp. 56-74.

推动我国能源革命，不仅需要创新勘探开采关键技术以推动矿产资源开发，还应当更新法律体系和完善法律制度，为能源开发提供足够的行为规制与权益保障制度，规制能源开发中的生态环境风险，架构全局性的、从宏观到微观的全面系统的制度体系以及类型化的、能切实操作的规则模式。世界上其他国家和地区在推动能源变革时也非常注重规则建构，比如，欧盟在实施能源联盟战略过程中，于2016年2月16日发布了《可持续能源安全方案》以应对全球能源变革以及保证能源安全。我国只有高度重视能源勘探开采中可能引致的各种类型的生态环境问题，预见性和针对性地制定环境风险防范与污染防治政策，才能真正推动能源产业的健康有序发展。

矿产资源开发会导致水污染、噪声污染、水资源浪费、土壤污染、地层滑动、地质塌陷等诸多负面生态环境影响。本文重点关注矿产资源勘查开采过程导致的土地损毁的法律规制。下文将从类型化梳理矿产资源开发导致的土地损毁出发，剖析我国当前法律体系应对矿产资源开发中的土地损毁的制度现状及其背后的理念与逻辑，检讨现行矿业权行使中土地侵权行为规制制度的运行困境，探究现行制度实施绩效不佳的深层次原因，在此基础上，有针对性地提出完善现行的矿业权行使土地损毁行为规制制度的初步构想。

二、矿产资源开发中的土地损毁类型

矿产资源开发均会不同程度地导致资源耗竭、环境污染、生态破坏与区域发展衰退等问题。其中，由于能源矿产资源均赋存于地壳内部、埋藏于地下或出露于地表，矿业权的客体包括矿区或特定工作区内的地下土壤，矿产资源开发过程即为作用于矿区或特定工作区的土地，通过剥离矿山表土、改变地表结构、破碎矿山矿石得以实现，导致地貌改变、地表下沉、矿区塌陷、地面裂缝、变形、滑坡等普遍发生的土地资源破坏。因此，有必要对矿产资源开发中的土地损毁现象进行梳理，进而归纳矿业权行使过程导致的土地侵权损害类型。

从一般逻辑和概念层次来看，土地损毁是土壤污染的上位概念。根据我国国土资源部2013年发布的《土地复垦质量控制标准》(TD/T1036—2013)所规定的“术语与定义”，“土地损毁”是“人类生产建设活动或自然灾害造成土地原有功能部分或完全丧失的过程”。《土地复垦质量控制标准》依据土地损毁主体、土地损毁方式和生产建设工艺等对土地损毁进行三级分类。土地损毁的一级类型包括生产建设活动损毁和自然灾害损毁。生产建设活动损毁土地的类型有挖损土地、塌陷土地、压占土地和污染土地等其他类型；自然灾害损毁土地的分类包括水毁土地等。因此，在环境法律体系中规制的土地污染行为，在本文的论述语境中，是土地损毁行为的下位概念。

土地损毁指的是人类生产建设活动或自然灾害造成土地原有功能部分或完全丧失，这是一种客观现象和事实状态。与此同时，在我国《宪法》《物权法》等法律体系中，我国的一切土地资源属于国家或集体所有，被损毁土地也是土地所有权人或者用益物权主体的权利客体，土地原有功能部分或完全丧失，影响了土地上权利群的实现。申言之，土地损毁行为以减损土地功能的形式，成为侵犯土地权利的原因行为，土地损毁现象会进一步导致土地侵权损害。从致害原因行为的类型来划分，矿产资源开发导致土地损毁的具体类型包括：第一，矿产资源勘查开采行为作用于地下土地资源，导致土地结构破坏等类型的土地损毁；第二，矿产资源勘查开采过程中使用的有毒害的化学成分(比如页岩气勘查开采水力压裂技术使用的压裂液所包含的化学成分，以及正在突破的地下煤炭资源化学开采法使用的催化剂中包含的化学成分)使用过程的泄漏以及返排废水造成的土壤污染；第三，矿产资源勘查开采后排放废渣、废水、废气导致的土壤污染和损害。

从矿产资源开发过程导致的土地资源损害后果的类型来看，包括以下几个方面：第一，矿产资源勘查开采作用于土地资源，导致土地资源遭受破碎、挖损、塌陷、压占等物理损害；第二，矿产资源开发行为作用于土地资源本身以及勘查开采中的有毒害化学物质导致的土壤结构破坏、土壤营养流失，从而导致土地资源的价值贬损和功能损害；第三，矿产资源开发过程导致了土地资源的物理损害和功能损害，进一步导致矿区土地上附着物、青苗和其他财产的损失，从而导致土地资源经济价值损害。

