行政事业单位内部控制评价研究

林家安 倪筱楠

我国的行政事业单位是一个特殊的组织群体，财政拨款是其主要资金来源，以向全社会提供各类服务为直接目的，并承担着制定政策并组织实施的重要职责。然而，与发展完善的企业相比，行政事业单位的内部管理状况却相对落后，与其肩负的重要社会职责并不匹配，主要表现为职责划分不明确、管理效率低下、行政成本过高、贪污腐败现象屡禁不止等，那么建立行政事业单位内部控制体系并严格执行能够解决这些问题的发生。

一、行政事业单位内部控制的核心内涵和政策来源

（一）全面推进依法治国的要求

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求重大行政决策按照公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论的程序确定，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。

（二）领导干部经济责任审计的要求

2010年中办国办印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，可以看出，随着行政事业单位内部控制建设的不断推进，行政事业单位内部控制制度的建立和执行情况终将纳入党政主要领导干部的考核范围。

（三）国务院行政机构改革的要求

《国务院机构改革和职能转变方案》要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。从行政事业单位的改革方向来看，行政事业单位在不断简政放权，实施精细化管理，并确保权责一致。

（四）编制政府会计报告的要求

编制政府会计报告，对外披露政府财务信息不仅是政府管理的需要，也是反映政府履行受托责任的需要。那么就需要建立完善的行政事业单位内部控制制度并加以执行，来规范行政事业单位的职责与权限，对财务信息的可靠性加以控制。

二、行政事业单位内部控制的发展进程

我国行政事业单位内部控制的实施经历了几个阶段，2012年11月29日发布了《行政事业单位内部控制规范》，2014年1月1日各党政机关、人民团体、事业单位开始实行，2015年12月21日发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，2016年6月24日发布《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》，2016年12月31日要求完成内部控制的建立和实施工作，2017年1月25日发布《行政事业单位内部控制报告管理制度》，行政事业单位内部控制工作在不断向前大力推进。

三、行政事业单位内部控制报告的新特点

（一）报告重点从内控“建设”向内控“执行”过渡

财政部在2017年以前对行政事业单位的内部控制管理思路可以概括为“以评促建”，《2017年度行政事业单位内部控制报告》标志着“以报促建”内部控制管理新思路基本形成。在新思路的指导下，编制内部控制报告不是为了“报告”而报告，而是通过报告的方式指导和推动行政事业单位持续深入地开展内部控制工作。

（二）单位层面与业务层面的内控情况并重

进行政事业单位的内部控制建设，不仅要从单位经济活动的业务流程入手，从业务层面构建完善的内部控制，切实将各项责任落到实处，而且要重视业务层面内部控制所依存的内部环境，加强单位层面内部控制，做到单位层面和业务层面的内部控制并重。

（三）引入定量指标

内部控制报告的目的是为了分析应用，引入定量指标能够提供一种更易理解、更易应用的评价体系，从而更好地指导单位的内部控制实践。但是如何确保指标数据的真实性，是今后行政事业单位开展内控管理工作的一项重要内容。

（四）以风险为导向，突出重要性原则

行政事业单位的评价工作应当在全面评价的基础上，首先着眼于风险，关注那些可能影响内部控制目标实现的风险点和高风险领域；其次突出重要性原则，关注重要业务单位、重大业务事项和关键控制环节。

四、行政事业单位内部控制评价

行政事业单位内部控制体系建设和报告编报工作，并非只是形式上的制度汇编和材料汇总报送，而是通过此项工作促使各单位对照制度和规范，发现内部管理中存在的问题，因此要对内部控制加以评价。可以说没有内部控制评价，内部控制报告就失去了基础，所以一定要以内部控制评价为基础来编写内部控制报告。本文从单位层面和业务层面两方面对内部控制评价进行分析。

（一）单位层面内部控制评价

单位层面内部控制主要是评价单位体制、机构、职员、岗位与信息系统构建几方面。

1、内部控制组织架构评价

行政事业单位内部控制体系建设和内部控制报告编报工作应该作为单位“一把手”工程，成立内部控制领导小组，指定财务或相关部门牵头，全员参与，并由内部审计部门负责监管的内部控制建设体系。内部控制评价时应查阅相关文件文件是否为正式文件，各小组成员的构成情况，各次讨论的会议纪要是否齐备等。（见表1）

表1 内部控制组织架构评价表

2、内部控制风险评估

通过查看《内控手册》、风险评估报告或相关文件等来评价是否为符合内部控制规范要求的风险评估；是否提出了风险应对措施；是否定期进行风险评估，并在外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化时及时对经济活动风险进行重估。（见表2）

