建国初期我国学校体育政策变迁研究（1949-1978）

2018-10-31 05:53高晓峰陈少青

中国学校体育(高等教育) 2018年4期

高晓峰, 陈少青

（1.北京工业职业技术学院,北京 100042；2.首都师范大学,北京 100048）

1949年建国初期为“从新民主主义教育向社会主义教育过渡的时期”，人民政府对旧式学校体育采取了较为谨慎和稳妥的态度，实行先接管、接收和接办，再逐步改造的政策。

中央人民政府各有关部门参照革命根据地学校体育经验，吸收国民党政府时期学校体育的合理内容，并借鉴苏联学校体育的经验，结合新中国的实际，建立了学校体育卫生机构，制定了学校体育卫生工作方针政策与规定，大量培养和补充了体育师资与卫生保健人员，设置了体育、卫生课程，广泛地开展了学校群众体育活动和卫生保健工作。这些重要的学校体育改革确立了新的学校体育制度，而学校体育政策的身影无处不在，成为学校体育除旧布新的基本动力和主导因素。经过短暂的新民主主义时期，很快地完成了社会主义改造，进入社会主义建设时期，努力学习苏联各个领域的经验、制度，实施全面的计划经济体制，从此中国学校体育步入当代轨道，揭开了新的篇章。

研究先后从国家图书馆、教育部信息档案管理中心、北京体育大学图书馆以及成都体育学院史料研究所收集与详查学校体育政策文本以及和学校体育政策联系密切的体育史、教育史、体育年鉴等史料，为学校体育政策文本萃取和相关社会背景提供翔实的资料基础（表1）。

表1 文献资料的选择和运用

同时采取了专家开放式的访谈方式，访谈了中国教育史（郭德红研究员）、中国体育史（华南师大谭华教授）、学校体育学领域（扬州大学潘绍伟教授、人民教育出版社耿培新编审）的专家，以及教育领域管理者杨贵仁先生，了解他们对本时期学校体育政策的分类、变迁特征及动因等相关问题的理解和看法，准确把握历史的真实面貌，明确方向[1]。

1 颁布学校体育政策的中央行政管理机构和相关机构

1.1 教育部对学校体育工作的领导建国初期中华全国体育总会代行一定学校体育工作管理职责，1951年成立教育部体育委员会秘书处，1952年组建体育指导处，设立专职体育视导员，标志着建国后我国学校体育专门组织机构的成立。

1958年4月，高等教育部和教育部合并，体育机构合并为体育处，是部直属处，由办公厅代管。1964年3月，教育部又分为高等教育部和教育部，再次分设军体处，主管全国学校体育卫生工作。

1957年教育部发文明确指出“学校体育工作由教育行政部门统一领导，体委负责‘指导、配合、监督’的责任。”要求各省市教育厅局成立体育科。各级教育行政部门贯彻落实教育方针和中央指示精神，积极配备体育卫生管理人员及机构，组织召开全国学校体育卫生工作重要会议，进一步从思想认识、业务工作和组织管理等方面加强对学校体育卫生工作的领导。

1.2 国家体委、卫生部、团中央等机构密切配合教育部开展学校体育工作1952年，国家体育运动委员会成立，直至1956年，国家体委在群众体育司设学校体育处、业余训练处，与教育部配合，对学校体育和课余训练进行指导和监督，1955年设教育司负责对国家体委领导下的各级体校的管理工作。

1956年，卫生部在卫生防疫司设环境卫生处，同教育部配合对学校卫生进行指导和监督。

1951年，团中央建立了军事体育部。1958年，团中央的宣传部设文体处，负责体育工作，并与教育部配合，在开展学生课余体育和运动竞赛方面发挥了积极的作用（见图1）。

教育部门学校体育管理机构在加强领导、促进学校体育卫生工作中发挥了重要作用，制订有关方针、政策，加强学校体育卫生的行政管理；会同有关部委、群众团体，加强对学校体育卫生的指导和推动工作；制订各级学校体育教学大纲、编写学校体育教材；在学校体育工作中开展学习苏联学校体育的先进经验；开展体育师资的培养和培训工作；推动学校群众体育与竞赛活动等[2]。