如前所述，矿产资源开发过程普遍会导致多种形式和类型的土地损毁现象，具体而言即为矿产资源的勘查开采过程导致矿产资源赋存的特定矿区或工作区的土地资源的污染、破坏，造成的土地原有功能部分或者完全丧失。土地资源是人类社会赖以生存和发展的最基本的物质基础和社会财富源泉，土地资源对于人类同时具有经济价值和生态价值，既产生经济私益也产生社会公益。因此，土地损毁既会造成社会公益损害也会造成私益私权损害。在我国现行的法律体系中，土地损毁行为同时受到公法与私法的调整，形成公法关系与私法关系：(1)从《土地管理法》等公法框架规定的义务与责任看，土地损毁行为没有遵守保护耕地的基本国策，违反了土地管理法律规范，要受到《土地管理法》《土地复垦条例》等土地管理公法规范体系的审视，并承担相应的法律责任。(2)从《物权法》《侵权责任法》等私法规范规定的私权保障与救济体系看，我国《宪法》《物权法》规定土地资源上的权利群形成的复杂的权利结构，使得矿产资源开发过程实施的土地损毁行为，会因为土地上权利群的多样性及对应的权利主体的多样性，进一步导致多种类型的权利损害。这些土地侵权损害类型可以概括为以下几个方面：第一，对土地所有权人权利的侵害，包括对国有土地所有权和集体土地所有权的侵害；第二，对土地用益物权的侵害，土地资源的稀缺性和土地公有制决定了我国土地资源只能属于国家所有或集体所有，但土地资源是公民最为重要的权利来源之一，我国通过在土地资源上设置多种层次和类型的土地使用权(用益物权)来保障公民的土地资源权利。因此，在我国，土地资源使用权主体较为丰富和广泛，矿产资源开发会导致大量的土地使用权的侵害。

质言之，矿产资源开发过程导致的土地损毁行为，既违反了《土地管理法》《土地复垦条例》等公法规范，要承担公法责任，也造成被损毁土地上权利群的诸多类型主体的私权侵害，要承担私法责任。在审视与规制矿产资源开发导致的土地损毁行为时，需要协调与平衡这两种法律机制以综合发挥其协同功能。但我国当前法律实践倾向于适用公法机制而忽视私法机制规制矿产资源开发导致的土地损毁行为。

三、管制制度模式下的矿产资源开发土地损毁规制之制度逻辑

(一)矿产资源开发环境风险规制的两种法律制度模式

在我国法律体系中，针对矿产资源开发导致的土地损毁侵害，有两种规制模式与具体路径：

1.平等主体之间的互动关系模式

互动模式注重污染防治是多方主体共同参与的系统工程，必须充分了解各方主体的立场、利益与诉求。从互动模式来审视矿产资源开发过程导致的土地损毁，则矿业权人土地损毁行为导致的土地权益损害应当纳入平等主体之间的民事法律关系中予以衡量，在充分尊重不同主体在矿区土地上产生的物权相互平等的基础上，将土地损毁行为导致的土地权益侵害界定为侵权法律关系。在民法视阈中，从《物权法》相关规定考察，矿业权主体、国家土地所有权人、集体土地所有权人和用益物权主体均属于关系平等的法律主体，相互之间的法律关系应当界定为平等主体之间的法律关系。如果矿业权主体在行使矿业权(根据《矿产资源法实施细则》中的规定包含了矿地使用权)过程中导致了其他类型土地权利主体的权利侵害，则应当界定为一种平等之间的侵权法律关系，适用《侵权责任法》规定的法律制度解决土地侵权纠纷。

2.不平等主体之间的管制法律关系

矿产资源开发领域环境风险的规制思路与具体路径选择，本质取决于矿产资源领域立法安排，是倾向于尊重矿产资源开发中多方主体关系调整的私人自治抑或国家干预。我国矿产资源领域的立法安排过于偏颇，“《矿产资源法》及其配套行政法规、部门规章的立法基本取向以强化行政安排为主，私法化机制的主导地位和运行保障的制度设计不足”。在这种法律思维与制度路径下，我国现行的《矿产资源法》《土地复垦条例》《环境保护法》以及各环境要素污染防治法等法律制度，适用管制模式来审视与规制矿业权人的土地损毁行为，以行政管理的方式来处理矿产资源开发中的土地权益侵害。下文的分析将具体结合我国现行的制度规范来梳理我国当前矿产资源开发中的土地损毁行为规制制度所展示的管制制度逻辑。

