基层院检察委员会制度运行的不足及完善——以安徽省A县院为例

陈 煜 ，张 海

(1.西南大学 法学院，重庆 400715；2.太湖县人民检察院，安徽 太湖 246400)

检察委员会是检察机关进行科学民主决策的法定机构，是人民检察院实行民主集中制，坚持集体领导的一种组织形式,承担着讨论决定重大疑难复杂案件和检察业务重大问题的重要职能，其自身议事决策能力及专业化水平的高低，对检察工作整体发展具有重大影响。伴随着司法体制改革和监察体制改革的深入，现行的检察委员会运行机制在具体的司法实践中出现了新的挑战和问题。组织规则和章程能够合理地引出组织权利的事实基础，但必须在观察组织机构的实际运作之后，才能够对组织权利进行解释，并由此修正规则和章程[1]。本文从安徽省A县检察院近三年来检委会制度运行的实践出发，对基层检察院检察委员会在职能发挥中可能存在的问题作了较详细的梳理，以期为促进基层院检委会工作更加规范、科学运行起到些许作用。

一、2015-2017年A院检委会工作的现状分析

(一)A院检察委员会人员构成分析

由表1可知，A院检委会组成人员以法律本科学历(含自考函授)的中年男性检察官为主， 2017年该院吸收了四名来自公诉、侦监、案管、研究室等骨干科室的负责人补充为检委会成员，人员构成结构较前两年更为合理。同时新加入一名36岁的女性工作人员，打破了该院长久以来检委会工作被男性“垄断”的局面。其次，A院检委会没有独立的办事机构，检委会将业务归口院政治处，由两名研究室工作人员负责检委会相关工作。

表1： A院检委会委员情况统计表

(二)A院检察委员会案件受理情况分析

1.受理案件的总体情况分析

如表2所示，三年来A院检察委员会共召开检委会会议59次，讨论案件136件，讨论事项13起。议案、议事数均呈逐年上升趋势，但议案数过多，议事在前两年仅有1件，议案和议事受理数量显著不均衡。

表2： A院检委会委员情况统计表

2.受理案件的具体类型分析

A院检委会三年来主要受理以职务犯罪案件、普通刑事案件、民事案件为主的案件。其不同年份的具体受案类型也有较大区别：2015年交通肇事占据普通刑事案件的半壁江山；2016年受案范围则较为分散，交通肇事类案件只有9件，其余多为侵犯人身财产犯罪(7件)、开设赌场(4件)、寻衅滋事(4件)、诈骗类(3件)等案件；2017年回归以交通肇事和危险驾驶为主要类型，两类案件合计为31件。由于不同类型的刑事案件的个体差异和办理方式及难度都存在很大区别，这直接导致了不同年份、不同科室上会议题的数量和处理结果的差异。

(三)上会案件的来源部门分析

从A县检察机关检委会提请议题的部门来看(见图1)，三年来均以公诉、侦监和民刑部门为主，但不同年份公诉和侦监部门提交的议案数量存在差异明显。此种差异表现与不同年份之间该院受理普通刑事案件的类型和数量息息相关。2016年该院侦监部门提交的检委会议题类型多样，其中不少案件在基层司法实践中属于疑难复杂，对于批捕与否，办案人员不好把握，因此常选择上会讨论。而2017年该院检委会受理的普通刑事案件以交通肇事和危险驾驶为主，这是由于该院在同一年出台了办理此类案件的具体要求，规定在符合法定条件的情况下以作相对不起诉处理为主。由于拟决定不起诉处理的案件均需上会讨论， 导致2017年该院公诉部门提交的上会讨论案件数量大幅上涨，在某一次检委会上集中讨论了8起交通肇事案件。

