农民工社会保障权益实现的法治保障研究

赵排风

摘 要：农民工是我国新型城镇化的重要推进力量，农民工的社会保障状况直接影响着他们的城市社会融入。改革开放以来，我国农民工社会保障法治建设取得了巨大成就，但仍存在立法层次较低、社会保险费率较高、保障项目不全面、执法不严等问题。因此，应加强社会保障立法，提高立法层次，完善制度，加大农民工社会保障监察和执法力度，确保农民工社会保障权益的实现。

关键词：新型城镇化；农民工； 社会保障；法治建设

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2018）07-0094-02

党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，要坚持以人民为中心的发展理念，坚持在发展中保障和改善民生，在实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不斷取得新进展，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感[1]。2016年我国农民工总量达28 171万人，城镇就业人口中约40%是农民工[2]。农民工社会保障权益的实现，直接关系他们的生活质量，影响着他们的获得感、幸福感和社会安全感，影响着他们的城市融入和市民化，影响着城乡一体化进程的推进及社会的和谐稳定。在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的背景下，本文重点对农民工社会保障法治建设状况进行研究，找出影响农民工社会保障的法治原因并提出有针对性的对策建议。

一、当前农民工社会保障法治建设方面存在的主要问题

自20世纪90年代以来，随着农村进城务工人员数量的不断增多，农民工的社会保障问题日益引起社会各界的关注，国家和地方政府出台了一系列有关农民工社会保障的法律法规。从整体上看，农民工社会保障经历了从无到有、从区域多模式到国家统一制度安排、从习惯于行政性文件到制定法律法规的巨大转变。尤其是2010年10月28日《中华人民共和国社会保险法》的颁布，农民工社会保障有了明确的法律规定。但同时也应看到，目前我国农民工的城镇社会保障状况依然不容乐观，农民工参加城镇职工社会保险比率偏低、保障项目不健全的状况依然存在。中华人民共和国劳动和社会保障部社会保障年度报告显示，2016年农民工参加城镇职工社会养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的比率分别为21%、17.1%、16.5%和26.7%。①影响农民工参保率提升的法治方面的原因主要有以下几个方面。

1.我国社会保障立法层次较低

社会保障涉及国家对公民的基本物质权利的调整与保障，它不仅是一种经济权力，而且是一种社会权利，同时还关系到公民政治权利的实现[3]。我国社会保障立法存在法律不全面、立法层次较低等问题。目前，我国没有一部全国性的社会保障立法，从已经颁布的法律法规来看，人大立法的少，由国务院及其职能部门颁布的较多，许多法规多为部门规章，且以条例、意见、办法等形式发布。由于立法层次较低，内容分散，影响了社会保障法律的执行效力。

2.社会保险费率较高

现行城镇职工社会保险制度是针对原有国有企业职工设计的，企业为员工缴纳社会保险以企业和员工签订劳动合同为前提条件，缴费费率也比较高，不算住房公积金，2015年单位社保总缴费率为上一年度应缴费基数的29.1-30.3%之间，个人总缴费率为工资总额的11%。对于农民工而言，由于收入水平总体较低，城市生活成本较高，因此更注重当前利益和生活品质的提高，不愿意把11%的工资收入用于缴纳社会保险，甚至有农民工主动找到单位要求不参保，将钱付给自己，即使少点也行。此外我国各省市都建立了城乡居民基本养老保险和农村新型合作医疗制度，且保费较低，农民工更愿意在老家参保。

3.农民工城镇社会保障项目不全面

社会保障是一个包括社会保险、社会救助、社会福利及各种政府或企业补助等在内的制度体系。我国现行法律法规对农民工参加城镇社会保险比较重视，法律规定比较全面，对农民工城镇社会救助和社会福利方面的权益缺乏明确的法律规范。2014年2月我国颁布的《社会救助暂行办法》中关于最低生活保障和特困人员供养的申请，依然设置了户籍条件，对城镇农民工这一特殊群体在遇到天灾人祸或其他原因而生活陷于困顿时如何获取社会救助，该办法没有提及。在农民工随迁子女接受义务教育和升学方面，缺乏全国性的政策法规，具体政策由各省市自行制定，在一些城市，农民工子女在入学、升学等方面依然受到一定的限制。在住房保障方面，很多农民工难以享受住房公积金，在申请经济适用房和廉租房时也受到种种限制。

4.对用人单位违法行为处罚规定不明晰或力度较弱

法律作为保障公民合法权益和维护社会公平正义的最后屏障，对违法者进行适度惩罚是其有效实施的重要保障，也是维护其威严性的重要条件[4]。为保护劳动者的社会保障权益，我国相关法律法规对用工单位的违法行为也进行了处罚规定，但有些规定或过于笼统，缺乏可执行性，或处罚力度较小，弱化了法律的威严性。如《中华人民共和国社会保险法》第84条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款[5]。这一规定对违反社会保险法的用工单位和责任人处罚金额偏小，企业违法成本太低，削弱了法律的威慑力和约束力。