图1 建国初期学校体育中央管理行政机构演变示意架构

2 政策文件

民国之后学校体育政策规范化程度日益提高，对有关机构、制度、人员和设施、标准等都有了相关法规文件，它们和中国共产党在苏区、抗日根据地和解放区领导的红色学校体育一起，构成了中华人民共和国成立时学校体育的基础[3]。

建国后我国学校体育政策从1951年开始发轫，当年就颁布6件专门性政策，是因1951年教育部体育委员会秘书处成立并开始工作。从此之后到1966年前始终保持着对学校体育工作的指导和规范，1966年至1971年间学校体育政策出台全部停滞，终于从1972年开始恢复[4-5]。

图2 建国初期学校体育专门性政策颁布数量演变

在政策颁布部门上，涉及到中央人民政府、中央人民政府政务院、高等教育部、教育部、西北军政委员会教育部、西南军政委员会文教部、中央人民政府体育运动委员会、卫生部、共青团中央、全国学联、财政部、国务院文教办、文化部、建筑工程部、全国妇联、保卫儿童全国委员会、贯彻毛主席“七·三”指示座谈会小组、国务院科教组、国务院办公室编制小组等近20个国家中央行政机构层面的政策发布单位。其中教育部办公厅、高等师范教育司、体育卫生处、人民教育出版社等多个组成机构参与到学校体育专门性政策的制定及颁布中。

可见在建国伊始国家即开始重视学校体育工作，相较于清末和民国时期的纵向管理及极个别的部门横向合作管理来讲，进步是跨越式的发展。而由教育部主导学校体育工作的下属组成机构对学校体育政策制定交叉合作密切。

3 政策内容

3.1 建国初期学校体育政策的初步构建和探索（1949-1965）

3.1.1 确定了我国学校体育初期发展的基本工作方针任何教育，总是一定社会历史形态、—定阶级的教育。[6]而我国初期确定的新民主主义政权特性必然存在着对旧教育进行接管、接办、接收和初步改造，为新教育体系的尽快确立打下了坚实而可靠的基础，而首要问题就是对学校体育发展基本方针的确立。

3.1.1.1 发展学生健康的指示和决定 1950年毛泽东对于学生健康状况不佳的实际情况，指示教育部要贯彻“健康第一，学习第二”的工作思路。并专门作出“发展体育运动，增强人们体质”的题词，面向全国青年提出“身体好、学习好、工作好”的“三好”讲话。

1951年周恩来主持制定《关于改善各级学校学生健康状况的决定》，指出增进学生健康是一切任务的根本，并规定了精简课程，增加体育活动内容和时间等改善健康的具体实施细则。随后中央各相关的多部门联合发文，首先对高校招生制定健康检查办法；其次针对中等以上学校大力开展体育运动，明确提出了体育教育在“德智体美”教育中的重要地位；之后集密联合发文开展学校范围内的学生保健指示[7]。

1956年《宪法》也专门提出“关怀青年的体力和智力发展”，从而对体育教育做出保障。1960年中共中央、国务院对要求保证学生、教师身体健康和劳逸结合等问题连续两次发文并作出指示，特别强调了青少年处于成长发育关键期，要时刻关心他们的健康。从作息和学习的时间规定细则、教学质量的要求、睡眠保障、伙食管理以及到每一个行政管理层级的负责人责任到位等要求事无巨细。

针对当时“自然灾害”中师生营养跟不上的情况，国家要求各级学校“减轻体育活动，停止运动竞赛”，学校体育工作进入低潮。随着环境转好，学校体育政策要求已逐步提高。1964年在周恩来的关怀下，国务院批转了针对中小学学生健康状况和改进的学校体育、卫生工作报告，进一步加强健康教育，要求学校开设生理卫生课程，强调指出“提高教学质量，决不只是智育质量，还要有体育”。

1965年贯彻毛主席“七·三”指示座谈会小组督促国务院批转教育部、体育运动委员会、卫生部关于中小学学生健康状况和改进学校体育、卫生工作的报告，极为重视学校体育工作，关注学生的健康发展状况。至此可以看出，从建国之初我国就确立了学校体育工作为“学生健康”的基本方针。

3.1.1.2 《学校暂行工作条例》规范了学校体育工作

1961年吸取了“教育大跃进”的教训，并贯彻中央确定的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。教育部门制定并实施了高校、中学、小学的暂行工作条例草案。这3件条例规范了学校体育工作，对于教学要求、运动场地和器材设备以及安全教育进行规范和统一，为我国学校体育法规与制度建设初步奠定基础。