图1 3年来A县院各部门提请检委会议题数量

(四)检委会议案决定结果分析

总体而言，三年来该院检委会讨论案件决定结果以相对不起诉决定为主，占审议案件总数的40%，受理交通肇事案件和危险驾驶案件数量较多是造成此种情形的主要原因。其次是不予批捕，约占23%。而有关起诉和批捕与否的决定合占总数的83%，这与公诉和侦监两个部门提交审议的案件数量居多的现状一致，这也侧面体现出该院在严格把控案件事实关、证据关的前提下较好地贯彻执行了宽严相济的司法政策。

表3： A院检委会近3年来案件处理情况统计表

二、A院检察委员会运行中存在的问题

(一)人员组成及机构设置不健全

检察委员会委员选任时主要按照行政级别来确定，致使检察委员会委员成为一种政治待遇[2]。如A院检委会成员基本由50岁以上的院领导担任，行政领导过多且年龄偏大，从而使检委会工作受到了选任不专、工作激情和动力不足等不利因素影响。同时A院所在B市的10个基层院均没有单独设置检委会办公室，检委会工作与政治处、案件管理办公室等科室合署办公，检委会开展工作没有独立的办事机构并缺乏明确分工。同时，负责检委会工作的人员都身兼数职，工作中既要负责检委会日常工作，还要承担自己所在科室的其他业务性工作。人员的缺乏导致检委会办事机构难以发挥其应有的议题“过滤”和程序审查工作。在实践中，多由承办部门直接与领导讨论是否上会，而检委会办事机构只起到了将会议在办案系统流程中全部走完的作用，体现出该院重程序、轻实体现象较为突出。

(二)议事职能和议案职能发展不平衡

根据《人民检察院检委会组织条例》第四条的规定检委会具有八项职责，其中有四项职责与议案职能有关，有六项职责与议事职能有关，议案职能处于“天然的少数”[3]。但A院检委会的工作中心却基本聚焦于具体案件的讨论，集中于“审议、决定重大、疑难、复杂案件”。在总结检察工作经验、讨论通过检察业务文件等议事工作方面则关注很少。三年来议案和议事的比例分别为34:1、43:1、5.4:1。而2017年议案、议事比例失衡现象有所改善也是由于行政干预的结果，由于A院所在地区的市院从2017年开始对检委会业务纳入年度检察业务考评，明确规定议事的占比不能少于议案的15%，少一件扣0.1分。在评优压力下，2017年A院在开检委会讨论具体案件的过程中有意识地穿插着一些事项的讨论，但一旦议事数量比例达标，往后召开的检委会便回归了以讨论案件为主的模式。

“重议案，轻议事”的情况并非A院独有，此种现象较为普遍。根据A院上级院B市中院2017年检委会业务考评的通告显示，B市10个基层院里有4个基层院的议事数量不达标被扣分。

产生该种现象的原因是多方面的。一是由于检察机关内部“四会”(党组会、检察长办公会、院务会、检察委员会)议题范围界限模糊，导致很多本应该由检委会讨论的事项被其他会议代替。在当下精简“文山会海”提高效率的背景要求下，某些事项不再专门召开检委会进行决策，借由其它会议讨论决定。A院2017年出台的多部检察业务办理规则，便是由党组会讨论表决通过的。二是受到了检察业务角色定位的影响。众所周知，基层院属于检察办案最为繁忙的一级，除设有派出检察室的检察机关外，并没有太多的指导任务。这与中高级检察院办案任务较轻、业务指导任务较重的情形正好相反。由于基层院承办案件基数大，导致其检委会议案数也随之增多。三是由于检委会的召开必须通过检委会统一业务系统进行操作，议事时也必须遵循一套冗长而繁琐的系统流程。因此，在案多人少的大环境下，检委会工作人员为了减轻工作压力倾向于不启用检委会用于议事。

