控制立法数量 提高立法质量

孙述洲

近年来，地方人大立法热情高涨，地方性法规数量大幅增加。2013年到2017年5年间，全国31个省级人大制定和修改的法规数平均达到50多件（年均10多件），其中，河北、上海、广西、海南、贵州分别达到120件、104件、103件、120件和108件，年均超过20件。但是，与这种“立法热”形成反差的是，地方性法规的实施情况却并不尽如人意，执法、司法引用率并不高。地方人大耗费大量立法资源制定的法规却大量陷入“沉睡，状态。不难分析，这种表征直接指向的是法规操作性不强、质量不高的“病灶”。

一、文本检视：对法作为行为规范基本属性的偏离

从法的基本属性来看，“法是调整社会关系的行为规范”。马克思曾指出：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。”对行为而不是精神或道德进行规范，法由此区别于对精神和内心层面进行引导的道德规范，也区别于具有宣示性、鼓励性、指令性等特点的宣传口号和政策性文件。要达到规范行为的目的，法律规则必须有其内在逻辑结构。从法理上，法律规则包括行为模式和法律后果两个密切相关的要素。行为模式对行为主体的具体行为作出规范和指引，而法律后果（主要是法律责任）对守法和违法行为作出评价，对违法行为明确责任，并以国家强制力保证实施。法正是通过这种机制发挥其引导和规范行为、调节社会关系的作用。准此以言，大量地方性法规偏离了法作为行为规范这一基本属性，这是导致立法质量不高的直接原因之一。本文以2017年3个省级人大制定的地方性法规文本为例进行简略分析。

（一）缺乏明确的行为模式

[法条实例]鼓励用人单位依照规定为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，提倡个人参加储蓄型养老保险和商业医疗保险。

该法条中的“鼓励”“提倡”从行为规范的角度看语义模糊。如何鼓励？如何提倡？整部法规都没有作出相应规定。既然没有作出清晰的行为指引，也没有义务的承担者，用人单位自然可以不为职工办理补充养老保险和补充医疗保险，个人要不要参加储蓄型养老保险和商业医疗保险，还是由行为人自己决定。国家立法要考虑到全国的差异性，难免宏观、原则化，但作为国家立法补充的地方立法，正是要细化、补充上位法，但该条款恰恰缺乏明确的行为模式，缺乏对行为的清晰指引，行为主体无从作出行为，对用人单位和个人来说，该条款有等于无。

（二）缺乏法律后果

[法条实例]工会、共青团、妇联、残联等社会团体应当结合自身特点，组织成员开展全民健身活动。

该条款课以工会、共青团、妇联、残联等社會团体组织成员开展全民健身活动的义务，却未规定任何法律后果，法规其他条款也未规定相应责任，不能对其行为予以约束和规范。

或许有人说该条款旨在倡导全民健身的价值观。但是，一方面，该条款的用语是“应该”，这在法律上是“必须为一定行为”的意旨，是明确的法律义务。然而，该条款恰恰没有规定法律责任，只有行为模式，没有法律后果，行为主体的义务因缺乏来自法律后果的评价而落空，法律作为行为规范的作用也难以达到。另一方面，“法律是最低限度的道德”，法律的确有倡导社会价值观的作用，但这种作用的发挥是间接而不是直接的。作为行为规范，法律是以权利和义务为机制，影响人们的行为动机，指引人们的行为，来达到调节社会关系的目的。申言之，法律是通过对行为的不断规范和指引从而达到形塑社会价值观的间接目的，而不是直接表达价值诉求，否则与公益广告、道德宣传就没有区别。

（三）规定政府及其部门内部职责

[法条实例]县级以上人民政府应当加强对安全生产工作的领导，根据国民经济和社会发展规划制定并组织实施安全生产专项规划，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，充实安全生产监督管理执法人员，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。