3.1.2 体育师资培养与发展学校体育工作是围绕着教学这一基本任务开展的，而开展的首要条件就是要有课程的组织者——体育师资。为解决建国初期全国师资数量不足的情况，教育部、高教部、国家体委等部门首先在师范院校增设体育系，开展体育师范教育，1953年荣高棠专门指示设立专门机构培养体育师资，随后国家体委联合教育系统快速批准设立了若干体育专业院校。

在体育师资培养上，1951年教育部针对师范学院体育系下发课程草案，随着体育院校的不断增多以及培养中出现的教学等问题，1955年教育部专门下达对体育师范专业的暂行教学计划，对教学进行统一。

1959年教育部、国家体委对中等学校体育师资的意见中提出：高等师范院校体育学科不再调整出去，根据需要适当恢复。并明确全国的体育院系由教育部和体委共同领导，并制定高校和中等学校的体育师资培养规划。

之后两部门共同对体育院系的办学方向和目标进行调整，对任务、学制、教学计划、教学大纲和教材编写等问题进行改革，修订了培养目标，调整了教学计划，并对学生的运动技术提出了高要求。

1962年教育部连发三文组织师范学校的体育教材和教学大纲编写工作，由人民教育出版社体育编辑组主要执行负责，同年完成了《师范学校体育教材纲要（初稿）》。1963年教育部颁发了《体育专业教学计划草案》，规定了体育专业的基本任务是培养体育师资，并设定了课程细则科目。从建国后尤其是1958年后至1963年，体育师资培养目标、教学计划几经变动，缺乏稳定性，但是这个计划的出台明确培养目标、统一教学标准，对教学秩序稳定、教学质量提高以及师资培养发挥了重要作用，使体育师资培养政策在今后很长一段时间处于比较稳定的状态。

在高校体育教师发展上，1957年高等教育部为体育教师晋升提供通道，专门下发关于高等学校体育教师晋升教授、副教授的通知，保护高校体育教师的权益，为他们更好地投入精力并培养良好的体育师资提供政策保障。

3.1.3 围绕体育教学开展的规范制订

3.1.3.1 体育课程、教材建设新中国成立初期，体育课没有统一教学大纲和教材。1950年教育部颁布首个中学暂行教学计划，规定了体育课时。随后教育部专门制订了小学的体育课程标准，规定了小学体育教学目标、教材以及教学内容。但此时对于各学段的课程要求还不明确，于是4个部委在1954年发起“体育正课改革”，以劳卫制为中心，将体育课、课外体育活动、运动竞赛、早操有机结合起来。指示成立全国中小学体育教材编写组，以苏联体育教学大纲为基础，编写了全国统一的教学大纲。1956年高教部、教育部向全国下发了高校、中学、小学3个体育教学大纲。至此全国各级学校体育课程有了统一的要求。

1957年全国体育工作会议教育部小组对今后加强厅（局）对学校体育工作的领导、如何进一步做好中小学以及师范学校体育教学大纲（草案）试行工作等问题进行了部署。同年高教部发文要求高校一二年级的体育课为必修，不能变为选修课，此文加强了全国高校对体育课的认识。

1958-1961年“自然灾害”的前夕，教育部召开了16省市体育工作座谈会，对加强学校体育工作的领导和进一步贯彻体育教学大纲的建议及工作经验进行总结和推广。1961年教育部直属单位人民教育出版社编写《高等学校普通体育课教材纲要》、“十年制学校体育教材”（教师用书）编辑方针等教学重要文件，同时教育部连续对此进行发文，要求各个厅（局）及各级学校积极贯彻和使用此版教材和纲要，并下达参考使用时应注意的问题。

3.1.3.2 体育教学要求在民国及之前鲜有提及的体育教学，在建国初受到了极大的重视，但还是处于探索的阶段。1953年教育部对中小学及师范学校体育教学指导工作给各省市教育厅、局等通知中提及到有能力的地区要积极开展各级体育教师的教学能力培训工作。教育部体育指导处在1956-1957年度对全国试行小学体育教学大纲工作的有关问题中明确指出了体育教学存在的问题，提出要在体育教学内容、组织、方法层面加强对各级体育教师的培训[8]，从而转变体育教师教学观念，将教学理念融入到体育师范教育中。而1961年后教育部发布的高等学校体育教学大纲，完善了我国各级学校各学段上的教学基本规划。对全国学校执行新的体育教学大纲，改变了以往体育教学随意进行的局面，为我国体育课教学制度化奠定基础。