(二)矿产资源开发土地使用权配置中的行政权主导思路

土地资源国家所有和集体所有的制度设计不仅仅是对于作为主体的国家产生经济价值和收益，还承载着更为重要的社会功能和公益保障功能。所有权包括两组合法的权利成分：一组以所有者对其财产所拥有的“基本功能控制”为标志，另一组以所有者拥有从交易和开发其财产获得“收入的基本权利”为标志。国家对于土地享有所有权，不仅可以享有收入所有权(典型如我国当前引发争议的地方政府“土地财政”现象)，还应当享有控制所有权。国家对稀缺土地资源享有的控制的权利效力，在于可以排斥私人的排他性权利效力，以实现土地资源的公益保障功能。在这种思路下，国土资源管理部门在代表国家配置稀缺土地资源的用途时，不能根据行政权力向某一个领域(典型如矿产资源开发等产生经济价值领域)过于倾斜。而我国当前在配置矿产资源开发中所需的土地使用权时，秉持了行政权主导的资源配置思路。矿产资源开发必然要使用矿区矿地，因为矿产资源开发本身就需要作用于地下土地资源，因此，地下使用权是矿业权的内在构成部分。但是，矿产资源开发过程为了建设油(气、水)井场及地面作业设施、架设供电、供水、通讯管线等还需要行使地表使用权。根据《矿产资源法实施细则》第十六条和第三十条规定，探矿权人可以“根据工程需要临时使用土地”，采矿权人可以“根据生产建设的需要依法取得土地使用权矿业权”。但从权利内涵上看，地表土地使用权本身不属于矿业权的内在构成部分，并不代表矿业权主体只要获得探矿权与采矿权就当然获得土地使用权。

1.从国外的制度经验来检视

世界各国处理油气资源与土地所有权关系的制度规定，分为油气资源属于土地所有者和油气资源属于国家所有这两大所有权类型。虽然随着油气资源越来越重要，很多国家宣告重要自然资源属于国家所有，但在油气资源属于土地所有权人的制度类型中，矿业权人要获得矿业权以及土地使用权均要通过向土地权利人租约购买等方式，具体的权利内容完全取决于租约内容。在油气资源属于国家的制度体系中，国家即使通过许可证或者租约的方式将权利授予企业，钻采公司并不永远拥有他们所寻求钻采的土地，相反，该公司在别人拥有的财产上拥有矿产权利、矿藏财产权，石油和天然气权利的租约持有人有权以合理的方式进入租用的土地，进行勘探、开发和运输矿产品。因此，不管在矿产资源所有权与土地所有权之间的关系上采取何种制度，除了矿区地下土地资源使用权当然属于矿业权有机构成部分，矿业权主体对于矿区地表及工作区的土地使用权均不属于矿业权的当然构成部分。

2.从我国现行的规定来检视

虽然我国《矿产资源法实施细则》规定了矿业权主体可以“根据工程需要临时使用土地”或“根据生产建设的需要依法取得土地使用权矿业权”，但均要另行经过国土资源管理部门的审批，发给临时土地使用证或以地表为客体的建设用地使用权证。这也表明土地使用权并不必然包括地表土地使用权。只是，基于我国在现实的土地权利配置中遵循矿地使用权优先原则，为了支持矿产资源开发而优先将矿区土地使用权配置给矿业权主体。以我国当前规定的系列页岩气产业政策为例，《国土资源部关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知》(〔2012〕159号)第十五条规定：“保障页岩气勘查开采用地需求。地方各级国土资源主管部门应当积极支持页岩气勘查、开采，可以通过土地租赁试点等方式满足页岩气勘查、开采用地需求。”“保障页岩气勘查开采用地需求”，并不代表国土资源部门可以为支持矿产资源开发的需要通过行政手段优先配置土地使用权给矿业权主体，尤其是在矿区土地上已经设置了其他类型土地使用权的情形下。

(三)矿产资源开发土地损毁规制以环境行政管理为主线

我国当前的矿产资源法律体系规制矿产资源开发中的环境问题，其制度目标在于贯彻国家环境行政管理的逻辑理路，制度实施服务于国家的环境管理目标。当然，在环境管制过程中也会在客观上维护其他社会主体的权利，但从制度运行本身的预期来看，这不是首位目标追求。具体到矿产资源开发的土地损毁行为规制中，我国现行制度的目标是服务于国家的土地管理目的。在我国，基于土地资源的重要性，如何保障土地资源是国家的重要职能，在赋予公民权利、控制行政权力与赋予行政权力、约束公民权利的二元路径中，我国现行的土地资源保护制度主要选择的是后者。这典型体现在处理矿产资源开发中导致土地损毁问题的制度路径上。我国《矿产资源法》《土地管理法》《土地复垦条例》等规范的立法逻辑没有将多元主体之间因为土地损毁现象发生的纠纷作为平等主体之间的土地侵权纠纷，而是将矿业权主体的行为纳入行政管制视阈。其实，在赋予公民权利以解决土地侵权纠纷的思路下，立法适度“不作为”即可，并不需要规定过多的行政管理规范。但是，当前的法律体系规定了过于全面(虽然不一定细致)的管理规范，这就挤压了民事法律规范的适用空间。这种制度逻辑可以归纳为以下几个方面：