(三)检委会决策过程科学性不足

检察委员会历年来被学者诟病的一点就在于其对案件的决策机制为多人参会，集体讨论得出结果，这种方式违背了现代司法活动要求的在场原则、司法亲历原则和回避规则[3]。A院检委会的决策过程也是如此，办案部门经常临时提出提交检委会讨论的要求，检委会委员根本没有足够时间仔细研究案件，只能在会上根据承办人的汇报和临时翻阅卷宗了解案情。承办人员在汇报案件时的方式也相当单一，往往仅简单介绍案情。在集中讨论时很多委员只知随声附和承办人的意见，缺乏对案件的了解与掌握。检委会发言的随意性很大，人云亦云的现象较为严重，这直接影响了检委会讨论案件的质量。

(四)检委会子系统运行与实际操作脱节

随着全国检察机关统一业务系统检委会子系统的上线运行，在一定程度上提高了检委会议事议案的质量和效率，促进了检委会工作的规范化与信息化。但由于检委会子系统复杂而繁琐，导致部分承办检察官和检委会委员对其产生了畏难情绪。根据A院检委会工作条例规定，对于提交检委会审议的案件，业务部门执行完检委会决定意见后应及时将反映执行情况的相关材料提交检察委员会办事机构存档备查。由于众多检察官及委员不愿意操作电子系统，导致办案部门无法及时向检委会办事机构反馈执行情况。A院本年度的《检察委员会决定事项执行情况反馈表》便因此迟迟无法收齐，这在很大程度上影响了检委会工作的规范开展。

三、完善A院检委会制度的建议

(一)推进检察委员会的去行政化及专业化建设

司法作为具体运用法律处理案件的专门活动，其一大显著特点便是特别强调专业性的要求。检察委员会作为各级检察院进行民主决策的法定机构，是人民检察院的业务决策机构，其往往承办的是重大案件和部分重大事项问题。其办案范围的重要性都决定了其必须特别注重专业化的制度构建。对于检察委员会来说，专业化不仅指人员配备的专业化，还包括机构设置的专业化。

目前，我国的各地检察委员会普遍存在组成人员专业性不足的问题。以A院为例，其检委会成员大多由50岁以上的院领导担任，非领导层成员即使具有丰富的法律专业知识和司法实践经验也难以进入检委会。此种选任模式极易使检委会从“唯才是举”的专业机构演变为谋求政治待遇的场所。现行检察委员会人员选拔规定也较为粗糙。如2015年由最高人民检察院公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》规定：“检察委员会由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员组成。”却对何为资深检察员没有作出具体规定。而《人民检察院检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》对专职委员的任职条件则如此规定：“第一，现任同级人民检察委员会委员，且担任检察员和检察委员会委员二年以上，或者担任下一级人民检察院检察长或者副检察长二年以上。二，具有较深厚的法学理论功底、丰富的司法实践经验和办理复杂疑难案件的能力。第三，身体健康。”除检察长、副检察长、检察委员会委员等职务性要求清晰明确外，其它的选任规定都显得较为宽泛。模糊化的选人规定在某种程度上促使检委会更倾向于挑选拥有一定级别和职务的领导加入其中，专业人才反而难以进入。但事实上，检察长和副检察长往往需要承担大量的行政事务，多数时候并不直接参与办案，其办案能力未必出色，办案经验也不一定丰富。目前的选拔机制实质上将一些业务素质高、办案经验丰富但不具备领导头衔的精英检察官排除在检察委员会的组成之外[4]。以级别和头衔为评价标准的选拔模式，使检察委员会极易陷入以“长官意志”为主导的议事模式，将集群智共研判的评议会变成贯彻领导意志和方针的传达会。实践证明，个体化的平等交流将更有利于实现个案正义，为维持各委员间的身份平衡，应当限制或取消领导干部的委员资格，多吸纳专业人才加入其中，从而改变当下检委会“行政化、固定化、福利化”的不利特点。