3.1.3.3 学生体育成绩考核 1953年教育部出台关于各地中学体育成绩的暂时考查办法给各大区教育局，规定体育教师课上考核学生的基本职责，学生考试要求由国家体委颁布的《体育锻炼标准》作为指导，提出身体不适的学生需要医院证明等要求。

3.1.4 课外体育活动、体育竞赛、场地设备与其他

3.1.4.1 第一套广播体操及少年广播体操 1951年国家9个部委联合发文推广我国自己创编的第一套广播体操。在全国各大机关、工厂、学校等单位取得良好反响。根据幼儿身体成长的特殊性，又创编了少年广播体操，1954年政务院文化教育委员会广播事业局、中国新民主主义青年团中央委员会关于在“全国小学中推行少年广播体操”给各省、市人民政府体育运动委员会、教育厅（局）等进行指示，并附带挂图。随后教育部又在全国各级学校推行儿童广播体操，并将编写实验中、小学体育教学大纲的通知一起下发，规定由专门教师负责教学和辅导，广播操迅速成为我国学校中参加人数最多的体育活动。

1957年各部委联合公布和推广第三套广播体操、少年广播体操、儿童广播体操。1964年在此基础上推广第四套广播体操（包含儿童、少年广播体操），在国家倡导下广播体操成为学校早操和课间操的重要内容，对增强学生体质起到重要作用。1966年教育部对学校的体育工作明确提出，每天的早操和课间操，每周的2次体育课和2次课外体育活动，形成了学校体育工作的基本制度。

3.1.4.2 《准备劳动与卫国》体育制度（暂行）在借鉴苏联的《劳卫制》以及国家体委制定的《锻炼标准》的基础上，1954年国家公布《准备劳动与卫国》体育制度（暂行），教育部、团中央、全国学联等联合推广《劳卫制》中的预备级，从而将体育课、课外体育活动、运动竞赛、早操有机串起来。1956年取消预备级，改为少年级，教育部要求各学段各地区学校一致推行修改后的《劳卫制》，在学校推广后取得了良好的效果。1958年国务院正式批准发布了《劳动卫国体育制度条例》。1964年《劳卫制》将名称改为了《青少年体育锻炼标准（草案）》，内容基本一致，于同年向全国学生推广[9]。

3.1.4.3 学校体育竞赛 1956年国家体委、教育部联合发文举办“全国第一届少年体育运动大会”，成立全国第一届少年体育运动大会组织委员会办公室，以省为参赛单位，以田径体操项目为主，规定竞赛规程，是新中国成立来第一届全国性的学校体育运动会。

1958年多部委发文指示各级学校田径运动员参加1958年全国中等学校学生田径运动会和1958年全国大学生田径运动会。1963年大力倡导女少年参与乒乓球活动。1964年3部委联合通知关于在男少年中开展小足球活动，此政策是新中国“校园足球”政策的起源所在。1965年教育部对举办体育比赛、开展体育活动进行管理和指导，至此在政策上已经对学校体育竞赛管理进行初步的完善。

3.1.4.4 运动伤害运动伤害与学校体育形影不离，多起事故引起高教部、教育部、国家体委的重视，于1953年下发《关于正确发展学校体育运动、防止伤害事故的联合指示》，但是政策内容以建议为主，体育运动开展的规范性以及伤害事故后的生理处理措施及方法、伤害事故后的责任及处理措施未见提及。但在中国学校体育政策史上已是极大的进步。

3.2 “文革”至改革开放前期学校体育政策的中断与复苏（1966-1978）1966年的《中共中央关于无产阶级文化大革命的决定》标志着“文革”全面发动[10]。此时期党、国家和人民遭到建国以来最严重的挫折和损失，从中央到各级学校基本处于瘫痪状态，各级教育行政管理人员纷纷被下放，而学校体育也是“重灾区”，不仅学校体育的各项事业遭受了极大的摧残，而且新中国成立后，前17年通过艰难探索逐步建立起来的学校体育政策也被严重破坏。而这一时期的学校体育政策却以另一种扭曲和变异的形式存在下来，沦为替错误教育路线呐喊的工具。