3、内部控制信息系统评价

通过查看系统功能说明书和操作系统，将系统功能与内部控制制度要求进行对比来评价内部控制信息系统。内部控制管理信息系统功能应完整反映本单位制度规定的各项经济业务控制流程，至少应包括预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面业务事项。（见表3）

表3 内部控制信息系统评价表

（二）业务层面内部控制评价

业务层面内部控制评价主要有预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理六大类和资金运营相关的环节。

1、工作职责分离情况评价

通过查看本单位已印发的岗位规章制度及岗位职责手册确认工作职责分离情况，抽查相关单据签字是否符合要求，实施情况的评价可查阅相关凭证、账簿等，也可以进行访谈，来确认该项是否得分。（见表4）

表4 工作职责分离情况评价表

2、内部控制制度评价

通过查看本单位已印发并执行的管理制度、内部控制手册、流程图、有关报告及财政部门批复文件等来评价单位预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理情况。（见表5）

表5 内部控制制度评价表

收支业务管理 政府采购业务管理 资产管理 建设项目管理合同管理是□否□4.票据管理 □ 是□否□ 是□否□5.借款管理 □ 是□否□ 是□否□6.报销管理 □ 是□否□ 是□否□7.支出申请与资金支付 □ 是□否□ 是□否□8.公务卡管理 □ 是□否□ 是□否□9.银行账户管理 □ 是□否□ 是□否□10.财务印章管理 □ 是□否□ 是□否□1.财政拨款收入 □ 是□否□ 是□否□2.事业收入 □ 是□否□ 是□否□3.经营收入 是□否□□1.采购预算与采购计划编审 □ 是□否□ 是□否□2.采购执行申请与审核 □ 是□否□ 是□否□3.采购组织形式确定 □ 是□否□ 是□否□4.采购方式确定及变更 □ 是□否□ 是□否□5.采购合同与采购档案管理 □ 是□否□ 是□否□6.采购验收与支付 □ 是□否□ 是□否□1.库存现金管理 □ 是□否□ 是□否□2.实物资产配置管理 □ 是□否□ 是□否□3.资产使用与维修管理 □ 是□否□ 是□否□4.资产清查盘点管理 □ 是□否□ 是□否□5.实物资产处置管理 □ 是□否□ 是□否□6.资产报告管理 □ 是□否□ 是□否□7.对外投资立项管理 □ 是□否□ 是□否□8.对外投资过程管理 □ 是□否□ 是□否□9.对外投资资产评估管理 □ 是□否□ 是□否□10.对外投资处置管理 □ 是□否□ 是□否□11.对外投资绩效评价管理 □ 是□否□ 是□否□1.项目立项管理 □ 是□否□ 是□否□2.项目设计与概预算 □ 是□否□ 是□否□3.招投标管理 □ 是□否□ 是□否□4.项目实施与变更管理 □ 是□否□ 是□否□5.建设项目资金支付 □ 是□否□ 是□否□6.竣工结算与验收 □ 是□否□ 是□否□7.竣工决算审计 □ 是□否□ 是□否□8.绩效评价 □ 是□否□ 是□否□1.合同拟订与审批 □ 是□否□ 是□否□2.合同履行与监督 □ 是□否□ 是□否□3.合同档案管理 □ 是□否□ 是□否□4.合同纠纷处理 是□否□□是□否□

3、内部控制制度执行情况评价

（1）预算业务管理评价

预算业务管理主要参考“项目立项申请表及附件”、“绩效目标申报表”、“预算指标内部分解表”和“预算执行分析报告”以及“项目绩效评价报告”等资料进行评价。

（2）收支业务管理评价

收支业务管理主要参考“会计记录”、“预算调整记录、预算批复表”、和“会计记录”等资料进行评价。

（3）政府采购业务管理评价

政府采购业务管理主要参考“政府采购信息统计报表”进行评价。

（4）资产管理评价

资产管理主要参考“资产处置清单、会计记录”、“预算报表、预算指标内部分解表”、“资产配置账面价值（会计报表）、资产配置记录”和“资产清查报告”等资料进行评价。

（5）建设项目管理评价

建设项目管理主要参考“项目概算批复表”、“项目决算表”、“投资计划、预算报表”以及“工程结算记录、决算报表”等资料进行评价。

（6）合同管理评价

合同管理主要参考“合同台账”和“合同审批表、会议纪要”等资料进行评价。

表6 内部控制制度执行情况评价表