该条款对政府及其部门内部职责而不是与行政相对人的义务进行规范，一方面，如何具体运用职权，属于政府内部管理事项。另一方面，如果政府不履行相应职责，如何追究法律责任？如果地方政府不履行责任（不作为）发生严重后果，这就涉嫌犯罪，刑法明文规定，由公安机关、检察机关追究其刑事责任；如果不履行责任侵害公民利益，应由其提起行政诉讼或行政复议。而对于一般性的不履行职责，即所谓“懒政、怠政”，根据我国现行体制，一般是纪检监察机关根据工作纪律、政治纪律来问责，但如果在法规中作出规定，那就是法律责任，那应该规定什么责任？即使规定了责任，由谁来追责？谁来启动？通过什么形式追责？该条款对这些问题都无法回答，也不符合我国现有工作实际。

尽管上文只是以“解剖麻雀”的形式对部分地方性法规条文作了微观的文本分析，但毋庸讳言，类似上述条款在地方性法规中比比皆是。由于忽视立法技术，大量地方性法规在内容和逻辑结构上存在严重缺失，难以达到规范行为、调节社会关系的目的。

二、现实困境：立法任务与立法力量不足的矛盾

在地方人大立法高歌猛进时，立法力量的制约凸显出来。调研显示，地方人大法制工作机构工作人员普遍感到工作繁忙、疲于应付。众所周知，立法是一个长周期的精细活，在立法任务重、立法力量不足的情况下，立法质量很难不受影响。在超负荷立法的同时，地方人大还面临立法资源的二次投入——被动修法。当上位法制定、修改或进行有关改革措施时，为了保持与上位法的一致，与改革决策相适应，地方性法规也要作相应修改，一些地方性法规甚至面临前脚刚立、后脚就要修改的窘境。近年来，地方人大修法任务越来越重，如2016年重庆市人大常委会共通过31件法规，其中修改24件，占当年立法总数的77.4%。随着地方性法规数量的增加，在上位法不断制定修改、改革不断深入推进的情况下，地方人大将面临更多主动或被动修法以及法规清理的任务。如果地方人大一直以这种“飞奔式”的速度立法，在机构编制不发生大变化的情况下，立法任务与立法力量不足的矛盾将更加突出，立法质量无疑将面临更严峻的考验。

三、重心转向：从“重数量”到“重质量”

2010年社会主义法律体系形成后，各领域法律已经基本具备，我国就已经过了“无法可依”的阶段，立法已经不再是国家治理的短板和瓶颈。如何完善好这些制度，进一步提高立法质量，是地方人大立法面临的主要任务。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会讲话中指出，“要抓住立法质量这个关键”，党的十八届四中全会再次予以重申。因此，当前地方人大立法重心应从追求立法数量向提高立法质量转变。

首先，在观念上，需要摒弃“法治就是立法”“立法万能”的“立法依赖症”。“节制是立法者的美德”（孟德斯鸠语），地方人大应正视自身和立法的局限，克制立法冲动。对涉及具体行政管理的事项，原则上应由地方政府制定规章，地方性法规不宜越俎代庖。即使确需要立的，也应“有几条立几条”，而不是搞“照搬照抄”“大而全”的立法，节约立法资源。

其次，应重视和提高立法技术。立法是一项技术性要求很高的工作。相比国家立法，地方人大立法需要处理的关系更多，空间更小，立法技术往往更复杂。为此，地方人大亟需重视和提高立法技术，尤其是立法表达技术如法律规范的逻辑结构、概念和语言表达、文体选择等，突出法作为行为规范的基本属性，让法律的归法律，政策的归政策，道德的归道德，切实提高立法质量，增强法规的可操作性。

第三，实质性开展立法必要性论证和立法后评估。这两项工作目前大多数地方人大都在推进，但普遍形式化，很多论证和评估沦为形式。在开展立法必要性论证时，要清晰回答好这些问题：是立法还是执法问题？是否用尽现有法律（法规、规章）资源？是否超出政府规章制定权限？将这些问题作为重要考量因素甚至前置条件，把好立法“入口关”。同时，实质性开展立法后评估。一方面对法规实施效果、文本结构、语言尤其是法条的明确性、可操作性等进行定性评估；另一方面借助司法和执法引用率、与上位法的重复率、实施前后数据比对等指标开展量化评估，增强立法后评估实效，为制定、修改地方性法规提供有益参考。