具体表现在对建国前期学校体育政策的批判，各级学校正常教学秩序被打乱，多数学校停课，学生参与到“闹革命”活动中。1967年中共中央、国务院针对小学、中学以及大专院校发文，要求停止串联，并复课闹革命。并规定了阶级意识极为浓厚的课程安排，政治学习为主要内容，“跳忠字舞”向毛主席献忠心成为当时比较重要的体育活动。体育课程在1969年开始转变为以军事项目为主要内容的军体课。因此建国初期大多数学校体育政策无法保持执行，基本作废。

1966年至1972年5年间，没有制定及下发过一件学校体育政策，而且已有的学校体育教学大纲、课余竞赛活动等制度也难以发挥政策作用。学校体育政策制定处于中断状态，给学校体育工作发展带来了极大的伤害。尤其是1971年经中央批转下发的《全国教育工作会议纪要》，对于全国学校体育工作者造成了较大的伤害。

斗争在继续的同时，学校体育工作也开始迎来转机。1971年“九一三事件”后，周恩来主持中央工作，提出批判极左思潮，要对教育工作进行整顿，加强文化知识教学。在这一环境引导下，一些学校体育工作者开始逐步回归到工作岗位。1975年，邓小平在毛泽东的支持下主持中央日常工作，开始纠正“文革”的一些错误做法。提出要办好教育，调动教师的积极性，对教育工作进行初步的整顿。1975年1月，中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议决定，撤销国务院科教组，恢复教育部，紧接着“关于增设体育司给国务院的请示”获得批准，11月成立体育司，设有高教处、普教处和综合处。

从1966年开始，学校体育政策的制定与颁布经历了5年中断，1971年一部分受打击迫害下放干校的领导干部与熟悉业务的同志开始回归到体育工作岗位上去，全国教育和体育工作会议开始召开，恢复了部分学校体育系统的管理体制，从而使1972年学校体育政策开始逐渐恢复出台。部分体育院系开始招收工农兵学员，全国各级学校也纷纷恢复办学，体育教学逐渐恢复。

而此阶段政策内容从学校体育行政管理的请示、批文、向全国下发的通知等内容开始恢复，正是由于1973年、1975年“中体协”“教育部体育司”“大体协”的成立，理顺了学校体育管理体制，打通了学校体育政策出台机制，扭转了“文革”前期学校体育政策的中断，政策出台从而进入复苏期。

3.2.1 课外体育训练与活动、体育师资恢复招生、体育竞赛等政策的率先复苏

3.2.1.1 课外体育训练与活动 1972年全国青少年业余体育学校工作座谈会召开，并以国务院科教组、国家体委名义联合下发座谈会会纪要的通知。对青少年业余运动学校发展作了较为科学的规划，如经费具体管理办法以及布置业余体校教材编写等举措。1973年国家体委下发“关于推行第五套广播体操问题给各省、市、自治区体委等的通知”（包括儿童），这是针对全国学生体育课余活动的开展而推动的。1973年国家体委、国务院科教组关于在全国推行《体育锻炼标准》给国务院的请示获批后，即刻就向全国学校推行，并成为体育课程考核的重要内容。3.2.1.2 体育师资培养 1973年国务院科教组、体育运动委员会下发“高等学校体育专业1973年招生工作的意见”给各省、市、自治区教育局（组）等的通知，招生的政审意识形态虽然严重，但是相较于其他学科，对体育招考做了专门要求，男女生以100 m、立卧撑、纵跳和引体向上（女生俯卧撑）等的身体素质考核为标准，至此体育师资培养得以有效恢复。

3.2.1.3 体育竞赛 1973年全国中学生运动会召开，其中河南省代表队虚开证明，对队员年龄造假、学历造假，审核时被发现，在全国造成恶略影响。河南省委自查，并形成了《关于河南省中学生运动会违犯规程情况的通报》，随后国家体委、国务院科教组向全国各省、市、自治区体委、教育局下发此通报，引以为戒，也标志着学生体育竞赛在发展的过程中国家首次对学生赛纪要求的严肃性。