(1)矿产资源开发过程经常导致土地损毁现象，矿产资源勘探开采机理是作用于地下土地资源的过程，容易导致土地结构破坏，引发土地塌陷风险。由此进一步导致矿业权人对其他土地权利主体的侵权行为。但是，我国《矿产资源法》并没有规定规制这类频发的土地损毁行为的法律规范，而仅是简单地在其第三十二条规定：“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境。”并且，梳理《矿产资源法》第六章规定的法律责任一章，该章第三十九条至第四十九条规定的法律责任，主要是针对勘探开采行为破坏矿产资源、超越批准的矿区范围等行为进行的责任立法，并没有对矿业权行使导致的土地损毁规定对应的法律责任。《矿产资源法》前述法律责任的制度逻辑，主要还是预期规制和惩罚擅自采矿、越界开采、倒卖牟利和破坏性开采等行为，这种行为规制思路还是从保障国家矿产资源所有权不受侵害的角度出发的。其法律依据与制度逻辑在于，虽然探矿权、采矿权是我国《物权法》规定的法定物权，但是，“我国《物权法》第一百二十三条的规定表明采矿权是依附于矿产资源国家所有权的，是矿产资源国家所有权的实现形式之一。”这种制度逻辑还进一步体现在我国2017年颁布施行的《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2017〕12号)第十九条和第二十条的规定，也秉持了矿业权从属于、服务于矿产资源国家所有权的制度理念。故而，我国《矿产资源法》规定的法律责任体系，以管制矿业权行使可能侵犯国家矿产资源所有权的行为作为规制重心，并非从系统规制矿业权行使时导致的所有类型的土地损毁行为作为规制对象。

(2)具体到土地损毁行为实施后，《矿产资源法》没有针对性的规定，而是在制度逻辑上将其界定为违反上述“有关环境保护的法律规定”，仅在其第二十一条规定：“关闭矿山，必须提出矿山闭坑报告及有关采掘工程、不安全隐患、土地复垦利用、环境保护的资料，并按照国家规定报请审查批准。”申言之，只要矿业权主体履行了土地复垦义务就可以合理地从事土地损毁行为，而完全忽视了其他土地权利主体的多种选择。

(3)矿业权实现过程中，矿产资源勘探开发使用的含有多种化学成分和有毒有害化学物质的压裂液、催化剂以及返排液的泄露，会导致特定矿区或工作区周边地区严重的土壤污染。矿产资源开发导致的土壤污染可以适用《环境保护法》以及正在制定中的《土壤污染防治法》予以规制。但是，纵观我国以《环境保护法》为统领的污染防治法律体系的制度逻辑，对环境要素的污染防治依然是以配置各级政府及其相关职能部门的环境行政权力，规定各级政府保护和改善环境、防治污染和其他公害的义务，规范政府环境管理职责为立法思路与制度展开路径的。然而矿产资源勘探开发导致的土地损毁包括土壤污染但又远不止于土壤污染，还包括挖损土地、塌陷土地、压占土地和水毁土地等多种类型，而《环境保护法》以及正在公开征求意见中的《土壤污染防治法(草案二次审议稿)》的立法目的主要是防治土壤污染，以保障(土壤)资源的永续利用和经济社会可持续发展，不能有效规制土地损毁的所有类型。

(4)《矿产资源法》《土地复垦条例》等立法区分了土地所有权与土地使用权，采取区别保护的原则和制度。概括而言，在我国现行法律制度体系中，矿业权主体对国家所有土地和集体所有土地的损毁侵权的救济路径是，通过行政手段监督与规制矿业权主体履行土地复垦义务。而对于土地上的其他权利人(我国《物权法》中规定的用益物权主体)导致的权利侵害，从理论推导与制度逻辑上看，当然可以适用侵权责任法律规范。但是，相关立法又限缩了侵权责任方式的适用，比如《矿产资源法》第三十二条第3款规定：“对于土地开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”《土地复垦条例》第十九条第1款规定：“土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。”我国《侵权责任法》第十五条规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等多种责任方式，上述规定将土地权利受害人主张侵权救济的责任方式限缩为赔偿损失，换言之，矿业权人可以在支付损失补偿费之后侵犯其他土地使用权人的土地权益。

四、管制模式下矿产资源开发土地损毁规制制度之缺陷

我国现行的制度体系应对矿产资源开发导致的土地损毁现象，主要遵循的是管制模式。这不但不能有效救济矿区土地上的其他类型权利主体遭受的权益侵害，而且不能有效地规制矿产资源开发导致的环境风险。

(一)环境问题规制上的失效

在当前行政管制思路与制度框架下，矿业权主体可能导致的环境风险主要是通过相关行政职能部门实施行政管制来予以防控的。通过行政手段防控环境风险，是环境行政的基本思路，这毫无疑义。但若一味地秉持甚至主要依赖这种思维和制度路径来规制矿产资源开发中的环境风险，忽视利益相关主体主张与救济环境私权的正当性与必要性，则难免在矿产资源开发的环境风险防控中挂一漏万，这种制度弊端可以从下面几个方面去归纳。