其次，应当对检委会组成人员的选用程序进行细化。可以学历高低、发表论文数量及发表期刊水平作为判断法学理论功底是否深厚的标准。以办理案件的数量及社会影响力高低，以及是否获得省级以上十佳业务员或省级以上高层次人才等荣誉称号作为判断实践经验丰富、办理复杂疑难案件能力强的选用标准。也可采取积分制的选拔制度，从工作业绩、理论水平、个案效果等方面对检委会的组成人员进行定量考核。应以申请制替代现行由检察院领导提名、组织部门考察后，由人大常委会任命的做法。

再次，应当设置独立的检委会办公室，独立的办公场所将有利于提高检委会的议事及议案质量，增强检委会工作的专业性和标准化。目前，A县检察院没有设置独立的检委会，其采取的合署办公模式，减化了检察委员会作为重大业务决策机构的权威，影响了检委会工作的顺利开展。基层检委会办事机构作为检委会制度运转的协调中心，是基层检委会工作的枢纽,其作用发挥得好坏直接影响到基层检委会议事效率和议事水平[5]。应当将基层检察机关院办公室或法律政策研究室肩负的检委会职能剥离出来,成立专门的检委会办公室,具体承担检委会职能;也可将基层检察机关原设立的法律政策研究室,更名为检委会办公室,在全面承担检委会办事机构职能的基础上,赋予其法律政策研究的职责。

最后，应当将检察委员会委员分为常设委员和专业委员。常设委员专职处理检察委员会的一般性议事，负责检委会日常工作，且不准再兼任其它职务。针对不同案件各自的特殊性，选拔民事、行政、刑事检察业务中的骨干作为检委会专业委员，加入到对相应案件的决策中来，作为专业委员参与议案，以此提高审案、议事工作的专业性。常设委员必须实行任期制，可与检察长的任期一致。专业委员则只加入个案评议，只在个案中发挥作用，不能长期兼职检委会成员，以免检察委员会变成部分投机者谋求行政待遇的场所。

(二)规范案件讨论范围，适度扩大议事范围

检委会的任务主要有两项,一是讨论决定重大案件,二是讨论决定重大问题。讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作,而对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视。从A院检察委员会历年来议事和议案的比例，可知该院的检察人员过度依赖检察委员会的议案职能，严重忽视了议事的重要性。对此，提出如下针对建议：

首先，要明确检察院议案的范围。目前，很多检察人员将检察委员会当成了规避责任与风险的天堂。检察委员会由于缺乏具体明确的追责制度，使得检察委员会的集体负责制变成了无人负责制，成为了推卸责任追究的最好挡箭牌。[6]很多检察人员为了规避风险，将大量案件交由检委会讨论决定，借以规避风险。使得很多并不符合“重大、疑难案件”判断标准的案件得以进入到检委会议案范围中。因此，有必要对“重大、疑难案件”作出具体性的规定。以《刑事诉讼法》为认定基础，对重大、疑难案件可作如下概括：1.法律或者制度直接规定的重大案件。比如《刑事诉讼法》规定的可能判处无期徒刑以上刑罚的案件、抗诉案件、二审或再审改判案件等。2.产生重大社会影响的案件。比如备受社会关注的案件，造成国际影响的案件。3.集团诉讼案件。此种案件往往人数众多，涉及面广，因此需要特别重视。4.案情复杂，案件事实难以查清的案件。5.证据存疑或收集证据困难的案件。6.法律冲突型案件。主要表现为案件涉及到国家立法与地方立法、部门规章与地方规章存在冲突，立法相对滞后等情形。

检委会的基础性工作就是以提高议事质量为重点，加强对检委会讨论案件和事项的审查工作。因此，应当扩展检委会的议事范围。检委会议事的重点，除集中于有重大社会或重大意见分歧的案件外，还应当包括类案法律政策适用有争议的重大问题、案件质量评审、检察建议、重大专项业务工作开展等内容。除此之外，还应当将检察委员会与党组会、院务会职能区分开来。在实践中，检察委员会的议事流程常常与“党组会”“院务会”发生重合，一些本应当在党会和院会上交流的议题，却被拿到了检委会上讨论。检委会的议事范围应当集中于检察业务工作，无论是“重大事项”，还是重大案件都应当围绕检察业务进行，这样才能突出检察委员会工作的专业性，去除检察委员会的行政化色彩，使检察委员会真正成为领导检察业务工作的专门决策机构。