3.2.2 “文革”末期确定了我国学校体育的行政体制构建1975年全国体育工作座谈会议召开，14个省（市）负责人从当前本地区及全国的实际对关于加强学校体育工作各抒己见，并形成意见下发，对学校体育在新形势下的实际发展起到了重要作用，尤其是在教育部体育司的成立下，各省市地区纷纷跟着建设相对应级别的学校体育工作机构，1975-1978年3年间成为学校体育各级行政机构成体系、完成恢复及构建的时期。

4 主要特征及问题

建国初期我国经历了从半封建半殖民地性质向新民主主义性质的学校体育、社会主义性质的学校体育的转变，在改造、变革的同时进行了基础建设。在党和政府的重视和领导下，构建了相对应的学校体育行政管理机构，使学校体育工作从无计划、各自为政、放任自流向按计划、集中统一管理转变，初步形成适应社会主义计划经济体制的学校体育政策管理体系，促使工作较快的恢复、改革和发展，政策内容强调面向全体学生，体育与卫生密切结合，从为体育而体育转变到为增进学生健康、为劳动生产和国防、为保家卫国服务。这一时期学校体育的改革和发展的成效较显著，学生体质、健康状况明显改善，主要得益于国家对学校体育工作的干预与保障以及方针、政策的指导和强有力的宣传、动员。在政府管理机构逐步建立和加强的过程中，较充分地发挥群众体育团体的作用，并呈现出这个时期强力的政策特征。

4.1 形成了苏联模式的学校体育政策体系学校体育工作向苏联学习是建国初期学校体育卫生工作改造与建设的重大步骤。学习内容包括苏联学校体育的思想、理论、原则、教学组织、方法、手段，课程教材建设、劳卫制、体育师资培养、行政管理等方面都通过政策进行规划和指导。促进了我国在计划经济条件下形成师资、骨干培养制度与计划。课程教材的理论与实践以及劳卫制、运动员等级制等学校体育政策体系，从增强学生体质出发，形成面向全体学生的“两课、两操、两活动”的基本格局，构建了苏联模式的我国学校体育政策体系，把苏联学校体育的目的性、健康性、全面性、实用性贯穿其中，提高了学生的体质和健康水平，推动了我国学校体育的改造与建设。

4.2 政策颁布机构协同工作常态化政策形式多样多部门协同颁布政策是现代政策科学的基本体现形式。民国时期已经初现这种协同工作方式，如在建国初期，1954年中央体委、高等教育部、教育部、卫生部、青年团中央、全国学联六部门下发了《关于在中等以上学校中开展群众性体育运动的联合指示》，而且2～3个部门联合发文极为常见。

4.3 法制化较弱，仅部分政策具备法规属性建国之后，由于大环境因素使然，党在革命时期的“政策至上”获得了极大的成功，因此忽视基本法制的建设。期间制度性的文件只颁布了《全日制中学暂行工作条例（草案）》《全日制小学暂行工作条例（草案）》《劳动卫国体育制度条例》《关于各地中学体育成绩的暂时考查办法》等规范性文件。虽然这些文件具有比一般学校体育政策更强的规范色彩，多以条例、办法等为名称，但专门性立法还未得到有效的重视。

4.4 计划色彩浓厚从各个方面学习苏联，全盘采纳其做法，这为我国建国初期的百废待兴提供了极大的发展红利。但是把作为资源配置手段的计划经济体制等同于作为社会发展目标的社会主义指导，致使在多领域陷入日益僵化的状况，而学校体育政策也面临越来越局促的空间。

4.5 “大跃进”的政策使学校体育发展的数质难以兼顾

在刚刚完成社会主义改造的时候国家急于加快社会主义建设进程。因此在认识还不够清晰的情况下，决定以超越常规的速度来赶超发达国家。1959年召开的全国体育学院院长座谈会的简报第一号就是《体育学院去年大跃进以来几点重要成绩》，其中就连“左派增多了，右派减少了”等政治形态、技术水平、科学研究都进行浮夸宣传。在这种浓厚的形式主义背景下，文件最后才谈到了许多存在的招生、分配、粮食不足、器材设备缺乏等问题。从侧面就可透漏出为学校体育工作付出许多，但是水分较多，其基本质量不能保障，使之数质难以兼顾。

5 结语