激活土地要素 助力乡村振兴——访省政协副主席、省国土资源厅厅长陈铁雄

□ 本刊记者 路雄英

进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。如何为乡村振兴战略实施提供土地要素保障和政策制度供给，助推乡村振兴，是摆在国土资源工作者面前的一个重大命题。在省委省政府统筹部署和自然资源部的支持指导下，通过广泛深入的调研，结合浙江自然资源禀赋，浙江省部署开展了全域土地综合整治与生态修复工作，努力探索一条利用土地要素助推乡村振兴的新路子。就全域土地综合整治与生态修复工作，《浙江国土资源》杂志记者近日专访了省政协副主席、省国土资源厅厅长陈铁雄。

深入调研把脉乡村振兴土地需求

记者：今年6月，自然资源部函复省政府，支持我省实施全域土地综合整治，这在全国尚属首例。请问我省是如何找到通过开展农村全域土地综合整治与生态修复，助力乡村振兴这条路径的？

陈铁雄：选择这条路径是经过深入调研得出的。围绕党的十九大提出的实施乡村振兴战略重大任务，我们一直在思考国土资源部门如何发挥资源要素作用，助力乡村振兴。我们先后到杭州、温州、衢州、金华、台州等地基层调研，了解农村发展、基层发展土地需求。

一是基层迫切需要农村土地管理制度创新和土地管理政策供给。调研中我们能切实感受到，农村蕴含着很强的发展动力，农民对美好生活有着强烈的向往。而农村最大的资源和最重要的生产要素就是土地，基层对农村土地管理制度创新和土地管理政策供给有着强烈的渴望，通过实施全域土地综合整治与生态修复，可以进一步合理配置农村土地资源要素，优化农村生产、生活、生态空间布局，加强耕地保护，精准保障美丽乡村建设和产业融合发展用地，及时激活宝贵的土地要素资源，充分发挥土地在农业农村发展中的基础性、引导性、控制性作用，助推乡村振兴。

二是我省土地整治工作起步早，有较好的实践基础，目前这项工作也已经到了需要全域土地综合整治与生态修复的阶段。2001年，我们探索开展了以农村建设用地复垦为主要内容的城乡建设用地增减挂钩工作；2003年，我省部署实施了“千村示范、万村整治”工程；2009年，原国土资源部与我省签署部省合作协议，进一步推进了我省农村土地综合整治工作；2010年，我省以城乡建设用地增减挂钩政策为抓手，全域规划、全域设计、全域整治，统筹城乡发展，全省开展农村土地综合整治示范村建设；2013年，在总结完善城乡建设用地增减挂钩试点工作的基础上，我省搭建了农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩平台，实施“亩产倍增”行动计划和“动计划和土地整治工程，农村土地综合整治工作取得了明显成效。截至2017年底，全省共批准开展农村土地综合整治项目2723个，复垦农村建设用地22.35万亩，搬迁农户29万户，涉及农民131万人。通过土地整治，提高了耕地质量和综合产值，促进了现代农业发展、新农村建设和生态环境整治。随着我省在水、空气、村镇、城市等各个方面的整治提升，农田也需要进行整治、整洁，农村空间也需要修复、治理。应该说，目前我省已到了需要开展全域土地综合整治与生态修复的阶段。

三是农村发展不充分和城乡发展不平衡的问题客观存在。调研中我们发现，农村用地客观上还是存在一些问题的。例如，从村庄布局来看，农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化问题进一步凸显。从农村用地需求来看，农村建房的愿望还是很强，农村各类落后产业、产能零散化发展问题较为突出，土地产出相对低效。从农村土地管理制度和政策层面来看，对农村土地管理缺乏研究和完整的政策体系。我们希望通过全域土地综合整治与生态修复，可以在一定程度上解决农村用地问题。

精准施策开出乡村振兴的土地方子

记者：掌握乡村振兴土地需求后，部署开展全域土地综合整治与生态修复工作就是一付助力乡村振兴的好方子，请问这项工作在总体上如何部署？

陈铁雄：乡村振兴，是战略之举。振兴之道，在于精准施策。我们按照习近平总书记对“千村示范、万村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一点、看得远一些、谋得深一层来谋划推进乡村振兴”的总体要求，坚持问题导向、效果导向、群众满意导向，在部署开展全域土地综合整治与生态修复工作时，要求按照全域规划、全域设计、全域整治的要求，整合力量，集中资金，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局，对“田水路林村”等进行全要素综合整治，对农田进行连片提质建设，对存量建设用地进行集中盘活，对美丽乡村和产业融合发展用地进行集约精准保障，对农村人居环境进行治理修复，打造美丽田园风光，逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的国土空间新格局，助力乡村振兴，促进城乡融合发展。

在实施中，我们着重把握以下五项原则。

一是生态为基、保护优先。坚持绿水青山就是金山银山的理念，始终将生态环境保护放在优先位置，统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。切实保护耕地特别是永久基本农田，夯实粮食安全和农村农业发展基础。

二是规划引领、节约集约。以土地利用总体规划为基础，加强多规融合和规划引导，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动、优化布局，提升土地节约集约利用水平。