(1)管制模式下环境行政手段的实施主要依赖于环境标准的制定，但是，通过环境标准来实现的环境风险防控存在着一些内生困境，“对于那些要创设或实施污染防治标准的人来说，所面对的一个主要的两难困境在于，是让标准变得更为平易从而可以更为广泛地适用，还是让标准趋于特定化，以更好地量体裁衣来适应于特定的地区、公司和污染物。”笔者曾剖析了我国当前的水污染防治标准，这些标准以受纳水体水质符合规定用途的水质标准为目标，以规定每个污染源排污口被允许的最大污染物排放浓度和数量为控制手段，但现实中往往限于水资源的流域特性和分布的特殊性，不能实现严格控制水污染的目标诉求。在规制模式下，矿产资源开发中的环境风险防控主要依赖于行政机关监督执法，但限于行政主体的执法力量，只能针对整个行业领域出台政策和标准。比如，我国环境保护部于2012年公布的针对油气资源开发领域的环境风险防范标准为《石油天然气开采业污染防治技术政策》，很难对每一具体的矿区适用有针对性的标准。

(2)当环境风险加诸人类自身时，当风险关乎人的健康时，当风险的程度与影响各异时，基于行政资源的有限性，环境行政规制必须优先选定一些迫在眉睫的规制对象，围绕“核心地带”展开特定规制体系。申言之，在环境风险预防与治理法律制度体系中，“自上而下”的管制模式使得法律只能选择一些重要的损害类型予以规制。污染防治立法总是滞后于现实污染状况，只有当新的污染类型频繁产生并足够严重时，才会催生新型的污染防治针对性立法。在这种思路下，作为我国新型产业的页岩气、可燃冰等新能源开发中产生的新型环境污染很难得到专门针对性规制。并且，基于我国的法律体系特征和我国《立法法》规定的立法权限，这种管制思路下的污染防治立法中出现的弊端很难在我国现行法律体系中予以矫正。

(3)管制模式下的土地损毁行为规制，可能会滋生其他土地权利主体权益受损的负面效应。当前的制度设计主要是通过行政权力来规制矿产资源开发中的土地损毁行为，这种制度模式遮蔽了矿区土地上其他权利主体的利益诉求，挤压了私法关系解决土地权益纷争的制度空间。这种以命令和服从为单一公法方式的土地资源配置模式是土地资源计划配置方式的体现，彰显了行政权力的主导色彩。行政权主导下土地利益分配的负面结果极容易牺牲土地的公益价值来实现地方政府的财政收入。有研究表明，用于出让的土地的来源，主要以集体土地征收、土地整理等方式获取，然后通过土地招拍挂制度实现土地增值收益，这一系列过程都潜伏着违法的可能。由于地方政府过度依赖土地开发来获取财政收入，地方政府就有经济激励和动机纵容甚至参与和主导违法行为，非法批地、非法转让土地等违法行为油然而生。管制模式下，政府在稀缺土地资源的分配中占有主导地位，可能在优先矿业权用地时也实现增加财政收入的需求，而忽视了广大公民对于土地资源的权益需求。

(二)矿区土地上权利群救济之缺失

现行的管制模式下的制度设计，主要通过行政监管手段防控矿业权主体勘查开采过程中导致的环境风险，在对矿业权行使导致的土地损毁侵害规制中，也主要是通过设定并监督矿业权主体履行土地复垦义务的方式实现行为规制。这种制度路径以国家的环境质量管理为目标设定矿业权主体需要履行的义务。反之，若矿业权主体履行土地复垦义务，则被认定为符合标准。这种行为规制思路挤压了矿区土地上权利群的其他主体主张权利救济的制度空间，使得受损土地权利难以获得充分救济，其制度弊端体现为以下几个方面：

1.国有土地承载的环境公益不能得到有效救济

国家在决定稀缺土地资源的功能选择与价值配置时，必须充分考虑到土地资源对公民产生的各种功能与价值，而不能在矿业权主体在承担复垦义务的前提下任凭矿业权人损毁土地。这种制度弊端表现为现实中复垦标准的要求太低，以及没有相应的保障制度规定。《土地复垦条例》第二条规定土地复垦义务人应采取措施，使其达到可供利用状况，而“可供利用状态”是个很模糊的概念，虽然部分省市开始收取土地复垦费或者土地复垦保证金，但收缴情况不理想，收费标准和方法也不统一，这些制度上的缺陷很大程度上影响了矿业权用地复垦工作的展开。

与此同时，现行的管制型制度自动摒弃了国有土地所有权主体还可以作为平等主体向矿业权人行使侵权请求权的制度路径。当前通过规定矿业权主体土地复垦义务作为规制其土地损毁行为的制度思路，规避了矿业权人土地损毁行为致害时，仅承担土地复垦义务不能救济其他主体遭受权益损失的制度困境。事实上，国家虽然不能成为基本权利的主体，但代表国家行使国有财产权的机构却可以成为基本权利主体，而且该机构可能受到代表国家行使公共管理职能的行政主体的侵犯，比如中央政府直属的央企在地方政府开展业务时，其权利就可能会受到地方各级政府及其职能部门的侵犯。同理，代表国家行使国有土地所有权的国土资源部门也可能遭受矿业权主体实施的侵权行为，而如果界定为平等主体之间的侵权法律关系，则可以在侵权责任法律框架中适用“完全赔偿原则”，诉请法律救济土地损毁行为导致的多种类型的土地权益损害，而非现行的土地复垦义务中主要规制的土地侵权物理性损害。