5.对企业社会保障法律法规执行情况的监察执法不到位

法律的威力在于其强制力和有效的执行。有法可依、有法必依、执法必严、违法必究是依法治国的必然要求。在社会保障领域，由于监察执法不到位，用人单位侵害农民工社会保障权益的情况依然比较严重。统计资料显示，当前有74.8%的单位缴纳的社会保险基数不合规，约20%的单位未按规定及时为职工参保[6]。在参加投保的企业中，民营企业参保率普遍偏低，即使参保，也普遍存在参保项目不全的问题，民营企业职工中能参加社会保险全部项目（五险一金）的大多为企业管理和技术人员，一般员工大多只参加其中的2-3项保险项目。在工伤保险方面，职工参加工伤保险关系以与企业建立劳动关系为先决条件，但实际上有许多企业不与农民工签订劳动合同，一旦发生事故，便以不存在劳动关系为由推脱责任。在建筑行业，许多工程项目存在层层转包现象，项目管理方往往只与包工头联系，有的包工头甚至临时找农民工来干活，出了事故一走了之，农民工合法权益受到侵害后状告无门，难以维权。

二、促使农民工社会保障权益实现的法治建设路经

农民工是我国新型城镇化的主要推动者。应本着以人为本的发展理念，从农民工的现实状况和实际需求出发，采取切实措施，促进农民工城镇社会保障权益的实现。

1.加强社会保障立法，提高立法层次

完善立法是依法治国的前提。从英国、德国等发达国家社会保障实践来看，均是先法而后行。根据发达国家的立法经验和我国法制建设实际，我国在社会保障立法方面应重点做好以下几个方面的工作：一是制定《社会保障法》，对包括农民工在内所有社會成员的社会保障权益进行明确的法律规范。二是加快社会保障相关领域配套立法，如《劳动保障监察法》《集体合同法》《住房保障法》等，以法律形式规范国家、社会保障职能部门、企业和职工个人之间的权利和义务，避免因法律空白而出现劳动者社会保障权益难以实现的困境。三是对现有的社会保障法规进行整合，提升社会保障立法整体性、协调性和稳定性，确保法律的权威性和可执行性。

2.完善制度，减轻农民工中低收入群体的缴费负担

以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，加快社会保障制度改革，提高基本医疗保险和基本养老保险统筹层次，在尽快实现省级统筹的基础上，最终实现全国统筹，促进基本养老保险的地区公平。加大财政对基本养老保险的投入，降低养老保险缴费水平，减轻企业和个人负担。增强社会保险享受的透明度，让农民工清楚自己的养老保障待遇，形成自愿选挡、待遇明晰、待遇和缴费挂钩的农民工社会保障交费制度，切实提高农民工参加城镇职工养老保险的积极性。

3.树立大福利观，确保农民工城镇基本公共服务的享受

破除传统二元制度下形成的思维惯性，打破户籍障碍和制度藩篱，让农民工在城镇不仅能够享有社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险这五大社会保险权益，社会救助、社会福利、住房保障、子女教育等权益也能惠及农民工群体，增强农民工的城市社会归属感和利益获得感，让他们真正能进得来，留得住，成为城市真正的新市民。

4.严格执法，确保农民工社会保障权益的实现

严格执法是捍卫法律权威的必然要求，也是法治社会的必然体现。各省市应根据实际情况，建立健全维护农民工权益的监管与执法机构，全面推进劳动保障监察网格化、网络化管理，加强用人单位用工守法诚信管理，完善劳动保障违法行为排查预警、快速处置机制，健全举报投诉制度，依法查处用人单位侵害农民工权益的违法行为。对于侵犯农民工合法权益的企业要及时通报、及时处罚，对严重违法的企业和责任人要移交司法机关，涉嫌触犯刑法的要追究刑事责任，真正做到执法必严，违法必究，切实保障农民工的社会保障权益。

5.加强宣传，提高农民工维护自身社会保障权益的自觉性

知法是守法和用法律武器维护自身权益的前提。因此，各级劳动和社会保障机构、司法机构和宣传部门要通过报纸、电视和互联网平台等多种传播途径，向农民工系统宣传社会保障法律法规，提高他们对参加社会保障重要性的认识，积极参加城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，在社会保障权益受损时，能拿起法律的武器，积极维护自身的合法权益。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/204031386_99955728.

[2]2016中国城镇化率57.35%农民工增速回暖[EB/OL].[2018-01-02]http：//china.caixin.com/2017-01-20/101047161.html.

[3]杨燕绥.社会保障管理[M].北京：人民出版社，2015.

[4]谢勇才，王茂福.《社会救助暂行办法》实施的局限性及其完善[J].中州学刊，2016（3）.

[5]法律出版社法规中心.中华人民共和国劳动和社会保障法规全书[M].北京：法律出版社，2016.

[6]中国企业社保白皮书发布七成企业社保缴费基数不合规[EB/OL].[2018-01-02].http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0828/c1001-28670596.html.