三是政府主导、农民主体。发挥政府主导作用，加强政策引导和工作统筹，完善工作机制，形成工作合力。坚持农村集体经济组织和农民主体地位，尊重和保障农民知情权、参与权、表达权、收益权，让农民共享全域土地综合整治与生态修复工程成果。

四是守住底线、改革创新。坚持底线思维，确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。深化农村土地制度改革，坚持目标导向和问题导向，不断创新农村土地管理利用制度。

五是因地制宜、循序渐进。根据各地实际情况，合理确定整治目标、整治方式、整治项目。尽力而为、量力而行，有序推进，杜绝形象工程。

记者：请问全域土地综合整治与生态修复的重点工作是什么？

陈铁雄：重点要抓好五方面工作：

一是开展农村用地空间治理。按照“多规融合”的要求，以村土地利用规划编制为基础，充分盘活利用农村存量建设用地，优化各类各业用地布局，合理安排新增与存量用地供给结构和方向，有效保障美丽乡村建设、农村新产业新业态和一二三产融合发展用地。

二是开展农用地整治。在保护生态环境、田园风光的前提下，对各类农用地开展综合整治，统筹推进高标准农田建设、旱地改水田、耕地质量提升、宜耕后备资源开发，以及农田基础设施和配套设施建设，形成耕地集中连片，为耕地规模经营和发展现代农业创造条件。

三是开展农村建设用地整治。根据基本公共服务均等化和节约集约利用土地的要求，推进建设用地整治，优化布局村庄建设、产业发展、公共服务、古村落保护等各项用地，注重保护历史文化（传统）村落的传统建筑等历史文化要素，有序开展建设用地复垦，优化农村建设用地结构和布局，建设规模适度、设施完善、产业发展、生态环保、管理有序的新型农村社区。

四是开展生态环境整治。按照“山水林田湖草”系统治理的要求，在不减少林地面积和不破坏生态环境的基础上，优化调整林地、水域等生态用地布局，保护水源涵养地、维护生物多样性，使山水与乡村融为一体、自然与文化相得益彰。

五是建立农村土地民主管理机制。按照乡风文明、治理有效的要求，建立和完善村级组织自主管理、自主服务、自主教育、自主监督的农村土地民主管理机制。在实施全域土地综合整治与生态修复工程中，有关村土地利用规划草案、整治项目方案等直接涉及农民合法权益的事项，依法听取农民群众意见，保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权，真正做到农民愿意、农民满意。

创新制度激活土地要素助力乡村振兴

记者：乡村振兴的愿景是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。推进乡村振兴，根本要靠深化改革，创新体制机制。请问将在哪些方面进行农村土地管理体制机制创新？

陈铁雄：今年中央一号文件明确要求：“实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。”在实施全域土地综合整治与生态修复工作中，各地要在用足用好各项政策组合拳基础上，积极探索，不断实践，通过改革创新和体制机制创新来激活土地要素，助力乡村振兴。近日省政府已下发了实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见，省厅也制定了三年行动计划，明确了促进全域土地综合整治与生态修复工作的政策措施和工作任务，进一步强化农村土地管理政策供给。主要有以下几项：

一是创新实行永久基本农田整备区制度。将全域土地综合整治与生态修复工程项目区永久基本农田周边的农用地、零散耕地和零星建设用地复垦后纳入永久基本农田整备区，通过土地整治和耕地质量提升等，逐步形成与永久基本农田连通连片、设施完善、质量相当的优质耕地。达到永久基本农田标准的，可以纳入永久基本农田储备库，通过探索永久基本农田数据库年度更新与零星永久基本农田调整相挂钩制度，进一步优化空间布局。

二是优化现有的城乡建设用地增减挂钩政策。在确保县域内耕地数量和质量平衡的前提下，项目区城乡建设用地增减挂钩指标，可在土地利用总体规划确定的扩展边界范围内等面积含规划建设用地规模使用；在满足当地村庄建设和农村发展用地需要后，城乡建设用地增减挂钩节余指标可在全省范围内调剂使用，收益用于支持乡村振兴战略实施。

三是出台了一系列激励措施。比如，各地在推进全域土地综合整治中，要充分合理利用存量建设用地，如果现状建设用地规模确实无法满足农村发展、村庄建设需要的，在符合土地利用总体规划前提下，允许使用规划新增建设用地预留指标适当扩大村庄建设用地规模。各项目区可提留不超过建设用地复垦面积的20%，作为规划新增建设用地预留指标，保障项目区内农村基础设施和新产业新业态发展用地。

全域土地综合整治与生态修复工程验收后，按建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标。对现状人均村庄建设用地面积低于80平方米的，按1∶1比例奖励新增建设用地计划指标；对80-120平方米的，按1.5∶1奖励；对超过120平方米的，按2∶1奖励。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，按实际利用面积3∶1比例奖励新增建设用地计划指标。

绿水青山就是金山银山，人与山水林田湖草组成生命共同体，人类与自然实现和谐共处新阶段的梦想，我们正在通过全域土地综合整治与生态修复这项工作进行实践探索，期望能总结出具有推广价值的鲜活经验，为乡村振兴增添国土资源原动力，为共建共享“诗画浙江、美好家园”贡献国土智慧、国土力量。