(三)强化检委会议案工作的亲历性

司法亲历性是司法的重要原理，也是司法规律中行为规律的重要内容，其基本要求是直接言词审理、以庭审为中心、集中审理、裁判者不更换、事实认定出自法庭、审理者裁判、裁判者负责。[7]目前，检委会委员大多不直接参与案件调查，却充当了裁判者的角色，违背了司法亲历性原理，对此提出如下建议：

第一，建立会前书面审议前置程序。为了使检委会委员在正式会议前能够深入了解审议的案情，避免出现人云亦云、例行公事等附和性发言现象的出现。应当在会议开始前一周将与案件相关的卷宗等资料分发给各委员，并要求参会的委员在会议开始前先作出对案情的书面分析，并报检委会秘书处备案。目前，A县检委会会议召开时间大多比较仓促，有时甚至是临时通知、召开，检委会委员根本没有足够的时间详细了解案情的整体脉络，只能临场通过主持人或承办人的介绍掌握相应信息。而书面审议前置程序的设立将给予委员足够的时间审理案情，还能够督促其对案件进行细致的了解与分析，有助于增强审案进程的专业性与亲历性。

第二，充分发挥专职委员的作用。检察委员会专职委员作为专司与发挥检察委员会职能作用等相关工作的主体成员，应当肩负起扭转检委会议案模式缺乏亲历性的重任。专职委员是专职，所以有足够的时间和精力亲自对案件的实体性问题进行调查。专职委员可代表检委会，旁听远程提审、旁听庭审同步直播，对案件犯罪嫌疑人、被害人、证人进行面对面的、直接讯问或询问，以保证对案件有一个亲历性的全面了解，以此保证检察委员会讨论案件具有更客观、扎实的事实依据。专职委员在检委会中处于举足轻重的地位，《检察委员会议事规则》第17条便规定：“检察委员会讨论案件和事项时，在主持人的组织下，一般按照检察委员会专职委员第一发言的顺序。”因此，令专职委员主动参与到案情的直接调查中，将更有利于增强案件审判的公正性。

第三，建立现代化的电子会议室。应当积极投入财力全面升级改造检委会会议室硬件设备。对于一些重大疑难、复杂案件，办案人员可利用创建的电子会议室，使用多媒体示证系统，对案件的书证、物证、视听材料等案件全部材料进行PPT展示。必要时，可以要求案件承办人对整个案件调查取证、提审等重点过程进行全程录音录像，并在检委会会议上播放，尽可能全面和直观的还原案件事实，使检委会委员能够亲身感受案件的来龙去脉，作出最正确的判断，从而增强检察委员会审议案件的亲历性、客观性与直观性。

(四)加强技能培训，简化系统操作

我国基层检委会委员普遍由较年长的检察官组成，以A县检察院为例，其检委会组成人员年龄均超过了50岁。大龄检察官不似年轻人一般，从小便接触多样的电子设备，又由于缺乏相应的技能培训，其往往不具备熟练使用先进智能化电子办公系统的专业技能，容易对繁琐的检委会子系统产生排斥感。为了推进检委会工作能力和工作体系的现代化，有必要对检委会委员进行相应的电子设备和系统运用的技能培训。其次，考虑到年长检察官对电子设备的适应度、热情度、了解度不高的现实表征，应当对检委会子系统作出针对性的优化与完善，简化系统的操作难度，提升系统运作的简便性与易操作性，降低复杂性，以此提升检委会委员对检委会子系统的使用热情。这将有助于提高议事、议案效率，保障审案公平。