2.集体土地所有权人和其他使用权人的权利被遮蔽

矿产资源可能分布于城市土地之下，但根据我国《矿产资源法》第二十条规定的立法精神，从矿产资源开发机会成本的角度考虑，即使城市土地不完全属于“不得开采矿产资源的其他地区”，也应当是严格限制开采地区。现实中，我国国土资源部发布的《全国矿产资源规划(2008—2015年)》明确规定：“禁止在城市规划区、主要交通道路沿线、海岸线直观可视范围内露天开采矿产资源，并严格控制地下开采。”而很多城市都出台专门规定，在城市规划区中划分了控制开采区和禁止开采区。该规定的总体思路是对城市土地严格控制甚至是禁止开采矿产资源。特别是对于油气资源而言，更不可能在城市土地上开发。

因此，现实中的矿区(尤其是油气资源矿区)主要是在农村或城市郊区，矿区土地属于集体所有。在矿产资源开发中，矿业权主体除了当然要使用地下土地资源，为了建设油(气、水)井场及地面作业设施，建设集、输油(气、水)设施等配套设施，以及在工作区架设供电、供水、通讯的管线等，均需要使用地表土地资源。但这些土地资源本来均属于集体所有，油气资源矿业权人为了合法使用这些土地，就必须取得属于集体所有的地表资源的建设用地使用权。针对此矿产资源所有权与矿地所有权分别属于国家所有与集体所有的情形，我国《物权法》第一百五十一条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”也即要根据《土地管理法》第四十四条规定，经过批准手续转变为国有土地。

这是一种管制思路下的制度逻辑，集体土地所有权人的权利效力遭到贬损：(1)从一般法理角度而言，集体土地所有权人与矿业权主体为平等主体，矿业权人若需要获得集体土地使用权，应当在双方意思自治的前提下，经由平等协商达成土地使用权转让协议。但是，在管制制度逻辑下，集体土地要优先满足于矿产资源开发用地需要，集体土地所有权人丧失了选择自由。(2)虽然《土地管理法》第五十七条第1款规定：“……土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”申言之，矿业权人取得集体土地使用权时，可以与土地行政主管部门或农村集体经济组织、村委会签订合同、支付土地补偿费，但这是给矿业权人提供的多元选择。对于集体土地所有权人而言，不论其以何种形式获得土地补偿费，其前提是必须转让土地使用权给矿业权主体。这是因为，按照《土地管理法释义》，《土地管理法》第五十七条被解释为：一旦(建设项目施工和地质勘查的土地使用者)获得临时用地的批准，就意味着土地所有者已经同意，这种土地使用权与国外的公共地役权在实质上存在一定的类似之处，即都确立了土地使用权的优先地位。(3)根据《土地管理法》第四十七条的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”该条第2款详细列举了征收耕地的土地补偿费的征收标准。集体所有土地按照用途可以划分为农用地(耕地)、宅基地、非农经营用地和非农公益用地等，对于征收其他用途的土地，该条第3、4款规定：“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”有论者检讨了上述对于作为宅基地用途的“其他土地”补偿规定的缺陷：一方面这一规定非常原则、简陋；另一方面，对宅基地、房屋所有权的剥夺，按《立法法》的规定应由法律层次的法进行规定，而该条授权地方制定补偿标准显然是违背《立法法》精神的，给农民造成了严重损失。

实际上，在管制模式下，矿业权与集体土地所有权的土地使用权冲突，以政府意志保障矿地使用优先权为制度目标。在此过程中，集体作为土地所有权人并没有享有所有权的完整效力，既不能完全根据自由意志享有所有权的绝对性、支配力和排他力，同时，土地权利主体出让土地使用权时也不是通过与矿业权主体自由协商的方式完成，他必须在接受客观补偿标准(而非主观对权利价值评估)的基础上出让土地使用权。

3.其他用益物权主体权利不能被完全救济

梳理我国现行法律处理矿业权行使中土地使用权与其他土地权利主体之间冲突的解决规范，可以归纳现行制度的一个鲜明特征是，其主要立足于矿业权行使中对土地本身损毁及其复垦，并未专门针对土地上的用益物权人。《物权法》第一百三十六条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”该规定确立了土地分层利用制度，这为矿业权主体享有的地下土地使用权与地表的土地使用权存在于土地不同部位提供了法律依据。但现实中，经常发生矿业权主体在勘查开采矿产资源时也要获得地表使用权的情况。虽然该条规定，“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权”，但现实中这种冲突难以避免。当矿业权人作为土地复垦义务人在实施土地复垦义务以救济对土地所有权人的权利损害时，还应当对其行为造成用益物权人的损害承担责任，但我国现行制度规定使得用益物权人的受损权利难以得到充分救济。

(1)从本质上而言，矿区土地上已设立的用益物权与矿地使用权之间均为土地使用权，二者并无优劣之分。并且，《物权法》规定新设立的建设用地使用权不得损害已设立的用益物权，这体现了物权的优先效力原则。按照同一土地上设立土地使用权时间的先后顺序确定物权的优先效力，已设立的用益物权主体能够以此抗拒新设立的矿地使用权对其权利的侵犯。但基于油气资源的重要性，国家适用“矿地使用优先理论”而实质允许矿业权主体在承担经济补偿责任的前提下，侵害用益物权主体的权益。

(2)在管制模式下的制度设计，其实是将集体所有土地上设立的用益物权定位为附属性的权利，而非尊重其独立物权地位。比如，《土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有土地的，由县级以上人民政府的土地行政主管部门批准，只需要支付土地补偿费。需要进一步讨论的是，为何土地行政主管部门可以通过行政手段决定集体所有土地的使用权出让，更关键的是，在此过程中并不需要征得集体土地上用益物权主体的同意，虽然会支付其土地补偿费和安置补助费。

(3)当矿业权主体在行使矿地使用权时，会给其他用益物权主体权益造成损害，这是平等主体之间的侵权纠纷，受损权利主体应当可以适用《侵权责任法》以寻求权利救济。而在我国当前的制度体系中，矿业权主体行使权利导致权益损害的其他权利主体，难以适用《侵权责任法》寻求权利救济，因为《矿产资源法》“针对侵犯矿业权的行为以‘罚’代‘赔’的立法取向，反映了以行政权为主导的制度结构，应有的侵权法律责任设计并无立足之地”。我国《土地复垦条例》第十九条第1款规定：“土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。”该条文规定了矿业权主体对其他用益物权主体造成土地侵权，承担的责任方式仅为支付补偿费，这种金钱补偿方式实际上难以充分体现土地资源对于权利人所产生的多重价值。在德国、奥地利与我国台湾地区采取恢复原状优先原则，“对受害人完整利益的保护给受害人带来的好处通常高于对价值利益(财产的减少额)的保护。因为完整利益不仅包括了物质利益，还可能包括精神利益甚至一些主观利益。”而我国现行制度仅要求矿业权人在土地使用中对其他用益物权主体造成的侵权承担金钱赔偿责任，难以体现宅基地、承包地对权利主体产生的基本保障功能、精神利益以及主观利益。

五、矫正矿产资源开发土地损毁管制模式弊端之制度建议

前述内容梳理了矿业权行使时会引致挖损土地、塌陷土地、压占土地、污染土地和水毁土地等土地损毁现象，由此进一步导致矿区范围内其他土地权利主体的权益侵害。我国当前的《矿产资源法》《土地复垦条例》和以《环境保护法》为统领的环境法律体系，在规制矿业权行使的土地损毁行为时，选择了管制模式下的制度路径，这体现在矿业用地使用权配置中的行政权主导思路，土地损毁规制以环境行政管理为主线。管制模式下，矿业权行使过程中的土地损毁规制与权益损害救济呈现出诸多弊端，我们应当相应地予以改进。

(一)制度类型：互动模式与管制模式的协调与互补

从一般角度划分，规制矿产资源开发中的土地损毁问题，有平等主体间的互动法律关系模式与不平等主体之间的管制法律关系模式这两种。前者主要是将土地损毁导致的土地权益纷争界定为民事法律关系，纳入《侵权责任法》制度框架中予以解决；后者主要是将土地损毁导致的土地权益纷争界定为行政监管法律关系，通过监管矿业权人履行土地复垦等法定义务予以解决。

我国当前的《矿产资源法》《土地复垦条例》《环境保护法》等法律规范基本是通过管制模式下的制度体系来规制矿产资源开发中的土地损毁行为，以行政权监管矿业权主体履行土地复垦义务，以此解决矿区土地上不同主体之间的侵权纠纷。这种制度逻辑背后的价值取向是，“矿地使用权优先理论”下，政府将稀缺土地资源优先配置于矿产资源开发领域，以行政权力监管矿业权主体履行行政义务、承担行政法律责任，以此承担其导致的土地损毁以及进而导致的对其他主体的土地权益损害。而其他的土地权益主体只能在接受客观标准计算的经济补偿的前提下，承担矿业权行使导致的土地权益损害。这种制度逻辑实质上导致土地权益主体不能享有土地用于矿产资源开发时产生的增值收益，但是，将土地发展权赋予土地产权人是我国土地制度改革的趋势，也是土地产权现代化的主要内容。这要求引入平等视角与市场机制，将国家、集体、土地经营者和农户之间的诉求纳入制度设计考量之中。

现行制度设计与实施逻辑，固然有助于优先满足矿产资源开发中的土地使用权的需要，有利于推动关系到国计民生的战略资源的开发，但导致的弊端是：第一，在制度设计中缺乏足够的利益衡量机制，土地资源是最为重要的不动产，在我国土地资源只能属于国家所有或集体所有的制度语境下，土地承包经营权、宅基地使用权等与公民生存生活息息相关的权利在性质上均为土地使用权，并不当然劣位于矿业权主体的土地使用权，不能在仅接受客观经济补偿的情形下就让位于矿业权的行使；第二，管制模式下的土地权益纷争解决规则，没有充分重视土地上权利群的独立物权地位；第三，管制模式下的土地权益纷争解决实践，极大挤压了土地上权利群主体充分表达自己的权利主张和救济诉求的制度空间。

互动模式与管制模式下的法律手段并无绝对优劣，而是应当互为补充、兼顾适用。在互动模式与管制模式这两种制度类型中，我国当前的大多数法律制度在性质上隶属于管制型法律制度，其背后秉持的价值理念是通过行政监管来规制矿产资源开发中的土地损毁问题，由此催生了土地公益价值难以彰显、环境保护失效、矿区范围内的其他土地权利主体权益难以被充分有效救济等弊端。为了针对性矫正制度弊端，在今后的制度完善中，应当重视与体系化构建互动模式下的土地损毁行为规制与土地权益纠纷解决规则，以补足管制模式制度体系的弊端。

(二)制度内容：互动模式下土地损毁规制制度框架

互动模式下矿业权行使导致的土地损毁及土地权益纠纷解决规则，需要在充分尊重矿区土地上所有土地所有权与使用权的平等独立物权地位、各权利主体之间平等地位的前提下，提供不同权利主体充分表达自己的权利主张和利益诉求的制度空间。实现从管制到互动的制度模式的更新，在制度框架构造上可以划分为两个层次：

(1)在制度适用层面，将矿业权行使导致的土地损毁问题更多界定为私权纠纷，引入多种类型主体适用《侵权责任法》来解决土地损毁导致的土地权益侵害纠纷。在《侵权责任法》的法理中审视矿业权行使的土地损毁纠纷、救济土地损毁导致的权益损害，典型体现了互动模式下的制度精髓。因为矫正我国当前的《环境保护法》《矿产资源法》《土地复垦条例》及其配套规范过于注重以行政监管手段规制矿业权行使中的土地损毁行为，引入多元主体共同参与的法律机制，当这些主体遭受矿业权行使导致的土地损毁行为时，可以通过该法律机制主张侵权救济。这种机制本身提供了各方主体表达立场、利益与诉求的过程。这一过程彰显了利益相关方通过参与“沟通”互动来提高政策的质量与效益，亦即由行动主体采取措施来应对治理困境并寻找新的策略以实现更优治理目标，对多方参与的强调，用以区别于传统的、层级性的国家权威治理形式。因此，在制度适用层面，更多适用以《侵权责任法》为代表的私权纠纷解决制度，是贯彻互动模式以矫正管制模式制度弊端的重要路径。同时，也可实现两种模式下法律制度的协调：行政权力监管矿业权行使中的行为是否符合环境保护等相关规定，而将矿业权因为土地损毁导致的其他主体土地权益损害交由私法体系解决，以提供充分的制度空间。

(2)在制度创新层面，应当矫正当前片面重视行政主导、“命令—服从”的土地损毁管制制度，创新制度，为多方利益相关主体参与治理矿业权行使导致的土地损毁提供制度空间与利益表达机制。笔者认为，我国当前正在积极推进的环境污染第三方治理政策与制度体系为矿业权行使中的土地侵权纠纷解决提供了很好的互动法律途径。中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首先在我国政策系统中明确提出了要“推行环境污染第三方治理”，以作为“加快生态文明制度建设”的重要制度举措。2015年1月1日开始施行的《环境保护法(修订案)》的立法精神与“损害担责”原则的规定，可以作为环境问题第三方治理的制度依据，我国当前的《行政强制执行法》以及一些环境保护法单行法所规定的环境代履行制度，可视为环境污染第三方治理的制度雏形。国务院于2015年1月14日正式发布的《关于推行环境污染第三方治理的意见》(国办发〔2014〕69号)正式系统规定了环境污染第三方治理政策与制度体系，提出改进固有的政府管理和环境服务模式，创立环境问题治理的新机制，培育环境污染第三方治理市场。通过立法目的解释和体系解释，我们可以将该文件规定的“环境污染第三方治理”扩大解释为“环境问题第三方治理”。可以合理预见，第三方治理将逐步成为环境问题治理领域的新常态。具体而言，针对矿产资源开发过程中导致的土地损毁，应当注重完善环境代履行制度的效力层次与制度内涵、系统构建土地复垦制度实施的市场体系，构建我国第三方治理面向的土地复垦基金制度，全面推进矿产资源开发中土地损毁的第三方复垦制度系统完善与有效实施。

六、结 语

我国现行的法律体系主要是规定行政权力主导的管制型制度来规制矿业权行使导致的土地损毁问题，虽然能在一定程度上规制土地损毁，但同时伴生环境问题规制上的失效，导致矿区土地上权利群救济之缺失。为矫正管制模式下制度体系的内生困境，必须引入互动模式制度体系予以矫正与补足。在制度适用层面，为矿业权行使土地损毁侵害的多方主体通过私权救济路径、适用《侵权责任法》来规制土地损毁纠纷提供制度空间；在制度创新层面，以环境问题第三方治理机制为理念，构建具体的制度体系。